作者：刘佳
《行政处罚法》第57条第2款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号，以下简称《办法》）第52条亦规定：“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。”
虽然《行政处罚法》和《办法》对负责人集体讨论程序作出了规定，但在生态环境行政处罚实务中，关于负责人集体讨论程序所应适用的案件类型、负责人的范围、讨论时点，及受委托的生态环境保护综合行政执法机构（以下简称“综合行政执法机构”）和县市区分局负责人所作讨论是否合法等，仍需进一步明确。
因此，本文试图对上述问题进行分析，以期为生态环境主管部门及所属执法机构在实施行政处罚，及当事人在行政处罚程序中依法维护自身合法权益所参考。
一、关于负责人集体讨论的法律规定
我国《行政处罚法》于1996年3月17日公布，并自1996年10月1日起施行。其中第38第2款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”其后经2009年、2017年修正，2021年修订后，该条调整为《行政处罚法》第57条第2款，并规定为“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”
2021年修订后的《行政处罚法》关于负责人集体讨论的规定，在原有内容上删除了“较重的”限定。明确只要是对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，都应当经过行政机关负责人集体讨论决定。进一步促进行政处罚决定的合法性、合理性，体现了行政机关负责人集体讨论程序的独立程序价值。
在生态环境行政处罚领域，《办法》第52条规定：“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。”这与当时施行行政处罚的上位法《行政处罚法》的规定，基本保持一致。而在《行政处罚法》修订后，生态环境部也已启动《办法》的修订。并于2022年8月4日，发布《生态环境行政处罚办法（征求意见稿）》。其中，关于行政机关负责人应当集体讨论的情形，已删除“较重的”限定。
二、关于负责人集体讨论的程序价值
在探讨本文引言所提出的需要进一步明确负责人集体讨论的事项之前，有必要对《行政处罚法》规定的负责人集体讨论的程序价值进行分析，以便于理解、适用该项程序。
根据《行政处罚法》规定，行政处罚可分为简易程序和普通程序。而需要负责人进行集体讨论的案件，又属于普通程序中的“情节复杂或者重大违法行为”案件。因此，需要纳入负责人集体讨论的案件，是区别于普通案件而具有“情节复杂”或者“有重大违法行为”的案件。
笔者认为，《行政处罚法》关于“情节复杂或者重大违法行为”案件的负责人集体讨论程序，是一项重要的法定程序要求。旨在对“情节复杂或者重大违法行为”案件进行行政处罚时，通过负责人的集体讨论，保障及促进行政处罚实施程序和处罚结果的合法、正确。同时加强对具体执法人员和受委托执法组织的执法监督，避免执法人员及受委托执法组织滥用执法权，是一道重要行政行为的内控程序。对保护当事人的合法权益，具有重要的程序价值。
三、哪些案件情形属于“情节复杂”“重大违法行为”
在落实《办法》关于负责人集体讨论的规定时，实务中首先面对的问题，就是如何确定哪些案件情形属于“情节复杂”或者“重大违法行为”。但《办法》在具体落实层面，并未对“案情复杂”或者“重大违法行为”的案件类型予以明确，而是赋予各级生态环境主管部门自由裁量权。这也导致个别生态环境主管部门尺度把握不当，并由此引发相关争议。
在司法实践中，法院对此的审判观点也不一致。如（2015）临行执审字第83号案，法院认为“临清市环境保护局申请执行对临清彩虹热电有限责任公司，处以罚款10万元的行政处罚，属于重大违法行为给予较重的行政处罚的情形。临清市环境保护局未进行集体讨论即作出处罚，违反了《办法》的规定。显然属于程序不当。因此判决不予执行该处罚决定。”
（2019）桂1002行初64号案，法院认为“百色市生态环境局作出15万元的行政处罚决定，属于对重大违法行为给予较重的行政处罚，百色市生态环境局的负责人应当集体讨论决定。”
(2020)川07行终132号案，法院认为“案涉行政处罚的罚款金额达50万元，属于情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚范畴，但绵阳市生态环境局提交的证据中，无其行政机关负责人集体讨论或审议的记录，故应视为其程序违法。因此，绵阳市生态环境局作出的绵环罚字〔2019〕8号《行政处罚决定书》,程序违法，依法应予撤销。”
(2020)宁01行再2号案，法院认为“银川市生态环境局因宁夏启元药业有限公司锅炉废气超标，对其作出处罚80万元的处罚决定，该案件不属于重大违法案件的范围，不适用大案集体讨论决定程序。”
从上述4个司法判例可看出，仅就罚款这一种类的行政处罚而言，各法院对其是否属于应由行政部门负责人集体讨论的情形，观点就不一致。究其原因，应为各地对《办法》所规定的“较重的行政处罚”之“较重的”认定，存在不同的认知和判断标准。
在2021年修订后的《行政处罚法》，已将“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”中“较重的”三字删除。
从此处可看出，应当进行集体讨论的案件情形，关注的重点不应是处罚的结果，而是案件本身的“情节”是否复杂、违法行为是否“重大”。就如处以罚款的行政处罚案件，如果案件本身在违法主体确认、调查取证、违法事实认定、法律关系确认等情节上较为复杂，即使只是对非自然人罚款1万元，亦应属于需要负责人集体讨论的情形。
因此，对于是否需要负责人进行集体讨论的行政处罚案件的区分，生态环境主管部门应从行政执法工作的实际经验出发，重点关注“情节是否复杂”“违法行为是否重大”。但因“情节复杂”“违法行为重大”也属于并不明确的概念，建议生态环境主管部门在实际执法中，从兼顾执法效率及促进行政处罚决定的合法性、合理性方面考虑，对于不便于定性的案件，若该行政处罚对当事人的权益有较大减损，比如处以大额罚款、吊销许可证、责令停产整治、责令停产停业、责令关闭等行政处罚的情形。虽然不能直接判定案件类型为“情节复杂”或者“重大违法行为”，但通过处罚的结果，一般也能间接反映出案件违法行为的重大或者情节的复杂。因此，稳妥起见，在实务中应尽量将其纳入负责人集体讨论范围。也可参考《办法》关于听证案件的标准，将其列入负责人集体讨论范围。以免在发生诉讼纠纷时，被判定程序违法。
可喜的是，生态环境部在对《生态环境行政处罚办法》进行修订时，已在着力解决该问题。并将“情节复杂”“重大违法行为”的案件类型明确为：“（一）调查处理意见与法制审核意见存在重大分歧的案件；（二）拟罚款、没收违法所得、没收非法财物数额五十万元以上的案件；（三）吊销许可证、一定时期内不得申请行政许可的案件；（四）责令停产整治、责令停产停业、责令关闭、限制从业、禁止从业的案件；（五）移送公安机关实施行政拘留的案件；（六）生态环境主管部门负责人认为应当提交集体讨论的其他案件。”
虽然《办法（征求意见稿）》目前仅在征求意见阶段，但所规定的情形，应可作为生态环境主管部门在确定需要负责人集体讨论的案件情形时所参考。
四、参与集体讨论的负责人范围
根据《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）及《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（法释〔2020〕3号）第2条第1款的规定，有关行政机关负责人的界定，应当包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。
以地州生态环境局为例，生态环境局的局长、副局长，参与分管生态环境执法的总工程师、调研员等，应属于“负责人”范围。需要注意的是，若总工程师、调研员等未参与分管生态环境执法工作，则不应属于上述“负责人”。
五、参与集体讨论的负责人人数要求
关于参与集体讨论的负责人人数，一般均会在2名以上。但在实践中，也有可能出现参与集体讨论的负责人，仅有1名分管生态环境行政执法的领导，而其他人为法制部门负责人、执法部门负责人等。此种情形下，做出的集体讨论程序将属违法，应予关注。如（2019）辽行终1320号案，辽宁省高级人民法院认为：“根据金普农业局提供的案件讨论（会审）笔录，参加案件讨论（会审）的人员中属于单位负责人的仅有一名副局长。因此，该案属于并未经行政机关的负责人集体讨论决定，在程序上严重违法。”
六、综合行政执法机构（执法局、总队、支队）负责人所作的集体讨论，是否合法？
关于综合行政执法机构负责人以集体讨论的形式，决定行政处罚事项，是否合法的问题。首先应对综合行政执法机构执法的权力来源进行分析。
《行政处罚法》第19条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”第20条规定：“行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在其法定权限内书面委托符合本法第二十一条规定条件的组织实施行政处罚。委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他组织或者个人实施行政处罚。”这两条法律规定，分别是关于行政处罚权授权及委托的规定。
根据第19条规定可知，经法律、法规授权的组织（行政机关、事业单位、其他组织等）具有行政处罚权，可以自己的名义，实施行政处罚。该组织的负责人依法进行的集体讨论应为合法。
而对于第20条所规定的受委托的组织，在实施行政处罚时，是以委托行政机关的名义实施行政处罚。即处罚决定书的落款单位，不是受委托的组织，而是委托行政机关。在委托执法的形式下，即使在行政机关的委托事项中，包含负责人集体讨论的内容。但根据《行政处罚法》规定的负责人集体讨论的目的，及其程序价值，负责人集体讨论程序，应属于委托保留事项。负责人集体讨论程序，仍应由委托行政机关的负责人开展，方为合法。
在生态环境执法领域，《环境保护法》第24条规定：“ 县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。”根据本条规定及各省实际，大部分省市的综合行政执法机构属于生态环境主管部门（生态环境厅、局）的一部分（内设机构或直属单位），是受生态环境主管部门的委托，以同级生态环境主管部门的名义执法。生态环境主管部门，仍是生态环境保护综合行政执法工作的责任主体。
在综合行政执法机构为受托执法的方式下，对于《行政处罚法》所规定的“行政机关负责人集体讨论”程序，则应由委托人（生态环境厅、局）的负责人进行集体讨论，方为合法。如果只是受托的综合行政执法机构负责人进行了集体讨论，应被视为没有履行行政机关负责人集体讨论程序，所作出的行政处罚决定程序违法。
如(2018)京01行终934号案，北京市第一中级人民法院认为：怀柔区水务局及市水务局均主张水政监察机构负责人可以视为行政机关负责人，被诉行政处罚书已经水政监察机构负责人集体讨论，被诉行政处罚程序合法的主张，不能成立。并说理如下：第一、从法律解释的角度来说，根据法律解释的基本原则，对法律条文的解释应当首先进行文义解释。文义解释是法律解释的起点和终点，其他解释都需以文义解释为基础。如果文义解释的结论是唯一且毫无疑义的，且不会造成体系冲突，则原则上应采纳文义解释的结论。行政处罚法第三十八条第二款、《水行政处罚实施办法》第三十条第三、四款的文义可以明确得出较重的行政处罚应当经过行政机关的负责人即水行政处罚机关的负责人集体讨论，从文义解释角度不能得出系由水政监察机构负责人集体讨论。第二，从机构建制的角度来说，根据行政处罚法第十八条、第十九条，《水行政处罚实施办法》第十条第一款、第十一条的规定，县级以上人民政府水行政主管部门可以在其法定权限内委托符合条件的水政监察专职执法队伍实施水行政处罚，故怀柔区水务局与区水政监察大队在作出行政处罚的过程中系委托与被委托的关系，怀柔区水务局是水行政主管部门，区水政监察大队则系依法成立的管理水利事务的事业组织，即使是在此种委托与被委托的关系之下，行政机关所属事业单位的负责人也当然不能替代行政机关的负责人在行政处罚的过程中进行集体讨论。第三，从立法目的角度来看，行政处罚法及《水行政处罚实施办法》均规定了行政机关负责人集体讨论是给予较重行政处罚必须履行的法定程序，亦是与作出一般行政处罚相区隔的特殊程序，旨在更好地保障行政处罚相对人的合法权益，规范行政机关的执法行为。负责人集体讨论可能会对处罚结论造成直接的影响，不同的主体进行讨论，讨论出来的处罚结果可能不同，处罚结果的不同势必会对当事人权利义务产生影响，所以是否经过负责人集体讨论，以及集体讨论的主体是谁，应当属于法院对行政行为合法性的审查范围。
在生态环境行政处罚实务中，易使生态环境执法部门产生困惑的是，《环境行政处罚案卷评查指南（2012年）》第2.4条规定：“环保部门负责人是指环保部门的法定代表人或者主管负责人；经委托或者授权的环境监察机构的法定代表人或者主管负责人，在环境行政处罚中被视为环保部门负责人。”按照本条规定理解，综合行政执法机构的负责人集体讨论，应可被视为生态环境厅、局负责人的集体讨论。
但该项规定与《行政处罚法》相关规定存在冲突，且《环境行政处罚案卷评查指南（2012年）》为部门的规范性文件，在与法律冲突时，应执行上位法的法律规定。所以，在委托执法的方式下，生态环境行政处罚程序中的“负责人集体讨论”，仍应由生态环境厅、局的负责人进行集体讨论。
且在生态环境部2016年印发的《环境行政执法文书制作指南》中，对于不同事项的审批及履行主体，分别出现“行政执法机关”和“行政机关”的不同表述。其中，对于负责人集体讨论程序，要求“行政机关”的负责人应当集体讨论决定。”笔者认为，这也应理解为参与集体讨论的负责人，应为生态环境主管部门负责人，而非综合行政执法机构的负责人。
同时，从拟修订的《生态环境行政处罚办法》第55条规定也可知，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，在作出处罚决定前，应由作出处罚决定的生态环境主管部门（生态环境厅、局）负责人集体讨论决定。
在综合行政执法机构为委托执法方式外，随着地方机构改革，个别地方如广东省汕头市，将综合行政执法局列为政府组成部门，其不再是生态环境主管部门的内设机构或直属单位。并赋予其统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能。在此种授权执法的方式下，综合行政执法局负责人的集体讨论，是符合法律规定的。
七、县市生态环境分局负责人所作的集体讨论，是否合法？
随着省以下环保机构垂直管理制度改革，原有的区县环境保护局，已调整为地州市生态环境局的派出机构，作为生态环境分局开始履行相关生态环境管理职责。但因属于派出机构，不再具有独立的行政主体资格。在无相关法律、法规授权的情况下，县市区生态环境分局不再具有行政处罚权，不能以自己的名义作出行政处罚决定。
在具体执法时，一般是地州市生态环境局以委托的方式，由县市区生态环境分局协助开展相关的行政处罚。在对外出具的相关执法文书，如责令改正违法行为通知书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定等，均以地州市生态环境局名义作出。
所以，在此种情形下，应由地州市生态环境局负责人进行集体讨论。县市区生态环境分局负责人的集体讨论，不能被视为有权作出行政处罚决定的行政机关负责人集体讨论。县市区生态环境分局负责人进行集体讨论，应属于程序违法。
在审判实践中，大部分法院也认为县市区生态环境分局作为派出机构，在没有法律法规授权的情况下，不具有以自己的名义，做出行政处罚的职权。其负责人进行的集体讨论也不符合程序要求。但在地州市生态环境局对县市区分局做出的行政处罚，或所进行的集体讨论表示明确认可，行政处罚已履行事先告知、保障当事人陈述、申辩等合法权利，其他程序合法，且对当事人的合法权益未产生实际影响的情况下，一般会认为属于程序瑕疵。但稳妥起见，为确保依法行政，负责人集体讨论程序，应由地州市生态环境局作出。
如（2021）粤18行终1号案，广东省清远市中级人民法院认为：机构改革后，清远市生态环境局统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责。原审法院认定清远市生态环境局清新分局“在职权范围内以自己名义作出的行政行为，视为清远市生态环境局的行政行为”有误，本院予以纠正。
（2020）粤06行终201号案，广东省佛山市中级人民法院认为：集体讨论虽由下属分局组织集体讨论，但处罚决定最终以原顺德环运局名义作出并加盖公章，是原顺德环运局对下属分局的授权，并对下属分局组织集体讨论结果的认可，不影响超上公司的合法权益和行政处罚决定的合法性。鉴于清远市生态环境局对其直属清新分局作出的涉案处罚决定已经明确表示认可，且涉案处罚决定作出前已充分告知了上诉人享有的陈述权和申辩权、依法组织了听证会、正确告知了上诉人救济途径，因此涉案处罚决定加盖清远市生态环境局清新分局的公章，虽然在程序上存在瑕疵，但并未对上诉人的权利产生实际影响。
八、负责人集体讨论的时点
生态环境行政处罚程序，可分为立案、调查取证、案件审查、告知和听证、法制审核和集体讨论、处理决定、处罚信息公开，七个主要环节。
按照法律规定，在作出行政处罚决定前，生态环境主管部门应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据等。在此之前就需要根据案件调查情况，确定拟作出的行政处罚种类及具体处罚内容等。个别生态环境主管部门可能会在此阶段，就组织开展负责人集体讨论，以便于确定具体处罚内容。而在当事人陈述、申辩后，未再开展负责人集体讨论。
但对于生态环境主管部门在此阶段所作出的拟处罚决定，当事人还享有陈述、申辩，以及对满足听证条件案件进行听证的权利。当事人所陈述、申辩的理由及事实，有可能与执法部门调查所掌握的情况并不一致。在此种情况下负责人进行集体讨论，可能会导致负责人集体讨论所掌握的案情并不全面、真实，将直接影响处罚决定的具体内容和结果。相当于变相剥夺了当事人陈述、申辩的权利，属于程序违法。
如（2021）苏01行终105号案，江苏省南京市中级人民法院认为：“只有在行政执法人员对违法事实调查终结的前提下，才能启动行政处罚的决定程序，而听取当事人的陈述、申辩意见以及组织听证等均属于调查程序中的环节。本案中，虽然经过了生态环境局的集体讨论决定程序，但在该案进行听证后，生态环境局未再次进行集体讨论，对行政处罚作出决定。故本案中生态环境局作出的处罚决定，系调查未终结即作出，违反法定程序。”
因此，负责人集体讨论程序，应是作出正式行政处罚决定前的最后一个主要环节。应在当事人陈述、申辩或举行听证，并经法制审核后开展。
来源：天阳律师事务所
联系客服
