自：最高人民法院行政审判庭、国家市场监督管理总局法规司编《行政执法标准与行政审判观点.市场监督管理卷.第一辑》，人民法院出版社，2023年5月第1版，第165-173页
裁判要旨
现行法律对于在食品中添加或使用危害人体健康的物质的行为作出区分处理：一是绝对禁止，即只要使用或添加即构成违法；二是限量管理，即允许使用但残留含量不能超标。就本案而言，销售含氟苯尼考鹌鹑蛋的行为究竟属于违反绝对禁止规定还是限量管理规定，需要结合我国对于氟苯尼考的具体管理规定予以考量，进而适用具体的罚则。
案情
原告：程某
被告：甲区市场监督管理局
被告：乙市市场监督管理局
2018年5月16日，甲区市场监督管理局对程某经营的摊位进行抽样检测，发现其经营的鹌鹑蛋氟苯尼考的实测值为18.8μg／kg，不符合《中华人民共和国农业部公告第235号》（以下简称农业部第235号公告）要求，标准指标为不得检出，检验结论为不合格。甲区市场监督管理局后作出立案决定，经调查程某还存在未履行食用农产品进货查验记录制度、营业执照（副本）与食品经营许可证（副本）经营场所不一致等问题。2019年3月4日，甲区市场监督管理局对程某作出行政处罚决定书（以下简称120116号处罚决定），决定对程某销售使用国家禁止的兽药的食用农产品的行为给予处罚：1．没收违法所得215元；2．并处罚款人民币120000元整。对程某未按规定建立并遵守食用农产品进货查验记录制度的行为给予处罚：警告。对程某未按规定申请变更食品经营许可证载明的许可事项的行为给予处罚：警告。给予合并处罚：1．警告；2．没收违法所得215元；3．并处罚款人民币120000元整。程某不服，向乙市市场监督管理局申请行政复议，后乙市市场监督管理局作出维持甲区市场监督管理局的行政复议决定，程某亦不服，向法院起诉。
审判
甲区人民法院经审理认为，根据《食品安全法》第六条第二款、《食品药品行政处罚程序规定》第七条的规定，甲区市场监督管理局作为乙市区县一级食品药品监督管理部门，依法具有对本行政区域内食品安全进行监督管理，并对涉嫌违法行为的处理具有行政处罚的法定职权。同时，依据《行政复议法》第十二条的规定，乙市市场监督管理局作为甲区市场监督管理局的上一级主管部门，依法负有相应的行政复议职责。
根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二十五条第一项规定，禁止销售下列食用农产品：（一）使用国家禁止的兽药和剧毒、高毒农药，或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质的。农业部第235号公告规定，氟苯尼考适用的动物种类为家禽（产蛋禁用）。本案中，根据业已查明事实，程某销售的鹌鹑蛋经抽样检验，氟苯尼考项目实测值为18.8μg／kg，明显不符合农业部第235号公告家禽产蛋禁用、蛋类不得检出的要求。甲区市场监督管理局据此认定程某违反了上述法律规定，构成销售使用国家禁止的兽药的食用农产品的行为，对其违法事实的定性并无不当。
根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十条第一款规定：“销售者违反本办法第二十五条第一项、第五项、第六项、第十一项规定的，由县级以上食品药品监督管理部门依照食品安全法第一百二十三条第一款的规定给予处罚。”《食品安全法》第一百二十三条中规定：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留：（一）用非食品原料生产食品、在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品，或者经营上述食品；（二）生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品；（三）经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，或者生产经营其制品；（四）经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品；（五）生产经营国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品；（六）生产经营添加药品的食品。”本案中，程某销售的使用国家禁止的兽药的食用农产品鹌鹑蛋的货值金额共计215元，违法所得共计215元。甲区市场监督管理局依据上述规定，没收程某违法所得人民币215元，并在法定裁量幅度内对程某处以120000元罚款，处罚数额亦无不当。
《食品安全法》第六十五条规定，食用农产品销售者应当建立食用农产品进货查验记录制度，如实记录食用农产品的名称、数量、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于六个月。《食品安全法》第一百二十六条第四款规定，食用农产品销售者违反本法第六十五条规定的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门依照第一款规定给予处罚。《食品安全法》第一百二十六条第一款第三项规定，违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（三）食品、食品添加剂生产经营者进货时未查验许可证和相关证明文件，或者未按规定建立并遵守进货查验记录、出厂检验记录和销售记录制度。
本案中，程某在甲区市场监督管理局抽检时提交的台账记录显示供货商为某果林合作社；在后期接受讯问时，程某又陈述供货商为某公司；且经甲区市场监督管理局向供货商属地食药部门调查核实，上述两家供货商均表示未与程某有贸易往来，程某明显存在向甲区市场监督管理局提供虚假材料，未如实记录食用农产品的供货者名称、地址、联系方式等内容的行为。故甲区市场监督管理局依据《食品安全法》第一百二十六条的规定，对程某未按规定建立并遵守食用农产品进货查验记录制度的行为给予警告处罚，并无不当。
《食品经营许可管理办法》第二十七条第一款规定，食品经营许可证载明的许可事项发生变化的，食品经营者应当在变化后10个工作日内向原发证的食品药品监督管理部门申请变更经营许可。该办法第四十九条第一款规定，违反本办法第二十七条第一款规定，食品经营许可证载明的许可事项发生变化，食品经营者未按规定申请变更经营许可的，由原发证的食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处2000元以上1万元以下罚款。本案中，程某提交的食品经营许可证的发证时间为2016年11月15日，载明的经营场所为甲区白堆子农副产品市场；程某提交的登记于2018年1月9日的营业执照载明的经营场所为甲区甘家口13号地下一层乙市白堆子农副产品市场有限公司18号；存在营业执照与食品经营许可证载明的经营场所不一致的情况。依据上述规定，在食品经营许可证载明的许可事项之一经营场所发生变化后，程某应当于10个工作日内向原发证的食品药品监督管理部门申请变更经营许可，但是程某并未申请变更，故甲区市场监督管理局据此对程某处以警告处罚，并无不当。
此外，甲区市场监督管理局在对程某进行行政处罚的过程中，履行了调查取证、告知、延期、送达等行政程序，符合法律规定。综上所述，甲区市场监督管理局对程某作出的120116号处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚额度适当。乙市市场监督管理局在行政复议过程中，亦履行了行政复议的相应程序，复议决定亦无不当。现程某请求撤销甲区市场监督管理局作出的120116号处罚决定及乙市市场监督管理局作出的复议决定，缺乏事实和法律依据，法院不予支持。
鉴此，一审法院依照《行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，
判决驳回程某的全部诉讼请求。
一审宣判后，程某不服，提起上诉。
乙市第一中级人民法院经审理认为，本案的争议焦点在于：一、120116号处罚决定适用法律是否正确？即涉案违法行为应当适用《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二十五条第二项和《食品安全法》第一百二十四条第一款的规定进行处罚，还是适用《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二十五条第一项和《食品安全法》第一百二十三条第一款的规定进行处罚？二、120116号处罚决定的处罚幅度是否存在明显不当的情形？
关于争议焦点一，《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二十五条规定：“禁止销售下列食用农产品：（一）使用国家禁止的兽药和剧毒、高毒农药，或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质的；（二）致病性微生物、农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的·……”该办法第五十条进一步规定，违反第二十五条第一项规定，依照《食品安全法》第一百二十三条第一款的规定给予处罚；违反第二十五条第二项规定，依照《食品安全法》第一百二十四条第一款的规定给予处罚。与此相应，《食品安全法》第一百二十三条第一款第一项明确规定的违法行为为“（一）用非食品原料生产食品、在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品，或者经营上述食品”，该法第一百二十四条第一款第一项明确规定的违法行为为“（一）生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂”。综上可知，现行法律对于在食品中添加或使用危害人体健康的物质的行为作出区分处理；一是绝对禁止，即只要使用或添加即构成违法；二是限量管理，即允许使用但残留含量不能超标。就本案而言，销售含氟苯尼考鹌鹑蛋的行为究竟属于违反绝对禁止规定还是限量管理规定，需要结合我国对于氟苯尼考的相关具体管理规定来予以考量。
对此，农业部第235号公告中对于动物性食品中兽药最高残留限量予以明确限定，并分类进行管理，将其划分为四类：批准使用，不需要制定最高残留限量；批准使用，需要制定最高残留限量；批准使用，但不得检出兽药残留；禁止使用。对于限量管理的兽药，该公告进一步规定了各类靶组织的具体残留限量。关于氟苯尼考，其虽然被划入第二类，但农业部第235号公告在氟苯尼考项下特别标注“家禽（产蛋禁用）”。由此可知，在蛋类产品上，氟苯尼考并不实行限量管理，而是绝对禁止。“产蛋禁用”的目的在于防止该药物进入蛋类食品。如果违反禁用规定，导致在蛋类产品中检测出氟苯尼考，即应视为在食品中“添加其他可能危害人体健康的物质”的行为，应适用《食品安全法》第一百二十三条之规定进行处罚。因此，甲区市场监督管理局依据上述规定对程某作出处罚决定，适用法律并无不当。
但需要指出的是，程某在本案中提出了若干类似案件处理决定作为参考，通过对比可知，乙市市场监督管理部门对于类似违法行为的定性以及法律适用与本案存在矛盾，执法标准并不一致。对此，二审法院认为，在个案审理过程中，法院应结合具体案件事实，准确适用法律，作出公正裁判。程某所提供的上述案件处理决定对本案并无法律约束力，不影响本案审理。但是，其反映出来的执法标准不一致的问题，确需引起相关市场监督管理部门的重视。为此，建议甲区市场监督管理局和乙市市场监督管理局对此问题及时进行研究，尽快统一执法标准，确保执法公平公正。
关于焦点问题二，《食品安全法》第一百二十三条第一款第一项规定：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留：（一）用非食品原料生产食品、在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品，或者经营上述食品。”本案中，程某违法经营的食品货值金额不足一万元的，根据上述规定，其罚款幅度应在十万元以上十五万元以下。同时，本案不存在法定从轻或减轻处罚情节，理由在于：第一，含氟苯尼考的不合格鹌鹑蛋已经卖出，对于消费者人体健康的危害后果已经发生，无法消除或减轻；第二，程某未遵守食用农产品进货查验记录法律制度，未能如实记录食用农产品的名称、数量、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，在主观上存在明显过错，且其行为亦导致不合格食品的来源无法查明，不属于违法行为轻微之情形。综上，甲区市场监督管理局对程某作出的处罚决定并未超出法定幅度，亦不存在明显不当之情形，程某对于处罚幅度提出的异议理由不能成立，二审法院不予支持。
关于程某提出的被上诉人未尽调查职责之主张，二审法院认为，被上诉人在调查过程中，已经向相关的生产商和中间供货商核实过相关情况，其获取的证据已经足以认定本案主要事实。因此，对于程某提出的上述主张，不予支持。此外，对于处罚决定和复议决定中各方当事人无争议的事项，二审法院经审查予以确认，不再予以赘述。
综上，上诉人程某提出的撤销一审判决等上诉主张缺乏事实根据与法律依据，二审法院不予支持。据此，依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
评析
乙市市场监督管理局在其官方网站上公布的《乙市市场监督管理局关于国家市场监督管理总局发布的不合格食品核查处置情况的通告》（2019年第4期）中，对他案蛋类产品含有氟苯尼考的处罚依据为《食品安全法》第一百二十四条第一款，对于本案蛋类产品含有该氟苯尼考的处罚依据却为《食品安全法》第一百二十三条第一款，由此看出乙市市场监督管理部门在对类似违法行为的定性以及法律适用上存在矛盾，执法标准并不一致。
一、蛋类产品含有氟苯尼考处罚的法律依据
食品安全关系人民群众的身体健康。实践中，在食品中添加或使用危害人体健康的物质的行为难以避免，因此法律进行了区分处理，主要分为两种情形：一是绝对禁止，只要使用或者添加就属于违法；二是限量管理，即允许使用或者添加，但是不能超过一定的限度，不能超过有关机关制定的标准值。行政机关对于特定添加或使用的物质一般都有明确的规定，在对该类案件进行分析判断时，需要结合相关的规范文件进行考量。但是实践中操作的难度比较大，甚至在一些情况下，如何认定特定物质是否为“添加”都存在一定的困难，如果无法认定为“添加”，此时应该如何适用《食品安全法》亦是难题。就本案而言，农业部第235号公告中对于动物性食品中兽药最高残留限量予以明确限定，分类管理，主要包括四类：一是批准使用，不需要制定最高残留限量；二是批准使用，需要制定最高残留限量；三是批准使用，但不得检出兽药残留；四是禁止使用。前三类属于限量管理的兽药，其中涉及最高残留限量。氟苯尼考虽然被划入第二类，但农业部第235号公告在氟苯尼考项下特别标注“家禽（产蛋禁用）”，因此在蛋类产品上，氟苯尼考并不实行限量管理，而是绝对禁止。“产蛋禁用”的目的在于防止该药物进入蛋类食品。如果违反禁用规定，导致在蛋类产品中检测出氟苯尼考，即应视为在食品中“添加其他可能危害人体健康的物质”的行为，应适用《食品安全法》第一百二十三条之规定进行处罚。
二、行政处罚幅度的多重考量因素
《食品安全法》对违反食品安全的行为处罚较为严厉，其主要是为了保护人民群众的生命健康，打击食品违法犯罪活动。就本案而言，法律规定“违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款”，即对于程某的处罚，其罚款数额起算点在十万元。程某违法所得数额仅为215元，但行政机关最终对其罚款十二万元，是否罚过相当，需要结合本案其他因素进行考量。首先，涉案含氟苯尼考的不合格鹌鹑蛋已经卖出，其已经产生危害消费者人身健康的后果，且无法减轻或者消除；其次，作为一名销售者，应当遵守相关食用农产品进货查验记录制度，如实记录食用农产品的具体情况，包括产品名称、产品数量、进货日期以及供货方名称、地址、联系方式等，进货查验记录制度功能之一是查清不合格食品的来源，从源头上制止相关不合格食品流人市场，销售者不遵守该制度，便可以认定其具有过错。由此可知，对于处罚裁量幅度的问题，需要结合具体的案件事实对法定从轻或减轻处罚情节进行综合分析和论述，人民法院在对行政机关自由裁量权判断时，亦应该严格认定从轻和减轻情节，不能过度干预。
三、执法尺度与裁量标准的统一
法律适用统一作为一项应予普遍遵循的法治原则，要求行政机关处理案件的过程中，针对同一要件事实适用同一法律规则，得出大体相近或者类似的裁判结果。然而在对蛋类产品含有氟苯尼考的处罚上，不同行政机关有着不同的法律适用标准，甚至同一行政机关在前后案处理上也存在矛盾之处。法律适用得不统一，直接损害社会公正，不利于社会主义法治建设。人们对法律的理解和适用随着社会的发展而变化，对于具体的法律问题人们在不同的阶段存在不同的认识，但是类似案件作出类似处理是人民群众感受司法公正的最朴素、最直观标准。本案二审判决对蛋类产品含有氟苯尼考的法律适用进行了详细的分析，对法律适用进行了明确，而且行政机关对人民法院的法律适用不持异议，这就更加明确了相关法律适用标准，促进了类案法律适用标准统一。
（执笔人：赵凯，北京市第一中级人民法院）
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