【裁判要旨】国有资产监督管理机构系根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府履行出资人职责，对企业国有资产进行监督管理。作为本级人民政府的直属特设机构，地方国资委的上一级主管部门与其所属的本级人民政府重合，除非法律、法规、规章有其他规定外，复议机关只能是其所属的本级人民政府。上一级国资委对下级国资委的政府信息公开行为不具有行政复议的法定职责。
案号 一审：（2013）一中行初字第970号；二审：（2013）高行终字第1286号
【案情】
原告：吴某。
被告：国务院国有资产监督管理委员会。
原告吴某于2012年5月8日向天津市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称天津市国资委）提起政府信息公开申请，请求其公开天津市某评估有限公司对天津某投资有限公司拟转让的天津某管理有限公司20%股权评估项目评估报告书等信息。2012年7月6日，天津市国资委以天津某投资公司认为涉及该公司商业秘密，不同意公开为由，作出不予公开告知书（编号09-1）。吴某对天津市国资委不予公开的具体行政行为不服，于2012年8月27日向国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国务院国资委）申请行政复议。吴某认为国务院国资委超过法定的行政复议期限，未对其复议申请进行答复或者作出复议决定，故诉至北京市第一中级人民法院，要求确认国务院国资委拒绝履行行政复议职责的行政行为违法，判令国务院国资委限期履行行政复议职责并承担诉讼费用。
【审判】
北京市第一中级人民法院经审查认为，国务院国资委本身不具有行政机关应该具备的社会公共管理职能，其与地方国资委之间的关系，不同于一般意义上的行政机关上下级关系，只是分别监督管理不同范围的国有资产。对于地方国资委的信息公开事项有异议，应该向地方国资委所属的人民政府提出，国务院国资委不具有行政复议的法定职责。故本案吴某所诉不属于行政诉的受案范围。依照（旧）行政诉讼法第四十一条第（四）项、第五十八条之规定，对吴某的起诉，裁定不予受理。
一审裁定后，吴某不服，向北京市高级人民法院提起上诉。吴某认为国务院国资委具有政府信息公开和行政复议指导监督法定职责，其行政不作为行为属于行政诉讼受案范围，人民法院应当受理本案。
北京市高级人民法院经审理认为：当事人提起行政诉讼应当符合法律规定。本案中，国有资产监督管理机构系根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院国资委对地方国资委的信息公开行为不具有行政复议的法定职责。吴刚所诉不符合法律规定的起诉条件。因此，原审裁定不予受理，适用法律正确，应予维持。
北京市高级人民法院裁定：驳回上诉，维持一审裁定。
【评析】
本案争议的焦点在于：对于下级国资委作出的政府信息公开答复，能否向上一级国资委提起行政复议。
国资委作为政府的直属特设机构，是广义的政府部门之一，属于行政机关，但其行为具有双重性：其代表政府行使出资人职责的行为属于民事行为，不具有社会公共管理职能；因行政法规《政府信息公开条例》的授权，其在国资监管过程中的政府信息公开行为属于行政行为，且依照该条例第三十三条之规定，具有可复议性、可诉讼性。一般来说，根据行政复议法第十二条的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。但国资委作为政府的直属特设机构，能否适用该条规定，由当事人选择复议机关，既可以向本级政府，也可以向上一级国资委申请行政复议？实践中存在两种意见。
一种意见认为，根据企业国有资产法第十一条和《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条的规定，国有资产监督管理机构系根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国资委本身不具有行政机关应该具备的社会公共管理职能，上下级国资委之间的关系，不同于一般意义上的行政机关上下级关系，只是分别监督管理不同范围的国有资产。除非法律、法规、规章有其他规定外，对地方国资委的行政行为不服，应向其所属本级政府申请行政复议，不能向上一级国资委申请行政复议。
另一种意见认为，《企业国有资产监督管理暂行条例》第十二条规定，上级政府国有资产监督管理机构依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督；《地方国有资产监管工作指导监督办法》第二条规定，国务院国有资产监督管理机构指导监督地方国有资产监管工作，省（自治区、直辖市）和市（地）级政府国有资产监督管理机构指导监督本地区国有资产监管工作。以上行政法规、部门规章等明确规定了上下级国资委之间的指导监督关系，行政复议正是指导和监督方式之一，上一级国资委可以通过行政复议方式指导和监督下级国资委的行政行为。
在司法实践中，上下级国资委之间的行政复议关系问题是一个新类型问题。结合行政复议制度设计和目的，以及国资委的机构性质、职能定位，笔者认为第一种意见正确。具体分析如下：
首先，行政复议是一项法律救济制度，是一项行政机关内部自我纠错的监督机制，通过上下级行政机关之间的领导或业务指导关系所形成的监督作用，由上级行政机关在复议程序中依职权直接纠正下级违法和不当的具体行政行为，从而保障和监督行政机关依法行使职权。行政复议关系体现了层级权力的监督和制约，上级复议机关可以对下级机关不合法、不适当的行政行为予以直接撤销或者改变。
其次，从国资委的机构性质和职能定位上看，国资委是代表本级人民政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构，其不同于一般的行政机关，具有特殊性质。上下级国资委分别代表各自本级政府，监督管理不同范围的国有资产，上下级之间的指导监督关系也有明确的指向性。根据国务院国有资产监督管理委员会《地方国有资产监管工作指导监督办法》第四条、第二十二条，国务院国有资产监督管理委员会《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》等相关规定，国资委要对本级人民政府负责，接受本级人民政府的监督和考核。上级国资委应当尊重和维护下级国资委的出资人权利，不得代替或者干预下级国资委履行出资人职责，发现下级政府国有资产监管工作中存在与国有资产监管法律、行政法规和中央方针政策不符情形的，应当依法提出纠正意见和建议。因此，上一级国资委的指导和监督主要指向下级国资委履行出资人职责的行为，进行政策性、宏观性的指导和监督，并没有权力对下级国资委国资监管的行为予以直接撤销或改变，亦无权力直接纠正国资监管行为派生的政府信息公开行为。这种指导监督关系不符合行政复议层级权力监督和制约的特征，不具有行政机关内部依职权直接自我纠错的功能。
综上所述，除非法律、法规、规章有其他规定外，一般来说，地方国资委作为本级人民政府的直属特设机构，其上一级主管部门就是其所属本级政府。因此，在适用行政复议法第十二条规定时，地方国资委的上一级主管部门与其所属的本级人民政府重合，复议机关只能指向其所属的本级人民政府。对于本案来说，《天津市人民政府国有资产监督管理委员会政府信息公开指南》亦明确列明其上级业务主管部门为天津市人民政府。故吴某对于天津市国资委在履行出资人职责、进行国资监管过程中的政府信息公开行为不服申请行政复议，应该向天津市人民政府提出，国务院国资委不具有行政复议的法定职责。换言之，上一级国资委对下级国资委的政府信息公开行为不具有行政复议的法定职责。
本文原载于《人民司法（案例）》 2014年第12期，配图源于网络。
作者：曹玉乾（北京市第一中级人民法院）
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