被许可人的信赖利益应予保护

[裁判要旨]被许可人对行政许可已产生信赖利益，因该信赖利益具有正当性，行政机关不得撤销该行政许可；如果撤销，就必须赔偿被许可人信赖利益损失。行政机关及其工作人员违法行使行政职权对相对人财产权造成损害的，应按照行政行为被确认违法时相对人所受直接损失计算并确定国家赔偿金额。

 

[案情]

原告：常州杭州**餐饮有限公司(以下简称杭州**公司)。

被告：常州市新北区人民政府。

2004年6月2日，常州市规划局向杭州**公司颁发了常规建4-2004-**2号建设工程规划许可证，核准接建辅助用房二层453平方米。杭州**公司即在其商业用房南侧建造二层453平方米辅房，该房屋于2004年8月底竣工。2004年9月28日，常州市规划局作出撤销行政许可决定，撤销了上述建设工程规划许可证。2004年12月8日，新北区政府组织人员强制拆除了上述房屋。

就杭州**公司不服常州市规划局撤销行政许可决定一案，法院已作出生效判决，确认常州市规划局所作撤销行政许可决定违法。

杭州**公司不服新北区政府的房屋拆除行政强制行为，诉至法院，请求确认该行政行为违法并赔偿相应的经济损失。

 

[审判]

江苏省常州市天宁区人民法院经审理认为，涉案房屋的拆除行为系新北区政府组织实施，新北区政府在实施房屋强制拆除行为前，未依法向杭州**公司履行通知义务，程序违法。而且，新北区政府无房屋强制拆除的行政职权，属越权行政。新北区政府的违法行政行为，侵害了杭州**公司的财产权，杭州**公司有取得行政赔偿的权利。涉案房屋系在常州市规划局颁发常规建4-2004-**2号建设工程规划许可证后，由杭州**公司建造。根据信赖利益保护原则，应当保护行政相对人对建设工程规划许可证的信赖利益，涉案房屋应作为合法建筑予以赔偿。

天宁区人民法院判决：确认新北区政府强制拆除杭州**公司453平方米房屋的行政行为违法。新北区政府于判决生效之日起20日内赔偿杭州**公司各项损失计351.76万元。

新北区政府和杭州**公司均不服，向江苏省常州市中级人民法院提起上诉。

二审中，经法院做协调工作，杭州**公司与新北区政府就赔偿金额达成和解，双方均向法院申请撤回上诉。

江苏省常州市中级人民法院裁定：准许杭州**公司、新北区政府撤回上诉。

 

[评析]

一、新北区政府的房屋拆除行政强制行为违法

被诉房屋拆除行政强制行为发生于2004年，应适用当时有效的城市规划法。该法第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”对照上述规定，新北区政府并不具备拆除违法建筑的法定职权。

而且，常州市规划局所作撤销行政许可决定已被法院生效判决确认违法，在此前提下，常州市规划局颁发的常规建4-2004-**2号建设工程规划许可证系合法有效的许可文件，涉案被拆除房屋属合法建筑。据此，被诉房屋拆除行政强制行为无任何事实依据，侵犯了杭州**公司的合法财产权。

二、被许可人的信赖利益应予保护

常州市规划局作出撤销行政许可决定时，行政许可法已颁布施行。该法第六十九条规定了作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可的几种情形。同时规定，撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。只有在因被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可而撤销行政许可的情况下，被许可人基于行政许可取得的利益才不受保护。

这就是行政许可法确立的信赖利益保护原则。所谓信赖利益保护原则，是指当被许可人对行政机关作出的行政许可已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而得到保护时，行政机关不得撤销该行政许可；如果撤销就必须赔偿信赖利益损失。信赖利益保护原则的立法本意是政府实施行政行为必须诚实信用。

因此，即使常州市规划局所作撤销行政许可决定未被法院生效判决确认违法，只要杭州**公司不是以欺骗、贿赂等不正当手段取得建设工程规划许可，该许可被撤销后，杭州**公司就其合法权益所受之损害，有权依法获得赔偿。

三、被拆除房屋应按照合法建筑全面赔偿直接损失

新北区政府的违法行政行为，与杭州**公司的财产损失之间，具有因果关系，杭州**公司依法有权获得国家赔偿。

根据国家赔偿法第三十六条的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。

被诉房屋拆除行为发生于2004年，考虑到房地产市场的发展变化以及房价的涨幅，如果按照房屋被拆除时的市场价格赔偿杭州**公司的损失，显然不足以弥补其直接损失，亦不能实现国家赔偿法保障受害人权利、促进国家机关依法行政之立法目的。因此，应按照拆除行为被确认违法时被拆除房屋的市场价格来计算杭州**公司所受财产直接损失，并据此确定国家赔偿金额。

本案经二审法院协调，新北区政府与杭州**公司就赔偿金额达成和解，新北区政府按和解协议向杭州**公司全额支付了国家赔偿金，案件审理取得了良好的法律效果和社会效果。

本文原载于《人民司法（案例）》20**年第8期，配图源于网络。

案号　一审：(2010)天行初字第63号　二审：(2012)常行终字第46号 

作者：张宏伟、孙正才、周雯（江苏省常州市中级人民法院）