[裁判要旨]人民法院在审理土地行政复议案件时，应对复议申请人的复议资格进行审查。当复议申请人在复议过程中提供的证据不足以证明其与具体行政行为之间具有法律上利害关系时，人民法院可依职权进一步予以查明，综合判断复议申请人是否具有复议资格。同时按照尊重历史、面对现实的原则，慎重审查复议机关简单以颁证机关未提供档案材料而予以撤证的复议决定，在保障无辜当事人合法权益和遵循实体公正的前提下作出相应裁判。
案号一审：（2014）菏行初字第191号
[案情]
原告：张某远。
被告：菏泽市人民政府。
第三人：张某言。
山东省菏泽市中级人民法院经审理查明：原告张某远系第三人张某言三弟，证人张某贵系第三人张某言二弟，三人是亲兄弟关系。上世纪七十年代，涉案宅基上西侧三间堂屋由原告和第三人的父母在拆除原有土棚后建设，当时第三人张某言和证人张某贵已搬离涉案宅基，原告张某远参与了三间堂屋的建设。后原告张某远在西侧三间堂屋内结婚居住。上世纪八十年代，原告张某远和父母共同建设东侧两间堂屋。1985年左右，原告张某远搬离涉案房屋，后涉案宅基上五间房屋一直由原告和第三人的父母居住，直至去世。1997年4月10日，原菏泽市土地管理局为原告张某远颁发了图号为611905的集体土地建设用地使用证。2012年农历5月，第三人张某言占用该宅基地上房屋，并在院落里种植了蔬菜。2013年7月1日，原告向菏泽市牡丹区人民法院提起民事诉讼，请求法院判令第三人排除妨碍。民事诉讼过程中，第三人得知上述集体土地建设用地使用证的存在，向被告菏泽市人民政府申请行政复议。被告于2014年2月17日作出被诉行政复议决定，以菏泽市牡丹区人民政府未在法定期限内提交有关地籍档案材料，应视为颁证行为没有证据和依据为由，撤销该集体土地建设用地使用证。原告不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。
另查明，2013年7月1日，原告向菏泽市牡丹区人民法院提起的民事诉讼目前已中止审理，等待本案的审理结果。
原告张某远诉称，经原告申请并由原菏泽市土地管理局批准，1997年4月10日为原告颁发了集体土地建设用地使用证。原菏泽市土地管理局在颁发涉案土地证之前，对该宗土地进行了勘察、丈量，对该宅基地的四至进行了确认，故颁证行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。第三人张某言申请行政复议超过了法定的起诉期限，故被告作出的被诉土地行政复议决定错误。请求法院撤销被诉行政复议决定，维持菏泽市牡丹区人民政府为原告颁发集体土地建设用地使用证的具体行政行为。
被告菏泽市人民政府答辩称，一是涉案土地位于菏泽市牡丹区胡集乡龙凤行政村南张庄村。2013年7月1日，原告向菏泽市牡丹区人民法院提起民事诉讼要求第三人排除妨碍，原因是菏泽市牡丹区人民政府于1997年4月10日向原告颁发了涉案集体土地建设用地使用证。2013年11月28日，第三人向答辩人提起行政复议申请，称在原告诉其的民事诉讼中才得知涉案集体土地建设用地使用证的存在，并向答辩人提交了该民事诉讼中的民事诉状和涉案集体土地建设用地使用证复印件，因此第三人与涉案土地具有法律上的利害关系，具有提出行政复议申请的主体资格。二是根据《山东省行政复议条例》第八条、第九条的规定，第三人提起行政复议没有超过法定复议期限。三是行政复议案件审理过程中，菏泽市牡丹区人民政府未在法定期限内提交涉案集体土地建设用地使用证的地籍档案材料等当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，答辩人依据行政复议法第二十八条第一款第（四）项规定，决定依法撤销并无不当。
综上，被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院予以维持。
第三人张某言答辩称，被诉行政复议决定认定事实清楚，证据充分。在申请人资格、申请期限和行政行为的证据和依据等三个方面都分析的非常清楚，证据充分。被诉行政复议决定依据行政复议法第二十八条第一款第（四）项和《山东省行政复议条例》第八条、第九条的规定作出，适用法律正确。被告在受理申请后履行了立案、延期和作出决定等相关程序，程序合法。综上，请求法院维持被诉行政复议决定。
[审判]
山东省菏泽市中级人民法院审理认为，《山东省行政复议条例》第八条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，第三人称在2013年7月原告向菏泽市牡丹区人民法院提起民事诉讼，请求排除妨碍时，方得知菏泽市牡丹区人民政府为原告颁发了涉案土地使用证，且未被告知行政复议申请权和行政复议申请期限，因此应当适用2年的法定期限，因此，第三人于2013年11月28日向被告申请行政复议并未超过法定期限。
关于第三人张某言是否具备本案复议主体资格的问题。《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人与具体行政行为有利害关系，行政复议申请应当予以受理。《山东省行政复议条例》第二十七条第（一）项规定，申请人对证明行政复议申请符合受理条件承担举证责任。本案中，第三人张某言作为行政复议申请人，对其是否具备复议主体资格应承担举证责任，但从被告和第三人提交的证据来看，证明第三人具有复议主体资格的唯一证据是一份民事诉状，此诉状系原告在菏泽市牡丹区人民法院提起民事诉讼请求排除妨碍时所写，该证据并不能证明第三人实际使用了涉案宅基地或者对涉案宅基地享有合法权益，亦不能证明菏泽市牡丹区人民政府为原告颁发涉案土地证的行为侵犯了第三人的合法权益。
为进一步查明案件事实，法院依职权针对争议双方拥有宅基地使用权情况以及宅基上房屋来源情况进行现场调查。经查，涉案宅基上西侧三间房屋系上世纪七十年代由原告和其父母共同建设，建设时第三人张某言和证人张某贵已搬离涉案宅基单独建院居住，原告在西侧三间房屋内结婚。上世纪八十年代，原告与父母共同建设东侧两间房屋。1991年4月27日，菏泽市城乡建设委员会就涉案房屋为原告张某远颁发房屋普查证。1997年4月10日，原菏泽市土地管理局为原告张某远颁发涉案土地使用权证。从以上涉案宅基和房屋来源情况综合分析，原告张某远长期合法使用涉案宅基地并建设房屋居住，房屋普查证虽非法定房屋权属证明，但系国家机关颁发，对房屋的来源和所有情况具有证明力。结合本案其他相关证据，并不能证明第三人张某言与颁发涉案土地使用证的行为具有直接法律利害关系。虽然第三人因占用涉案宅基与原告产生民事诉讼纠纷，但并不能当然产生行政复议主体资格。第三人提出其具有复议主体资格的意见，因无充分证据支持，本院不予采纳。
综上，被告在第三人未提供充分证据证明其具备行政复议主体资格的情况下，决定撤销涉案土地使用证，应属认定事实不清，适用法律错误。原告诉请撤销被诉复议决定于法有据，本院予以支持。依照行政诉讼法第五十四条第（二）项第1目以及最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第53条第2款之规定，判决撤销被告菏泽市人民政府作出的菏政复决字[2014]27号行政复议决定；由被告菏泽市人民政府重新作出复议决定。
宣判后，各方当事人均未提起上诉，判决己发生法律效力。
[评析]
该案的争议点在于第三人张某言是否具备复议主体资格，对此形成两种意见。
第一种意见是第三人张某言不具备复议主体资格。主要理由是：按照《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项和《山东省行政复议条例》第二十七条第（一）项规定，申请人应当与具体行政行为有利害关系，并对证明行政复议申请符合受理条件承担举证责任。
本案中，第三人张某言作为行政复议申请人，对其是否具备复议主体资格应承担举证责任，但从被告和第三人提交的证据来看，证明第三人具有复议主体资格的唯一证据是一份民事诉状。此诉状系原告在牡丹区人民法院提起民事诉讼请求排除妨碍时所写，该证据并不能证明第三人实际使用了涉案宅基地或者对涉案宅基地享有合法权益，亦不能证明牡丹区人民政府为原告颁发涉案土地证的行为侵犯了第三人的合法权益。因此，被告在第三人未提供充分证据证明其具备行政复议主体资格的情况下，决定撤销涉案土地使用证，应属认定事实不清。被诉复议决定应予撤销。
第二种意见是：第三人张某言具备复议主体资格。从被告和第三人提交的证据来看，证明第三人具有复议主体资格的证据是一份民事诉状，该诉状能够证明第三人张某言与原告张某远对涉案宅基地存有争议，牡丹区人民政府为原告颁证行为与第三人具有法律上的利害关系，第三人具备复议主体资格。此外，第三人申请复议不超过法定期限，被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法。
笔者赞同第一种意见，该案亦遵照第一种意见下达判决。当复议申请人提供的证据不足以证明其具有复议主体资格时，法院可依职权进一步查明，以维护实体公正，最大限度地保护当事人的合法权益。
一、关于行政复议申请人资格的规定和解读
关于行政复议申请人资格问题，自行政复议制度建立以来就一直是理论界和实务界争论的基础性问题，有必要进行深入讨论。
行政复议法第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。可知，“认为具体行政行为侵犯其合法权益即可申请复议”的规定属申请人角度的主观标准。同时，《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人与具体行政行为有利害关系时才可受理。利害关系属判断复议申请人资格的抽象客观标准，只有将主客观标准相结合，才能正确判定申请人的复议主体资格。换言之，只有与具体行政行为具有法律上利害关系的行政相对人，认为该具体行政行为侵犯其合法权益，法定期限内提起行政复议，才能够被受理。因此，把握复议申请人资格的关键就转化为利害关系之判断。这里的利害关系指的是法律上利害关系，是一种直接的利害关系，而非间接利害关系。如果复议申请人主张的侵害和影响是由具体行政行为间接造成的，其与被复议的行政行为做出者之间不形成行政法律关系，当然也就不具有复议主体资格。
此外，与被复议的具体行政行为具有法律上的利害关系，首先应该存在法律保护的合法权益，没有合法权益的存在，就不可能与司法争议发生联系，也就谈不上法律上的利害关系；其次，应该发生损害复议申请人合法权益的损害事实，不具有现实性的损害事实，亦不存在法律上的利害关系；最后，具体行政行为与损害事实之间存在因果关系，表达了二者之间的一种联系，如果不存在因果关系，则也不具有法律上的利害关系。
二、对涉案土地享有合法权益之查明和判定
上文已经提及，判断复议申请人与土地登记行政行为之间具有法律上利害关系，申请人首先应对涉案土地享有法律保护的合法权益。具体到本案，张某言在申请行政复议时仅向复议机关菏泽市人民政府提供一份民事诉状，而该诉状恰恰是第三人张某远在牡丹区人民法院提起民事诉讼请求排除张某言的妨碍时所写，并不能证明张某言对涉案宅基地享有受法律保护的合法权益。倘若仅凭此诉状就可赋予张某言行政复议主体资格，那就会得出张某远的民事起诉直接赋予了张某言对涉案土地享有合法权益的结论，显然荒谬。
此外，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第4条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”笔者认为，上述规定中的土地实际使用人应当指合法的土地使用人，明显属于违法占地或没有任何权属来源的，仍然不具有行政诉讼原告主体资格。同理，其也不具备行政复议申请人资格。因此，本案中张某远向牡丹区人民法院提起排除妨碍之诉时，虽然涉案宅基地正由张某言实际使用，但张某言并没有证据证明其对涉案宅基享有合法使用权，故不能直接得出其具备复议主体资格的结论。
三、复议主体资格的判断应结合土地政策和当地公序良俗
复议土地管理机关在作出颁发土地证的行政登记行为时，判断主体资格之关键是对涉案宅基地使用权享有法律保护的合法权益的证明。倘若宅基地使用证持有人本身即是宅基地合法使用权人，他人无权随意针对该证提起行政复议。因此，这里就涉及宅基地合法使用权人的初步查明，以判断复议申请人的主体资格。
首先，查明复议申请人是否享有合法的土地使用权应当结合一户一宅的土地政策。一户一宅是我国宅基地使用权的政策，根据土地管理法的规定，宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员，农村村民一户只能拥有一处宅基地，即实行一户一宅制，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。因此，如果复议申请人本身有宅基地居住，再针对他人的宅基地使用权证申请复议，有悖一户一宅的土地政策。本案中，复议申请人张某言本身就有宅基居住，其所有孩子也有自己单独的宅基，其在案件审理过程中主张自己没有宅基居住的原因是其与其长子的宅基连在一起，其长子的房屋占据了两处宅基的大多数面积，导致其有房无院，故欲搬到其早已离开的老宅基，即涉案宅基。而宅基证持有人张某远育有两子，即将分家分户，加上涉案宅基共有三处，符合一户一宅政策。
其次，查明复议申请人是否享有合法的土地使用权，应当结合当地公序良俗。实践中，农村宅基地使用权之争多发生在亲属之间、邻里之间，囿于传统观念和风俗习惯，多数人证据意识和举证能力薄弱，诸多事实并没有充足的证据予以证明。因此，法官在裁判过程中应更多地了解社情民意和公序良俗，对土地使用权属的考察应当借助合理的宗族观念和风俗习惯进行判断。比如本案中，老大张某言和老二张某贵结婚后分别搬进了父母在外给其盖的单独院落，因为父母没有再单独给老三张某远在外盖院落，故老宅基即涉案宅基由张某远和父母一起居住，直至父母双双去世。结合当地农村的风俗习惯，孩子多的家庭，逐步建院成家后，由幼子和父母居住并使用老宅基，不再单独分配宅基，从情理上分析，涉案宅基应由张某远使用。在张某言已有居住宅基和张某远确需宅基建房为子娶妻的情况下，张某言再争宅基，亦有悖情理和善良风俗。
综上，结合一户一宅的土地政策以及当地公序良俗，复议申请人张某言并非涉案宅基合法的实际使用人，对涉案宅基不享有应由法律保护的利益，与被复议的土地登记行为并没有法律上的利害关系，故不具有复议申请人资格。同时，结合张某远长期合法使用涉案宅基地的历史情况和其缺少宅基地的现实情况，虽然土地管理机关未提供土地证相关档案资料，但不能简单予以撤销，否则会造成因行政机关的过失致使无辜第三人权益受损的结果。复议机关在未合理审查复议申请人的复议资格的同时，简单以牡丹区人民政府没有提交证据为由撤销涉案土地证的做法于法理不通、与情理不合、与事理不符。因此，法院撤销被告菏泽市人民政府作出的复议决定，同时责令其重新作出复议决定的判决是正确的，符合法理、情理和事理，保障了土地使用权人的合法权益，维护了法律的实体公正。
本文原载于《人民司法（案例）》2015年第18期，配图源于网络。
作者：陈希国（山东省菏泽市中级人民法院）
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