复议机关共同被告下的裁判方式

——以逾期作出复议维持决定为例

●作者｜晏明科（湖南天地人律师事务所律师）

●来源｜作者授权行政涉法研究刊发

导读：行政复议与行政诉讼是解决行政争议的两种法定救济途径。为充分发挥行政复议机关通过内部监督解决行政争议的功能，改变复议维持率高的现状，新《行政诉讼法》确立了复议机关共同被告制度，同时也给司法审判实践带来了新的挑战。笔者最近接触的两个逾期（逾期，是指法定复议期限届满且超过原行政行为的起诉期限）作出复议维持决定后提起诉讼的案件，法院呈现两种不同的裁判思路：一种为对原行政行为以超过起诉期限为由驳回诉讼请求，对复议决定以程序违法（超期作出决定）予以撤销；另一种为对原行政行为进行实体审理，驳回原告诉讼请求，确认复议决定违法。对同类型案件为何出现两种不同的裁判思路？笔者将根据法理和相关法律规定，对上述裁判思路进行评析。

一、原行政行为应当以超过起诉期限为由驳回诉讼请求

（一）具体行政行为效力原理

具体行政行为的效力内容包括公定力、确定力（形式确定力和实质确定力）、约束力和执行力四个方面。其中形式确定力是指行政相对人在复议或诉讼期限届满后不能再申请行政复议或诉讼改变具体行政行为。换言之，具体行政行为在诉讼期限届满后，即产生形式确定力，起诉期限即受到限制，无法满足起诉条件，法院不能对其进行实体审理。在上述案件中，行政复议机关逾期作出复议维持决定，基于复议机关共同被告制度，法院应当将作出原行政行为的机关和复议机关列为共同被告，但共同被告制度并不约束法院对原行政行为起诉期限的认定，如果原行政行为超过起诉期限，则应当维持原行政行为的形式确定力，驳回原告起诉。退一步讲，如果在上述情形下法院对原行政行为进行实体审理，则突破了具体行政行为效力原理，行政相对人此时变相延长了原行政行为的起诉期限。

（二）根据相关法律规定，法定复议期限届满后，并未约束行政相对人提起行政诉讼。上述案件中原告在法定复议期限届满后可就原行政行为向法院提起诉讼。

复议与诉讼的选择关系是司法救济最终性的要求。《行政复议法》第十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十四条规定，公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期限内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。《行政诉讼法》第二十六条第三款规定，复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。根据上述规定，公民、法人或者其他组织在法定复议期限内不得就同一行政行为向人民法院提起行政诉讼，但并不拘束其超过法定复议期限后提起行政诉讼。根据现有法律关于起诉期限和复议期限的规定，法定复议期限届满后，被复议行政行为仍在起诉期限内，此时提起行政诉讼没有任何法律障碍。因此，上述案件中原告在法定复议期限届满后未提起行政诉讼，直至复议机关逾期作出复议决定后提起行政诉讼，此时原行政行为已超过起诉期限，应当驳回原告诉讼请求。

二、逾期作出的复议维持决定应当确认违法

复议维持决定与原行政行为存在实体上的同一性和程序上的差异性，在原行政行为合法的情形下，复议决定仍可能单独存在程序违法问题，如超过法定复议期限作出复议决定。根据《行政诉讼法》第七十九条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，法院在审理过程中应当对原行政行为和复议维持决定一并作出裁判。上述案件中，原行政行为因超过起诉期限而驳回起诉，逾期作出的复议维持决定应当如何裁判？

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第四款的规定，原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法。需要说明的是，此处规定的“违反法定程序”为《行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项规定的行政行为程序轻微违法，对于符合《行政诉讼法》第七十条第（三）项规定的“违反法定程序”，应当根据“撤销判决优先”原则，适用撤销判决。问题的关键在于，上述案件中逾期作出的复议维持决定属于违反法定程序还是轻微程序违法？

《行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项规定的确认违法判决旨在避免作出撤销判决后重作的结果与原行政行为一致，既不经济，也不利于当事人实体权益的实现，无法实现解决行政争议的目的。逾期作出复议维持决定违反了行政复议决定应当在法定复议期限内作出决定的时限性要求，但复议维持决定从实体上承认了原行政行为的合法性，逾期作出决定并未影响行政相对人提起诉讼等权利，对原告的权利义务不产生实际影响。因此，逾期作出复议维持决定属于轻微程序违法，根据《行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第四款之规定，应当判决确认复议维持决定违法。

三、律师建议

（一）行政复议申请人应当注意提起行政复议申请的日期（如存在补正复议申请的情形，应注意提交补正材料的日期）以及复议期限，避免因复议机关超过法定复议期限未作复议决定而耽误自身权利救济；

（二）行政复议是解决行政争议的有效途径，行政复议机关逾期未作出复议决定时，行政复议申请人应及时寻求救济手段，可通过下列途径维护自身合法权益：1、根据《行政诉讼法》第二十六条第三款之规定，对原行政行为提起行政诉讼；2、根据《行政诉讼法》第四十五条和《行政复议法实施条例》第十六条之规定，对行政复议机关的不作为行为提起诉讼或申请行政复议。

（三）复议机关逾期作出维持决定后，行政复议申请人应当在收到行政复议决定之日起15日内提起行政诉讼，否则将超过复议决定的起诉期限。