载《人民司法·应用》2015年第9期
内容提要 闯黄灯是否违法是个公法领域的实证问题，涉及行政权力的行使和公民权利的保护，必须严格按照现行法律规定进行判断。至于闯黄灯合理与否，在成文法体系下不能对抗法律的明确规定，而只能引导法律的演进。当行政法律规定不明确时，更要严格遵循法治原则进行解释，不能以合理性来代替合法性评价。因此，闯黄灯在我国当前并不违法，但又确实不尽合理，这就需要我们追本溯源，在准确把握黄灯设置真实意图的基础上，修改相关立法，完善相关设施，使法律规定与事物自身规律相契合，从源头上彻底解决问题。
关键词 闯黄灯 合法性 法律解释 法律保留
两年前，闯黄灯违法与否的问题因全国首例此类行政诉讼案件成为社会热点话题，引发了社会公众和法院、公安等业内人士的激烈争论。2012年4月6日，浙江省嘉兴市中级人民法院对舒江荣诉海盐县交警大队道路行政处罚案作出了支持交警处罚决定的终审判决。该判决认定，舒江荣驾驶机动车闯黄灯的行为，属于“未按照《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下简称《条例》）第三十八条第一款第（二）项规定的黄灯信号指示通行，违反了道路交通安全法第三十八条的规定，依法应当受到行政处罚”。2012年12月，公安部交通管理局发布《公安部令第123、124号一百问》，对即将实施的“史上最严交规”——公安部123号令《机动车驾驶证申领和使用规定》进行解答。其中，第69问“对机动车在路口抢黄灯通行的行为处罚吗”，认定：“抢黄灯行为属于违反道路交通信号灯通行，对驾驶人处20元以上200元以下罚款，记6分”。然而，在舆论的质疑和压力下，公安部的态度6天4变，从最初的严格落实新交规，直至最终明确表态，对闯黄灯暂不处罚。[①]目前，新交规实施已近两年，上述问题仍处于搁置状态，一直没有权威定论。这既不利于正常交通规则与秩序的建立，致使旧的恶习越积越重，更是严重损害了法律权威与尊严，让人们不明所以、无所适从。本文基于实证视角，首先立足行政法的公法特性，对闯黄灯是否违法作出判断，通过对国外规则与我国以往立法的梳理分析，揭示出黄灯的真实含义及现行立法的疏漏，进而推导出对闯黄灯的依法治理路径，力求能够为尽快完善立法、从根本上解决问题提供确切可行的参考。
一、行政法视野下的闯黄灯行为
在法治社会，评价一个行为是否违法，是一个具体的法律适用问题。在成文法体系下，必须严格按照现行法律规定进行评判，而不能在法律规定之外，另行寻找所谓的合理性等评价依据。这是现代法治国家的基本共识，也是法治的基本原则。在我国，以宪法为核心的成文法体系是唯一的正式法律渊源，也是评价一切行为合法与否的首要依据。对闯黄灯这一行政管理领域的公民行为是否违法进行判断，更是不能例外。然而，不少人由于混淆了合法性评价与合理性评价的界限，使得本来简单的问题变得复杂和混乱。
1.法无禁止即自由。这是源于西方的一条古老法谚，也是现代法治的一项基本原则，我国法律虽未明确规定，但在理论与实务界都被广泛认可，在社会公众心中也深有影响。根据该原则，只要法律没有明确禁止公民去做的事就应视为允许，公民就享有做该事的权利。因此，公民的权利边界是开放的，并不局限于法律的肯定性授权。必须注意，这里的“禁止”是明确禁止，也就是说法律要禁止公民去做某件事，必须明白、确切、具体地禁止，而不能笼统地、模棱两可地甚至靠推定去禁止，否则应视为不禁止。这种明确的程度虽然没有一个固定标准，但至少要能让一般的规制对象无障碍地辨识和认可。就闯黄灯来说，相关的法律规定主要有两处，分别是道路交通安全法第二十六条（“交通信号灯由红灯、绿灯、黄灯组成。红灯表示禁止通行，绿灯表示准许通行，黄灯表示警示。”），以及《条例》第三十八条第一款第（二）项（“黄灯亮时，已越过停止线的车辆可以继续通行。”）。从字面上看，两处规定都未对闯黄灯作出规范，更遑论禁止。《条例》只是对黄灯亮时已越过停止线的车辆进行了规范，但对尚未越过停止线的车辆如何行动并未作出规定。社会公众和相关业内人士正是对此产生了极大分歧，而违法论者“尚未越过停止线的车辆禁止通行”的观点，则是根据上述规定推定而来。根据“法无禁止即自由”原则，由于现行法律并未明确禁止闯黄灯，闯黄灯行为也就当然不违法。
2.行政法应当从严解释。在围绕闯黄灯是否违法的争论中，正反双方的争议焦点在于对《条例》第三十八条第一款第（二）项规定的理解上，双方运用几乎相同的解释方法，却得出了截然相反的结论。而法律解释是一门十分复杂、精巧的艺术，不仅要求解释者系统掌握相关的解释方法和操作技术，还要准确把握相关的法律价值与法治原则，并非人人都能胜任这项工作。此外，由于行政法系以制约行政权为核心价值目标的公法，而权力又有扩张的天然冲动，为防止行政机关滥用权力、恣意侵犯公民自由，对行政法特别是给公民设定负担的行政法律规定必须坚持从严解释的原则，慎用目的解释这种主观解释方法，以最大限度地确保行政法的明确性与稳定性。也就是说，对行政法律规范进行解释时，应当尽量按照条文的字面含义进行解释；如果确需透过文字进行延伸解释，“解释结论也必须是法律规范语言、语法、逻辑上可能涵盖的内容,而且必须为一般民众所接受”。[②]即使相关法律规定存在漏洞，也不允许通过加重公民负担、扩充行政权力的解释方式来填补漏洞，而应交由立法机关以修改法律的方式予以完善。因此，对上述未明文禁止闯黄灯的法律条文，不得解释出禁止闯黄灯的意思。一些人员和组织对争议条文进行解释时，显然忽视了行政法解释的特殊性，违背了上述原则，通过所谓的体系解释、历史解释和目的解释方法，武断地对争议条文的含义作了不当延伸，引发社会的强烈质疑。此外，由于各方对条文的争议极大，需要对条文本身进一步明确界限或作补充规定。根据国务院《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》以及最高人民法院《关于司法解释工作的规定》，只能由国务院和最高人民法院依法作出解释，其他人员和组织都无权解释。
3.法无授权不可为。法律保留是行政法的一项基本原则，强调行政机关行使权力的行为必须有法律明确授权，否则就是越权无效，也就是我们常说的“法无授权不可为”。这里的法律既包括立法机关制定的法律，也包括立法机关授权行政机关制定的法规规章。随着给付行政的发展，法律保留的范围有所变化，但是对损益行政行为的法律保留始终没有变动。行政处罚作为典型的损益行政行为，当然受该项原则拘束，我国行政处罚法第三条就明确体现了该项原则。而记分是否属于行政处罚虽有争议，但无疑是一种损益行政行为，也应当受该项原则拘束。道路交通安全法第二十四条明确授权国务院公安部门制定具体的记分办法。而公安交通管理部门对闯黄灯实施罚款的直接依据是道路交通安全法第九十条：“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款……”；记6分的直接依据则是《机动车驾驶证申领和使用规定》第五十五条第二款：“依据道路交通安全违法行为的严重程度，一次记分的分值为：12分、6分、3分、2分、1分五种（附件2）”，以及附件2《交通安全违法行为记分分值》第二条：“机动车驾驶人有下列违法行为之一，一次记6分：……(二)驾驶机动车违反道路交通信号灯通行的……”。至于何为违反黄灯通行的行为，只能通过道路交通安全法与《条例》的两处规定来认定。但如前所述，这两处规定并未明文禁止闯黄灯，闯黄灯不属于违法行为。因此，上述规定并未授权公安交通管理部门对闯黄灯实施记分、罚款，公安交通管理部门的记分、罚款行为没有法律依据。
二、黄灯真实含义折射出的立法疏漏
由于人类认知的局限性、社会生活的不断变化发展以及立法技术的不成熟等原因，法律在任何时候都不可能尽善尽美，总会有一些不足之处。比如，遗漏了应予调整的对象等等。由此，现实生活中存在一些合法却不合理、违法却又合理的不正常现象。闯黄灯行为，就属于这种合法却不尽合理的情形。而之所以说不尽合理，是因为确有一部分闯黄灯是合理的，下文将具体阐述。
1.沉睡的黄灯。“红灯停、绿灯行、黄灯亮了等一等”，对大多数人来说都是耳熟能详的生活常识。从1955年的城市交通规则，一直到2004 年的道路交通安全法及《条例》，中间虽然几经修改和变迁，但相关法律法规都对黄灯的通行规则作了明确规定。因此，无论生活中还是立法上，黄灯都被赋予了特定的警示功能。但由于相关规定的模糊性，长期以来，全国大部分地区对闯黄灯行为都没有任何处理，无形之中让人觉得闯黄灯很正常，其警示功能也异化为加速通过路口的加速提醒功能。据调查，多达42%的驾驶者遇到黄灯时原则上加速通过。[③]可以说，闯黄灯已经成为很多中国司机的常识，黄灯的警示功能基本丧失。一方面，这违背了信号灯通行规律，导致大量的交通事故，危害了正常的通行安全与秩序。据交警部门统计，“在城市交通道路上的交通事故有60%处于平面交叉口范围内，其中90%的事故发生在黄灯、红灯期间，而黄灯期间的事故又占了一半以上。”[④]另一方面，不合理的行为长期得不到纠正，道路交通安全法等法律的目的得不到完整实现，则直接损害了法律权威和尊严，不利于培养人们的规则意识与守法意识。
2.舶来品的真容。红黄绿三色交通信号灯并非我国原创，要准确把握黄灯的警示含义，最科学务实的办法就是考察其起源地及交通规则成熟国家的做法，最好能找到通用的国际规则。据查证，红绿二色信号灯起源于19世纪的英国，而红黄绿三色信号灯则于20世纪初在美国诞生，而后逐步推广到全世界。1968年，联合国综合各国对交通信号灯的规定，发布了《路标和信号公约》，其中第 3 章第 23 条“车辆交通信号”1（a）第 3 项规定：“黄灯应单独出现或与红灯同时出现；黄灯单独出现时表示禁止车辆越过停止线或越过信号灯所在平面（除非黄灯出现时车辆离该停止线或信号灯所在平面非常近，以至于在越过停止线或越过信号灯所在平面之前难以安全停下）。对于设在交叉路口中央或设在交叉路口对边情况下的信号灯，黄灯则表示禁止车辆进入交叉路口或向交叉路口上的人行横道继续前行（除非黄灯出现时车辆离该人行横道或交叉路口非常近，以至于在进入交叉路口或向交叉路口上的人行横道继续前行之前无法安全地停下来）……”。[⑤]1974年，欧洲18个国家参与，美、加、澳、日等国派观察员参加的欧洲各国交通部长联席会议，沿袭上述联合国协定，商定了《欧洲道路交通标志和信号协议》，其中规定:“黄灯表示即将亮红灯,除黄灯刚亮时已经接近停止线而无法安全制动的车辆可以驶出停止线外,其他车辆应该停止。”[⑥]中国香港特区的法律规定为：“如设有黄色交通灯时，而该黄色交通灯单独亮着，则表示禁止，即交通车辆不得越过停车线，或如停车线在当其时不是清晰可见的，或并无停车线，则交通车辆不得越过该交通灯；除非当黄色交通灯刚亮着时，车辆是如此接近停车线或交通灯，以致其不能安全地在经过停车线前或在该交通灯前面停下，则不在此限”。在日本和俄罗斯，黄灯亮起时已经临近停止线的车辆难以突然减速停车而继续行驶通过路口的，也不会受到处罚。综上可知，黄灯亮起时，车辆是禁止通行还是继续通行，取决于车辆当时所在的位置。通用的国际规则是“黄灯刚亮时，车辆应该在停止线前停止，但距离停止线太近而无法安全停止的车辆可以越过停止线，继续通行。”也就是说“原则上禁止、个别情况例外”，这才是黄灯的本来面貌和真实含义。
这是符合客观实际和科学规律的，因为黄灯作为绿灯向红灯转变的过渡和缓冲，就是要提醒司机红灯即将出现，从现在开始要逐步减速停车，以防由于没有准备而紧急刹车。因为从看到信号到反应过来采取制动措施，再到车辆在惯性的影响下最终停下来，都需要一定的时间，在这段时间内车辆还会行进一段距离，如果等到红灯出现才开始刹车，许多车辆就不能安全刹住。所以，为防止刹车不及，就要将开始采取制动措施的时间提前，这个提前的时间点就是黄灯亮起的节点。而之所以又规定个别例外，也是尊重科学规律的体现，因为如前所述，从司机看到信号到最终刹停车辆是一个过程，如果黄灯亮起时车辆距离停止线太近，势必难以在停止线前安全刹停，而如果强行要求其停止，就是违背科学规律的强人所难，也就是社会广泛质疑的违反科学常识。所以，通用的国际规则将这类合理的闯黄灯排除出了禁止的范围。这就涉及一个技术问题，即如何界定“距离停止线太近而无法安全停车”的距离？这段距离应该由反应距离与制动距离两段距离构成，需要运用相关的科学知识来计算，国外也有相关的规定。比如，德国通过司法判例确立了“此等停车等待义务仅适用于驾驶员在普通的刹车迟延强度(4一6m/s2)情况下仍能在交通信号灯前停下来的情形”。德国的交规教程中指出，黄灯亮时是踩刹车还是继续前行，取决于机动车离路口的距离和当时的车速，司机应当了解其所驾驶机动车的刹车距离，知道何时停、何时走。新加坡则是在停止线之前，由远及近设有三个箭头，辅助性地提示距离。各箭头之间间隔约为10米，但各路段因限速不同，间隔也会发生变化。如果黄灯亮起时，车辆尚未进入箭头范围仍继续向前抢黄灯，会被罚款扣分；如果车辆处于距离停止线较近的第二或第三个箭头位置，则可以正常通过。
3.因袭相接的疏漏。对照上述黄灯的真实含义可知，《条例》关于黄灯的规定，在内容和立法技术上都存在问题。一方面，它只规定了例外情况，而遗漏了黄灯的原则性含义，即黄灯刚亮时，车辆应该在停止线前停止。仔细梳理我国的交通管理法规可以发现，《条例》之前的各部法规，包括1955年的城市交通规则、1972年的城市和公路交通管理规则（试行），以及1988年的道路交通管理条例，均明文规定了“黄灯亮时，禁止车辆通行”的原则性内容，虽然文字表述上略有差异。但2004年出台《条例》时却删除了上述原则性内容，只保留了例外情况。有观点认为，这种修改言简意赅，更加符合立法语言的要求。笔者认为，这种观点难以成立。首先，这是个立法技术问题，因为根据“法无禁止即自由”原则，法律只能以明文规定的形式对公民的行为作出禁止，而不能依靠推理来模糊地禁止。因此，这种变化是一种立法技术上的倒退。其次，《条例》对例外情况的规定也不合理，它把可以继续通行的车辆范围限定为“已经越过停止线的车辆”，遗漏了“距离停止线太近而无法安全停车的”这部分车辆。这其中的原因，表面上看是简单沿袭了以往三部法规的规定，但根本原因则是从1955年的城市交通规则直到2004年的《条例》，我们一直没有弄清黄灯这一舶来品的真实功能，再加上长期以来对闯黄灯行为不做任何处理，上述规定未对人们产生不利影响，才使得这项不合理的规定延续至今。
三、立法引领下的治理路径
当前，我们正在全面推进依法治国，法治思维和法治方式是我们解决相关问题、完善社会管理的根本途径。闯黄灯这一引发极大争议的公共交通管理问题，不仅事关人民群众切身利益，而且关乎法律权威和尊严，相关部门必须勇于担当，积极利用这次全民大争论的良好机遇，澄清争议、完善规则，并做好相关配套工作，争取从规定和操作上圆满解决问题。
1.尽快修改法律规定。有法可依，是依法治理的前提和基础。关于黄灯功能的具体规定体现在道路交通安全法与《条例》两部法律中，而两者的规定都不明确，需要进一步明确具体含义，但又不能作出对行政相对人不利的法律解释。因此，只能通过修改法律来解决问题。一种做法是由全国人大常委会就道路交通安全法第二十六条进行修改，另一种做法是由国务院对《条例》第三十八条作出修改。基于两部法律的分工关系，第二种做法较为妥当。修改时可借鉴通用的国际规则，明确黄灯的真实含义，为社会公众提供明确、可行的指引，切实扭转大家对黄灯的错误认识和模糊认识。具体文字表述上，可以修改为：“黄灯刚亮时，车辆应该在停止线前停止，但距离停止线太近而无法安全停止的车辆可以越过停止线，继续通行。”但若单独就此修改《条例》，又不太符合立法工作规律，因此，国务院可以借此时机，认真梳理总结道路交通安全法及《条例》实施10年以来的经验和问题，对《条例》进行一次全面的修改完善。修改过程中，一定要注意加强调研和征求意见工作，广泛听取社会公众和业内人士的意见建议，增强立法的民主性和科学性。
2.完善相关交通设施。要根据修改后的黄灯通行规则，来合理设置道路交通标志和信号灯。一方面，统一全国的黄灯设置标准和要求，严禁个别地方以绿灯倒计时或绿闪取代黄灯的做法，而且黄灯的时长设定要科学，防止车辆在路口形成拥堵，影响通行安全和效率。另一方面，可以借鉴新加坡的做法，在停止线之前设置一个或几个距离提示箭头，各个箭头之间以及停止线与其前面第一个箭头之间的距离，应当根据道路限速、正常的刹车距离、路面状况等因素来确定。其中，合理确定停止线与其前面第一个箭头之间的距离是关键，参照基准应当是按照道路最高限速行驶的车辆，在黄灯时长内安全停车所需的距离。而不同的司机、车辆和路面状况计算出来的距离也不相同，为此，必须加强科学论证和对国外的借鉴学习。当然，为提高通行效率，在特定时段比如深夜将红黄绿三色交通信号灯改为持续闪烁的黄灯时，应当适用《条例》关于闪光警告信号灯的规定。
3.提升全民驾驶素养。再完善的交通规则与设施，也不能替代驾驶人员自身的作用。严格的规则意识、良好的驾驶习惯以及较高的道德素养，是建立高效安全道路交通秩序的必要条件。然而，当前我们在这方面并不理想，闯黄灯、转弯不打转向灯、不避让行人、不按规定超车、超速行驶等不文明驾驶行为十分普遍。因此，既要在完善交通规则和设施的基础上，严格执法，加大对各种违法行为的惩处力度，督促引导广大驾驶人员强化规则意识，逐步养成文明驾驶的良好习惯，又要完善驾考培训制度，科学设置培训内容与方式，严格考试标准与程序，提高培训质量，有效提升驾驶人员的基本驾驶素养。此外，要通过送法进社区、电视公益广告等各种形式，加强对交通管理法规的日常宣传，让基本的交通规则深植于人们的心中。
（作者单位：山东省泰安市中级人民法院 山东省东平县人民法院）
[①]崔岩：“处罚闯黄灯6天4变化”，载2013年1月7日《齐鲁晚报》。
[②]朱新力：“论行政法律解释”，载《浙江大学学报》1999年第2期。
[③]“‘闯黄灯一律扣分’是恶法吗？”，载《政府法制》2013年第6期。
[④]同上。
[⑤]李蕊：“信号灯控制交叉路口通行规则的历史演变与现实解读”，载《江苏警官学院学报》2013年第1期。
[⑥]袁秀挺：“黄灯停，还是黄灯行？——技术问题的一种法解释进路”，载《科技与法律》2013年第2期。
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