（载《清华法学》2011年第2期）
闫尔宝*
摘要：行政指导是一种新型现代行政管理方式，其出现对于传统的行政行为法理论造成一定冲击。对于该种行为如何进行法律规范，对由于该种行为产生的行政争议又如何设计救济途径，是个需要深入讨论的问题。中国行政程序法的制定已将行政指导纳入规范视野，这更增加了对行政指导的基础研究迫切性。行政指导是日本行政法的一项代表性制度，因此，了解日本学界对行政指导的认知历史，知晓日本学者在对如何规范行政指导方面的相关争议，掌握日本现行的行政立法、行政诉讼实践对行政指导进行的规范和给予的救济现状，汲取日本行政指导规范与救济方面的相关经验，无疑具有重要比较法意义。
关键词：日本行政指导；理论；规范；救济
行政指导曾一度被日本学者称之为该国独有的制度，并因其在促进日本二战后经济腾飞方面发挥的作用而受到突出重视。不过，随着20世纪80年代之后日本经济停滞期的到来，隐藏在行政指导背后的一些理论性、制度性缺陷开始显现，加之外来的（尤其是美国）对日本行政指导制度的诸多诟病，最终促使日本迅速出台了以规范行政指导为鲜明特色的行政程序法。梳理日本学界和实务界对行政指导的认知历程，明确其制度作用和立法状况，尤其是日本行政指导法律救济制度的最新发展，不仅具有比较法上的意义，更能够为加深我国对行政指导行为及其制度的认识提供有益的借鉴。
一、行政指导出现的背景
就行政指导手段在日本得以大量运用的历史和社会背景问题，学者成田赖明作出了以下分析。他认为，行政指导并非二战之后才出现的制度，战前，无论在日本还是在作为日本近代化过程中仿效对象的德国，都曾经存在行政指导方式。不过，二战前西方国家的行政指导制度都不很发达。在此一时期虽存在应相对人要求给予其帮助之类的指导，却不存在行政一方以积极促使相对人采取某种行动、诱导其朝一定方向发展为意图的行政指导。此一时期，只要行政机关忠实执行国民代表制定的法律，就算充分实现了其职责。[1]但是，在旧宪法之下的日本以及战前的德国，官僚势力和官尊民卑的风潮很强，其资本主义经济与国家权力具有不可分离的关系。在此情况下，虽然根据法治国思想，行政权同样接受法律的约束，但在法律没有规定的领域，行政权依然具有万能的力量。在法律没有作出明确规定的领域，就存在着行政指导的可能。
虽然二战之前就存在行政指导，但现实情况是，在现代社会中，行政指导得到了更为广泛的运用。由此有必要分析一下新的社会背景下行政指导存在的理由。对此问题，成田从以下几个方面进行了剖析：
1、行政机能的扩大和责任的增加。现代社会中，政府在治安维持、交通营业取缔等与秩序维持活动之外还从事大量的其他活动，如根据一定计划对产业基础的充实，生活环境的整备，生活服务、生活物品等的供给，企业的经营，对社会上经济弱者的扶助、援助以及其他的社会保障，对经济的统制、助成、向导，对相互对立的不同利益的调整、仲裁、调停等。这些行政活动被学者称为社会秩序的形成活动。其中，涉及限制国民的权利自由或者对国民课予新的义务的活动，按照依法行政原理的要求，必须要提供法律依据。但是，在诸如经济行政和科技行政领域，有关经济情况的变化、技术革新的实态却需要弹性的控制，完全由法律作出硬性规定存在困难。另外，即使某些事项可以由法律作出规制，但在立法完成之后，也可能会出现立法当初所没有预想到的新情况，法律应对会出现困难。在此情况下，政府如果以没有法律根据为由袖手旁观，就违背了其承担的公共行政职责，并辜负了国民对公共行政的期待与信赖。基于此，现代政府的管理除采用前述正式的规制手段之外，还需要有行政指导作为补充。虽然这可能会出现依法行政原理与国民对形成积极的社会秩序要求之间的紧张。
2、任意手段带来的便宜性。在对有关事项存在规制法律的时候，比起依照法律发布正规命令、作出撤销许可决定以及采取其他强制措施而言，选择得到相对人协助的任意措施可以在减少摩擦和抵抗的情况下达到相同的行政目标。从相对人一方而言，接受行政指导作出相关协助的行动，同样具有维护自身名誉、信用以及其他的好处。
3、知识技术等的提供。在科技高速发展、社会经济情况变迁迅速以及法律规制日益复杂的现代社会，行政指导可以为相对人提供相应的知识和技术指导，促进其朝着政府希望的方向发展。在日本，有关中小企业经营改善为目的的指导，农业结构改善的指导，职业的指导，纳税的指导等，在为国民提供一定技术和知识的同时，还包含有诱导相对人向一定方向发展的意味。
二、行政指导的界定与性质
（一）行政指导的界定
在日本，行政指导经历了由非法律术语向法律术语、由认为日本单独存在向行政指导名词国际化转化的过程。“行政指导”一词最初作为官方用语使用，后逐渐出现于各新闻媒体，本来并非法律用语，在法令中的对应词语为“劝告”、“助言”、“指示”等。随着学界和实务界对行政指导认识的深入，在法令以及各省厅设置法等法律中开始使用指导一词，最具有代表意义的就是1994年实施的行政程序法，该法专门列出一章对行政指导作出了规定。
关于行政指导名词的国内外使用问题，日本学者最初认为，行政指导是日本专有的词汇和制度，后来逐渐向国外传播，成为一个国际化的名词。如1981年，日本行政管理厅《关于行政指导的调查研究报告》中指出，日本战后时期，在中央行政省厅、地方公共团体以及与之关联的各种团体和业界、各种杂志中广泛使用的行政指导，已经出现了在国际范围内广泛流传的状态。[2]但也有学者认为，单就行为内容而言，在日本被称之为行政指导的手段在其他国家也是存在的，只是名称不同而已。[3]
基于不同时期以及论者认识角度的差异，行政指导在日本没有统一定义。
在1960年代，论者的定义主要有：林修三认为，行政机关在其管理的行政领域内，为执行和适用法令，可以对特定的个人、法人、团体等作出强制的命令和强制。另外，行政机关还可以在任意情况下，基于法令规定对前述对象作出指导、劝告和助言等行为。在没有法令规定作为依据的时候，行政机关也可以对相对人提出各种希望或愿望，于获得相对人自发的协助、同意的情况下作出相应的行为，而后者即为行政指导。[4]成田赖明认为，行政指导是行政机关就其管辖的事务，对特定的个人、公私法人、团体等采用非权力的、任意的手段，在获得相对人同意、协力的情况下，为实现行政机关所希望的秩序而作出的各种诱导作用。该种性质的作用，可以基于法令根据，也可以没有法令根据。[5]盐野宏认为，行政指导是行政主体为达成一定的公共行政目的，期待行政客体的作为或者不作为，其自身没有法令拘束力而由行政客体主动作出相应行为的行政的行为形式。[6]
到了1970年代，典型的定义主要有：高田敏认为，行政指导是行政机关为达成一定行政目的，针对相对人（特定的个人、法人以及其他团体），寻求其任意的协力、同意从而作出一定行为（作为或者不作为）的作用。[7]田中二郎认为，行政指导具有以下性质和内容：第一，它是行政机关为达成一定行政目的针对公共团体以及私人实施的一种裁量性的行政措施，既有根据明确的根据规定作出的情况，也存在很多没有相应根据规定的情况；第二，行政指导自身没有法的拘束力或强制力。不过，在实际上，由于不服从行政指导可能会被课予制裁或其他不利益，所以相对人不得不服从行政指导的情况也不少；第三，行政指导是基于相对人的同意或协力而作出一定行为或不行为，其自体是非权力的行政措施。[8]
1980年代的典型定义主要有：山内一夫认为，行政指导是为实现一定的行政上的目的，行政机关针对国民作出的指导，并伴有事实上强制的行为。[9]畠山武道认为，行政指导不是一种单纯的行为，而是一种法的构造或制度，是只与行政机关掌握的许认可、资金分配、制裁等权力有关的产生实际效果的事物。行政指导并非单纯的意见表明行为，而是包含各种周边行为的法的构造。[10]
到了1990年代，行政学者新藤宗幸认为有必要对行政指导采用广义的界定。同时，他认为，行政指导具有以下性质：[11]第一，为实现特定的目的，以法令根据为基本背景，行政指导可以是针对特定相对人作出的行动，也可以是没有直接适用的法律依据、但援用相关的法律依据对特定相对人作出的行为。也就是说，行政指导的法律依据不仅包括根据规范，还可以包括组织规范。第二，行政指导可以采用多种手段。不仅可以采用不利的手段，还可以采用授予利益的手段，如助言、指导、融资或者补助的暗示，情报或技术的提供等。作为不利的制裁，可以是停止提供利益，孤立特定相对人等“江户之仇长崎报”的非正式的压力，对相对人提出的其他的许认可申请的搁置等等。第三，行政指导是集合多数目的和手段的行政制度，不是一种个别的官僚行动（某种行为）。第四，作为行政制度的行政指导，会在官民之间形成利益的共同体，从而发挥政策实施的重要作用。
综合上述定义，可以提出以下几点认识：
上述定义的共同之处包括以下几点：第一，行政指导是一种非权力的行政行为形式，没有法律拘束力和强制性。与传统的行政行为不同，行政指导没有行政机关的意思表示，也没有直接的强制作用。相对人是否服从基于其自愿。第二，行政指导是一种事实行为。行政指导不是一种法的行为，不产生直接法律效果。第三，行政指导具有法律上的根据。即使没有直接的根据规范也要以组织规范作为依据。第四，行政指导的相对人不包括下级行政机关。新藤宗幸认为，行政组织内部存在的上级对下级发布的通知或者口头指示是组织内部的指挥监督手段，不及于组织外部。从行政指导针对外部相对人实施角度考虑，该种内部的指导不应包含在内。同样，对行政组织内部的公务员实施的指导也不属于行政指导。[12]盐野也认为，行政组织内部存在的行政指导虽然发挥着重大的机能，但从法的角度出发，最好将其作为另外的问题。[13]
上述定义的区别之处在于以下几点：第一，行政指导的相对人是否特定。多数定义认为行政指导针对特定人作出，但新藤宗幸认为，行政指导也可以针对一般国民作出，比如交通安全运动、纳税奖励制度等各种宣传活动、有害食品的知识与情报提供活动等都可属于行政指导。从日本行政程序法的规定看，行政指导的对象不限于特定的相对人。第二，行政指导的相对人是否包括地方公共团体和特殊法人。盐野宏认为，自治体、独立行政法人最好不作为行政指导对象，可以作为其他问题处理。田中二郎也认为，对地方公共团体的指导，可以作为广义上的行政组织之间行政监督的一种手段处理。成田赖明则认为，自治省对于地方公共团体、主管官厅对公社、公团、公库、特别银行等特殊法人的指导，不同于行政内部监督作用，可以包含在行政指导范围内。新藤宗幸也认为，应当将中央对地方公共团体的指导包含在内。第三，行政指导是否需要相对人的同意作为构成要素。多数定义将其作为构成要素，但盐野认为不必将其作为构成要素，新藤宗幸从之。
（二）行政指导的性质[14]
概括起来，日本学界认为，行政指导具有以下属性：
1、服从的任意性。与下命行为所具有的强令相对人服从（否则将遭到强制或处罚）的属性不同，相对人是否服从行政指导基于相对人的同意，由此点出发，学者称行政指导为非权力行为。不过，在三种不同类型的行政指导中，服从的任意性存在一定差别：助言的行政指导服从与否，相对人的任意服从名实相符，而对于是否服从规制和调整的行政指导，相对人实际上不一定具有任意性。因为在实施后两种指导的时候，行政机关具有明确的实效性意图，基于其法律上或明或暗的权力规定，实际上要求相对人服从。因此，后两者也就具有了权力管制代用品的性质。
2、行政指导作为事实行为的性质。行政指导虽是行政机关的精神作用，原则上却不发生法律效果，因此属于事实行为。
3、行政指导的单方性。行政指导是行政机关的单方行为，由此区别于公害防止协定等行政上的绅士协定。二者虽然都是事实行为，但后者是双方意思合致成立的结果。
4、行政指导的能动性。行政指导的内容是希望相对人作出一定行为或不行为，具有积极发动相对人意思的意味。与之相对，诸如法令提示、作为事实行为的具体法令的判断提示、情报的提供等，虽然与行政指导同属于精神作用的事实行为，但却没有发动相对人意思的意味。
5、行政指导的优位性。行政指导是在信息、知识、自觉等方面都处于优势地位的行政机关与处于劣势地位者的国民之间成立的关系，是以“对优秀事物的尊重”为基础作出的行为。[15]
6、行政指导的社会性。社会性是指行政指导是行政机关对作为相对人的国民实施的行为。基于此性质，行政指导概念中排除了行政机关对其他行政机关作出的劝告，以及国家机关对地方公共团体作出的劝告行为。[16]
三、行政指导的种类和形式
（一）行政指导的种类
对于行政指导，基于不同的分类标准，可以作出不同的分类。学者成田赖明将行政指导按照以下标准进行了不同分类：以有无法律根据为标准，行政指导分为以下几种：1、诸如劝告、希望、助言等基于法律直接规定进行的指导；2、没有作出劝告、助言等行政指导措施的直接法律根据，但法律对相关事项却赋予了行政机关命令、许认可、免许以及取消、停止等处分权。在此情况下，具有上述权力的行政机关以上述权限为背景也可以作出指导行为；3、对有关事项完全没有法律规定，但为了迅速处置相关事态，基于行政机关设置法的一般授权规定作出的指导。[17]以机能为标准，可以将行政指导分为以下几类：1、规制的、抑制的行政指导；2、调整的行政指导；3、促进的、助成的行政指导。
在此后的研究中，上述第二种分类为很多学者所接受，成为日本学界通说。在1981年日本行政管理厅组织进行的行政指导调查研究所形成的报告中，有关行政指导的分类即以上述分类为基础，同时又进行了一定的细化，具体内容如下：
1、助言的行政指导。指给予作为相对人的国民助言的行政指导。如普及改良人员对农民进行的农业和改善农民生活的科技和知识的普及指导，公共职业安定所对求职者进行的职业指导，公共职业训练设施就劳动者就业所具有的必要能力进行的职业训练等。
2、规制的行政指导。指为维持和增进公共利益，对于违反公益的行为实施规制时进行的指导。根据该指导与权力的规制有无关系，又分为独立的行政指导和附随的行政指导。
（1）独立的行政指导。即与权力的规制无关而独立进行的指导，又分为应急的和代替的两种。应急的行政指导是在没有权力规制的法律根据、不能进行权力规制的情况下，为应对紧急情况进行的指导。如为防止住宅用地的无序开发，防止住民因中高层建筑物遭受损害，或者为了保护自然环境的紧急需要，地方公共团体通过制定指导纲要进行的指导。代替的行政指导是指在相关法律或者条例中直接设定了指导的法律根据，相比于权力规制而言，基于用行政指导手段更加明智的政策判断进行的指导。如有关法律规定中对行政指导的单独规定。
（2）附随的行政指导。又分为事前劝告、改正劝告和对申请者的劝告三种。事前劝告是以行政机关享有下命权为前提，在发布命令之前，对相对人可以进行为或不为一定行为的指导。该事前劝告又分为法律上的事前劝告和事实上的事前劝告。前者是法律明确规定的作为行政行为程序环节的指导，缺少之将构成程序上的瑕疵；后者是行政机关基于裁量进行的指导。改正劝告是指在出现违反法律规定的标准的情况下，行政机关作出的改正性的劝告，区别于改正命令，后者为一种处分行为。对申请者所做的劝告是以行政机关享有的许可、认可或承认等权力为背景，对提出相关申请的人员或者想要提出申请的人员实施的指导。以劝告内容为标准分为三种情况：撤回劝告；申请变更劝告；申请不作为劝告，劝告申请人不要提出申请的指导。
3、调整的行政指导。以调整利益对立的当事人之间的利害冲突为目的进行的指导。如对建筑业者和临近住民之间因日照权发生争议进行的指导。[18]
（二）行政指导的形式
日本行政管理厅的《关于行政指导的调查研究报告》将现实生活中的行政指导形式作出了以下列举：[19]
1、一般性的指导
代表性的一般性指导有：借助通知进行的指导，在政府的新经济7年计划、第4次雇佣对策基本计划等中提示目标的政策宣言，业界全体协助要求等。比较典型的形式看举出以下两种：
形式
分类
细目
基本内容
举例
通知
基本方针提示
提示法令的运用方针
药品制造承认的基本方针
遵守事项提示
应遵守事项的提示
中高年龄雇佣6％达成
处分基准提示
超出法定基准的汽车许可基准
目标值提示
银行业广泛使用
中小企业融资30％的最低限提示
协助要求
以国家政策上的重要紧急事项为中心，针对业界、大企业以及有时针对一般国民提出的要求。不采用规制措施，也不采用制裁措施，而是采用期待发生相应效果的各种助成措施，期待相对人自发的协助。
实例：作为节省能源的对策，对有关协会提出的取暖设备不超过19度的要求，对石油商业联盟提出的周日加油站歇业要求等。
2、个别的指导
按照个别指导方法是来自行政一方还是来自相对人一方，可以将个别指导再做详细列举：
形式
分类
具体形式
行政机关的提示
标准合同条款的提示
对能力较弱的中小零细企业提示标准合同条款让其使用
达成方法的提示
实现某种目的的方法的教示
经营指针的提示
如建设省对转包单位进行的营业活动方法、工程施工、劳务管理、安全管理等制定的经营方针。
经营状态的调查与指导
斡旋、中介、仲裁、调停
相对人提出的文书（比较重要的举例）
达成目的的年度计划的提出
为达成指导目的，让其提出年度计划，以后沿用实施
增加资料的提出
提出申请时不可缺少的资料提出的指导。
四、行政指导被大量运用的原因
对于行政指导广泛利用的原因，不同的学者给出了不同的解释。
山内一夫将行政指导的广泛采用归因于其所具有的五种效用：1、应急性。行政指导能够应对紧急的行政需要。与下命行为必须由法律作出规定相比，在出现紧急情况时，即使没有法律根据，行政机关也可以实施指导行为。2、简便性。与权力行为必须履行多种程序相比，行政指导没有更多的程序要求，比如可以不采用书面形式，可以省略和其他机关的协商环节等。3、温情性。行政指导多会考虑相对人的立场，可以在和相对人对话协商的基础上决定相关事项。由此，行政指导是一种柔性手段。从日本国民心理而言，该种温情性会受到欢迎。4、稳妥性。与权力行为会引发不服审查申请以及诉讼、赔偿等程序相比，是否服从行政指导完全由相对人自己决定，由此，行政机关可以回避进入上述程序。5、隐秘性。行政指导不是权力行为，无需出具法律上的正式文书，可以采用口头形式作出，不留下行为作出的证据。由此，具有秘密作出的可能，便于行政机关隐秘处理一些行政事务。[20]
另外，山内一夫还以以下日本国民性格作为理由：1、期待他人充分好意的国民心理。如在发生纠纷之后，行政机关无法律规定不能介入处理，但当事人还是期望通过行政机关解决而不想通过自身努力解决，该种期待行政机关充分好意的情况，就是上述心理的体现。2、便宜主义。便宜主义是指对应不同情况选择适合的手段，而不拘泥于原理、原则的思考问题的方法。如用事前劝告、申请撤回等的劝告指导来代替权力的行为，就是这种便宜主义的体现。
新藤宗幸的解释是，行政指导对日本的管理者一方和相对人一方都具有利好之处：
对于行政管理者而言，行政指导的优越性表现在以下方面：第一，有效性优于合法性。行政指导的有效性在官僚制和相对人之间具有强烈共鸣。在日本，能否针对环境的变化作出迅速反映，是评价行政活动的一个重要标准。在官僚主导型的日本近代化过程中，行政活动往往会预想出各种变化，常常在异常情况出现前就施行了相应政策。异常情况发生后，舆论要求行政迅速加以对应。[21]第二，避免不作为的责难。在出现异常情况时，行政机关如未及时作出处置会遭受不作为的责难，并可能因此承担诉讼责任甚至赔偿责任。如针对公害事件、自然灾害事件，司法机关已作出过行政机关承担责任的判决。为避免上述不作为责难的出现，行政机关可以选择行政指导手段。如对食品添加物的指导、运输事故防止的指导等都是遵从这一逻辑。第三，规避赔偿请求。行政机关作出的行政行为（行政处分）会引发损害赔偿责任，采用行政指导的方式后，由于相应行为是相对人自己选择的结果，由此引起的损失不能要求行政机关承担赔偿责任。此外，行政指导多为口头形式，一旦发生争议，相对人举证也会存在困难。第四，确保对象集团与行政的安定。通过指导可以形成相应的对象集团，保持行政管理的稳定，降低行政政策执行的成本。
对于相对人而言，行政指导具有以下好处：第一，利用仲裁者的适格性神话。为了避免业界因利益冲突进行竞争而出现两败俱伤的局面，需要由官方进行调整性指导。第二，掩饰共同行为。业界可以通过接受行政指导作为其共同作出某种行为的掩饰，避免遭受反垄断法的责任追究。第三，事业发展与安定。通过行政指导可以发展相关事业，减少纷争，实现社会安定。第四，被遵守的“信用”。在违法行为发生后，行政机关不是向司法机关告发，而是通过指导方式提出改善劝告并提出改善方法。进行该指导后，如果相对人仍不接受，再向司法机关告发。第五，业界团体的结成与发展。借助行政指导，可以在传统的小规模零细业者广泛存在的领域以及新兴产业领域，结成自主的团体。
*闫尔宝，男，南开大学法学院副教授（300071），法学博士。
[1]参见成田赖明：《行政指导》，收于雄川一郎、高柳信一编：《现代的行政》，岩波书店1966年版，第135页。
[2]《关于行政指导的调查研究报告（1）》，《季刊行政管理研究》1981年第15号，第36页。
[3]参见大桥洋一：“行政指导的比较法研究”，收于氏著：《现代行政的行为形式论》，弘文堂1993年版，第103页以下。
[4]林修三：“作为的行政指导等问题”，《行政与经营》1962年第8号，第17页。对于该定义，成田赖明指出两点：第一，行政指导不一定限于单纯执行法令，对于属于其职责范围内的事务，行政机关就可以进行指导。上述第一点限定过于狭窄；第二，除基于法令作出的指导外，还存在没有直接法令依据的的行政指导。参见成田赖明，前引文，第131－132页。
[5]成田赖明，前引文，第132页。
[6]盐野宏：“行政指导——其法的侧面”，田中二郎等编：《行政法讲座》第6卷，有斐阁1964年版。后为氏著：《行政过程与其统制》（有斐阁1989年版）所收。
[7]高田敏：“行政指导与依法行政原理”，《法学教室》第2期（5），有斐阁1974年版。
[8]田中二郎：“行政指导与法的支配——日本企业的体质”，收于田中二郎：《司法权的界限》，弘文堂1975年版，264－265页。
[9]山内一夫：《行政指导的理论与实际》，行政出版社1984年版，第4页。
[10]畠山武道：“石油ャミルテル事件最高裁判决の检讨”，《经济法学会年报第6号·石油ャミルテル事件最高裁刑事判决》，有斐阁1985年版。
[11]新藤宗幸，前揭书，第42－44页。
[12]新藤宗幸，前揭书，第46页。
[13]盐野宏，前引文，第187页。
[14]山内一夫，前揭书，第5页以下。《关于行政指导的调查研究报告（1）》，《季刊行政管理研究》1981年第15号，第38页以下。
[15]山内一夫个人的观点，他指出对此学界也存在很大的异议。山内一夫，前揭书，第9页。
[16]此点也是山内一夫个人的观点，在前述《关于行政指导的调查研究报告（1）》中并没有采纳。
[17]成田赖明列举了以下情况：1、保龄球场所营业时间的规制。虽然法律对于保龄球场所没有相关法律作出规定，属于自由营业领域，但基于防止彻夜营业成为青少年不当行为（非行）的滋生温床，1965年8月，警察机关对业者发生午后11时为止的自肃希望。2、粗钢减产指示。1965年，为了对应钢铁市场萧条，虽然日本当时的法律中没有规制钢铁生产的法律根据，但当时的通产省基于设置法的任务规定，即“输出产品的生产振兴以及其他……工业品的生产、流通以及消费的增进、改善及调整……”对相关85个企业作出了降低产量的指示。3、小麦粉（白面）价格上涨问题。1965年以来基于人事费用上涨而计划上涨产品价格的情况，日本粮食厅对业界发出抑制小麦粉（白面）价格上涨的自肃要望。参见成田赖明：前引文，第143－145页。
[18]此外，行政学者新藤宗幸以行政指导的目的和发挥机能的领域作为标准作出更为详细的划分：1、以产业培育、构造转换为目的的行政指导。如1950年代石油化学、汽车产业的培育，60年代重化学工业的培育，70年代以来知识集约型产业的培育等。政府通过计划等提示纲要，并运用各种优惠措施进行转换构造的诱导。该类指导不限于工业，也包括农业，比如减产指导等。2、以事业监督、保护为目的的行政指导。很多针对产业界进行的指导属于这一类型。一般在指导者与被指导者之间具有许认可权力的背景。诸如银行业、证券业、运输业、电气通信业以及制药业等等，大多需要申请许认可，由此成为该种指导的主要对象。该指导的最大特征是同时包含有对业界全体的监督和保护、企业间利害的调整、规制与助成指导的内容。3、以秩序的形成与维持为目的的指导。其中包括经济市场的秩序、劳动市场秩序、都市环境秩序的建立与维持三种类型。第一种类型如对与国民生活有很大关联的物资价格、供需调整，电力适用抑制等，第二种类型如劳动时间的缩短、退职者的雇佣促进、身体障害者的雇佣机会的增大、对违反劳动基准法的企业作出是正劝告等。第三种类型如宅地开发总量的抑制、电波障害的改善、高尔夫球场的开发的规制等。4、以纷争调停为目的的指导。如对同一业界内部的企业之间发生纷争的调停和调整。5、以社会保障、社会福祉为目的的指导。如基于生活保护法、儿童福利法、老人福利法等相关福利立法的规定，对有关对象的生活进行的必要指导。另外还包括如福利设施的设备、运营的改善指导等。6、以组织管理为目的的指导。指以公私法人的组织管理改善为目的进行的指导。如对自治体人事费用、组织定员的抑制等进行的指导。此外，对特殊法人、公益法人的组织管理也存在行政指导，对私立学校的组织管理以及人事问题进行的指导。7、其他的指导——与表达、思想、信条的自由等相关的指导。如教科书检定过程中提出的改善意见、修正意见等。参见新藤宗幸，前揭书，第56页以下。
[19]《关于行政指导的调查研究报告（1）》，《季刊行政管理研究》1981年第18号，45页以下。
[20]山内一夫，前揭书，第25页以下。
[21] 1973年日本出现石油危机时，物价急遽上涨，为及时应对，政府在该年12月制定了石油供需适正化法和国民生活安定紧急措施法，就燃油等与国民生活紧密相关的物资设定了标准价格和供需调整规则。实际上，该法律并没有真正执行，而是由通产省以及关联省厅通过指导方式实施了石油类使用量、电力使用量的限制、物资价格的抑制以及流通的监视。参见新藤宗幸，前揭书，第81页。
