在行政管理实践中，一些地方政府为了更好地发展本地经济、完成行政管理任务，相继制定了一系列含有奖励条款的规范性文件，如某县人民政府《关于对外开放的优惠政策》中规定：凡为本县引进独资、合资、合作、补偿贸易项目的，按外商出资额的2％予以一次性奖励。某计划生育管理委员会《关于对违反计划生育政策法规行为实行有奖举报的办法》规定，对举报计划外生育的相对人给予数额不等的奖励。某经济技术开发区管理委员会制定的《招商引资奖励办法》规定，对完成招商引资行为的相对人将给予提高技术职称、解决农转非等奖励。围绕着该种行为的性质以及发生争议情况下如何寻求救济等问题，理论与实务界均存有争议。在案件受理上，有两种不同的思路：民事行为——作为民事案件受理——民事裁判；行政行为——作为行政案件受理——行政裁判。本文以为，关于该种行为的性质，以行政允诺行为最能反映事物的真实属性；关于该种案件的性质，则宜作为行政案件对待。
一、行政允诺的概念、特征与性质
行政允诺是指行政主体为实现行政管理目标，在其职权范围内依法作出的为自身设定公法上的义务、使相对人获得公法上权利，从而在行政管理者与被管理者之间建立起行政法律关系的单方表意行为。
行政允诺行为具有如下特征：
1、主体的行政属性。行政允诺行为的作出机关必须具有行政主体的法律资格。行政主体是享有行政权力并以自己的名义行使行政权力且能够独立承担行为引起的法律责任的组织。其范围包括行政机关以及法律法规授权的组织。允诺行为的作出机关主要是各级行政机关，但并不排除法定授权组织成为允诺主体的可能性。此外，须说明的是，行政允诺行为的作出主要是为了完成具体的行政管理任务，以制定行政决策为主要职责的行政机关一般很少作出允诺行为（即使其作出了一定的承诺，也只具有政策导向意义，不同于基层政府作出的能产生一定行政法律后果的允诺行为）。因此，行政允诺作出机关的层级都比较低。
2、目的的公共属性。行政主体向社会公众作出允诺，主要目的是为实现行政管理的目标，即该行为是为公共利益目的而实施的。“公共利益”是一个不确定的法律概念，不同的人在不同的场合会有不同的解释。一般认为，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益。具体表现为：公共秩序的维护、地区经济的发展、失业人员的安置、居民生活水平的提高以及生存环境的改善等等。行政允诺行为就是为实现上述目的而由行政主体作出的一种行政行为。
3、义务的单方设定性。在行政允诺行为所形成的法律关系中，行政主体因允诺行为的作出而单方负有了公法上的义务，相对人一方则因完成指定行为成为单纯的权利主体。
在行政法发展早期，政府的职能比较单一，行政管理主要限于秩序行政。因此，控制行政权力是行政法学研究的中心课题。通说认为，行政管理须严格奉行依法行政，无立法机关的授权，行政机关不得主动作出行政管理行为，由此形成消极行政理念。现代国家属于社会福利国家，要求政府必须完成保障并提高人民生活质量的任务。于是，积极行政取代消极行政，公共行政的领域急剧扩大。对于变动频繁的行政管理现实，议会立法便显得捉襟见肘。为此，不得不在规定行政机关基本职权范围的情况下，有意识地允许其积极从事行政管理活动。由上述背景所决定，在现代社会，行政机关有可能基于行政管理的需要而自主为其自身设定一些公法义务。
在允诺行为形成的法律关系中，允诺主体成为单纯的义务主体，相对人成为权利主体。传统行政法学中行政法律关系不对等的性质在内容上也发生了变化，相对人一方由先前处于服从地位的义务主体变成可以向管理者主张公法上权利的权利主体。
4、权利主体确定的条件性。指行政相对人成为允诺法律关系中的权利主体须符合政府在允诺行为中所附加的一定条件，只相对人以其行为成就该条件并主动向行政机关主张权利时，其权利主体资格才能确定下来。
需要指出的是，相对人完成允诺行为设定的条件，并不以其对允诺文件事先知晓为前提，更无须事先与允诺的发出者签定以完成允诺主体所设定的行为为内容的行政合同，相对人是否作出为行政主体所承诺兑现奖励的行为有可能完全具有偶然性。
行政允诺行为的法律性质包括以下三点：
1、单方法律行为。首先，行政允诺行为的作出无须事先征求相对人的意见，也无须征求相对人的同意。是否作出允诺以及允诺给予何种奖励完全取决于行政主体的主观意志，只要不逾越行政管理权限，行政主体完全可以基于职权主动为之。因此，行政允诺行为具有单方行为的属性；其次，行政允诺属于行政主体作出的含有设定权利与义务内容的表意设权行为，具有权利义务处置属性，因此，属于行政主体作出的一种法律行为。
2、授益行为。按照行政主体作出的法律行为的内容，行政行为可以分为侵害行为与授益行为两种。侵害行为的特征是：行为的内容是对相对人的权利进行限制或剥夺，其存在的基础是公共秩序的维护以及公共安全的保障。侵害行为典型表现是行政处罚、行政强制等强制性行为。授益行为的特征是：行为的内容是授予相对人一定的利益，如发放抚恤金、给予特定奖励等。政府作出的允诺行为，在内容上是为相对人设定一定的利益，诸如进行奖励、安排子女就业、解决农转非问题等。因此，该种行为属于授益行为。
3、非权力行为。根据行政主体作出的行政行为是否需要借助物理上的强制力量作为保障的标准，行政行为分为权力性行为与非权力性行为。非权力性行为。权力性行为是早期秩序行政时代的典型管理方式。其特征是：行为作出过程中，行政主体与相对人之间存在一种命令与服从的不对等关系，行政主体的意思表示具有优先性，相对人的意志自由受到很大限制；行政行为的内容可以由行政主体动用强制权力予以实施。非权力性行为是现代行政民主化背景下出现的新型管理方式。该行为的特征是：行为作出过程中，法律关系主体双方处于近乎平等的地位，行政主体不能将自己意志强加于相对人一方，相对人享有一定程度的意志自由，可以对其权利义务作出处置，行政主体不能采取强制手段逼迫相对人完成行政任务。在允诺所形成的法律关系中，相对人是否按照行政主体所期待的那样作出行为，如招商引资、举报违法者等，完全由其自己决定。从这一意义上讲，行政主体作出的允诺行为具有非权力性特点。
二、行政允诺与相关行为的区别
（一）行政允诺与民事允诺
民法中同样存在单方允诺行为，其典型代表是悬赏广告。虽然关于悬赏广告的性质存在争议，但将其视为单方法律行为而非民事合同行为的观点比较容易使人接受。[①]虽然行政允诺与民事允诺在行为性质的单方性方面存在相似之处，但是在诸多方面，两者之间难以直接画上等号。
首先，行为存在的领域不同。行政允诺属于公法行为，是行政主体履行法定管理职责的行为；民事允诺属于私法行为，是民事主体实现民事权益的活动。
其次，行为目的不同。行政允诺以实现行政管理目标为最终目的，服务于公共利益；民事允诺往往是民事主体为实现个人财产权益而主动作出，服务于民事主体的私人利益。
再次，行为主体不同。行政允诺的主体是掌握行政管理权的行政机关和其它法律法规授权组织，民事允诺行为的作出者则是普通民事主体。
最后，争议解决途径不同。行政允诺引发的争议属于公法争议，通过行政诉讼途径解决；民事允诺引发的争议属于民事争议，通过民事诉讼途径解决。
（二）行政允诺与行政奖励
行政奖励是行政主体依照法定权限和程序，对为国家和社会作出重大贡献或者模范遵守法律法规的行政相对人，给予物质或精神鼓励的具体行政行为。其特征是：1、主体特定。包括法定行政机关、授权组织。2、对象特定。奖励只针对为国家和社会作出突出贡献或者模范遵守行政法律规范的人作出。3、目的特定。行政奖励的目的在于表彰先进、鞭策后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性。4、条件法定。作为一种型式化的行政行为，行政奖励的条件、程序等内容总是由法律法规事先作出明确规定，由行政主体根据这些条件来衡量相对人是否达到标准。5、性质特殊。行政奖励是使相对人获得奖励性权利的一种法定奖励行为。不按照法律规定的条件进行奖励，属于侵犯相对人法定权利的侵权行为，行政主体须承担相应的法律责任。
行政允诺与行政奖励有以下相同特征：1、两者均属于法律行为，均是基于行政主体的意思表示产生面向将来法律效果的表意行为，依法产生公定力、确定力、拘束力等行为效力。2、两者均属于授益行为，在客观结果上均是给予相对人一定的利益，包括物质利益与精神利益，其具体内容不具有侵犯相对人权益的性质。
以上两种行为的差别也是较明显的，具体表现在以下方面：1、奖励条件的性质不同。行政奖励的条件由法律法规作出明确规定，行政主体无权以自己的意志自由设定奖励的条件；行政允诺所设定的条件出自行政主体的自主意志，为完成所负担的行政管理任务，行政主体有权自主设定各种奖励条件。2、设定依据的法律属性不同。行政奖励是一种法定奖励，奖励的领域、范围、对象、条件等均由国家法律法规作出明确的规定，因此，设定行政奖励的规范性文件的层级较高；行政允诺主要是为顺利完成行政管理任务，为管理的方便，行政主体可以在法定职权范围内通过制订相应的规范性文件设定奖励条款，因此，设定奖励的载体通常属于法律法规之外的其它规范性文件。3、相对人所获得权利的属性不同。依照行政奖励的法律法规所产生的权利属于法定权利，是由法律明确赋予符合条件的相对人的。在行政奖励法律关系中，掌握主动权的是行政管理相对人。对于法定权利，相对人可以放弃，但行政主体不给予奖励却构成对相对人法定权利的侵犯；依照政府的单方允诺产生的权利具有普通约定的属性，此种约定是否合法，还要接受法律法规的检验。如果不违背法律法规，行政主体将根据“禁反言”的原则，兑现其先前所作的承诺。4、提起诉讼的法律性质不同。行政奖励属于行政主体的法定职责，一旦行政主体拒绝对符合奖励条件的相对人进行奖励，相对人可依照行政诉讼法提起拒不履行法定职责之诉；行政允诺属于行政主体的约定义务，一旦行政主体违反先前所作承诺拒绝兑现奖励，即属于不履行约定义务的侵权行为，相对人可以通过提起公法上的债权之诉寻求救济。
（三）行政允诺与行政合同
行政合同是行政主体为实现行政管理目标，经与作为相对人的公民、法人或者其它组织协商，彼此意思表示达成一致所签定的公法上的协议。
行政允诺与行政合同在以下方面存在相似性：1、目的的一致性。行政允诺与行政合同均是行政主体为完成行政管理任务，实现公共利益而采取的行政措施，具有行为目的上的一致性。2、性质的一致性。行政允诺与行政合同均属于非权力性行政行为，在行为作出过程中，相对人的主观意志得到一定程度的尊重，相对人享有一定程度的行为选择权。3、依据的模糊性。现代社会虽然要求行政主体依法行政，但行政管理复杂多变的现实使行政主体的所有行为均有法律依据已经不符合社会实际。各国普遍承认在不超越行政主体权限、符合公共行政目的的前提下，允许行政主体采取灵活的管理措施。行政合同与行政允诺即属于在此种背景下出现的行政管理行为，两种行为的作出，不完全要求有行为法上的严格依据。
行政允诺与行政合同之间存在以下差异：1、相对人表意的明确程度不同。行政合同的签定，往往需要行政管理双方主体之间经过明确的表意过程，行政合同订立的形式，如招标、邀请发价以及直接磋商等都属于合同双方讨价还价的意思表示过程；在合同履行期间，原则上也要求双方当事人就合同相关事项进行协商。所以，在行政合同中，相对人的表意因素十分明显；在行政允诺中，行政主体的允诺通常采取制定规范性文件的形式，其意思表示比较明确，而相对人的意思表示则难以判断。按照合同行为主体表意的双重性特征来衡量，相对人的表意因素在行政允诺行为中并不明显。而且现实中，相对人事先并不知晓政府允诺意思表示却作出其设定行为的情况也属常见。因此，作为合同行为核心内容的合意要素在允诺行为中并不完全具备。2、相对人行为的法律属性不同。在行政合同中，相对人的行为在很多情况下具有执行公务的属性，比如完成政府定货任务、完成政府科研项目等，都是相对人参与行政公务的具体表现。在行政允诺所形成的法律关系中，相对人的活动一般属于私法活动，不具有执行公务的法律属性，比如，招商引资行为的作出，相对人往往是出于私人利益的考虑，并不完全是出于实现行政管理目标这样一种公益考虑。3、行为的法律性质不同。行政合同属于双方法律行为，在合同的签定、履行过程中，强调的是双方意思表示的一致性，行政主体要在一定范围内尊重相对人的主观意志，并且要遵循合同的一般适用原则，如违约赔偿、损失补偿等。行政允诺属于单方法律行为，行政允诺行为的作出基于行政主体的单方意思表示，无须相对人意思的参与；相对人成就允诺设定的条件产生公法债权时，也只享有针对政府的请求权，但是否兑现承诺，则完全取决于行政主体的意志。4、行为内容不同。行政合同属于双方法律行为，依照合同设定的条款，主体双方均在享有权利的同时负担各自的义务，不存在只负有义务不享受权利或者只享有权利不负担义务的情况；行政允诺属于单方法律行为，在该种行为所形成的法律关系中，相对人因其行为成就特定的条件而单纯享有权利，行政主体则因允诺行为的作出而成为单纯的义务主体。
三、行政允诺的司法审查
（一）行政允诺引发的争议属于行政诉讼受案范围
司法实践中，对因政府允诺行为引发争议的性质曾经存在争议。有种观点认为属于民事合同争议，应当通过民事诉讼途径处理，其理由是在政府制定的规范性文件中，并不含有行政权力因素，行政机关与相对人之间不存在明显的命令与服从关系；相对人一方享有是否作出行为的选择自由，与行政机关处于平等的法律地位。
本文认为，行政主体发布含有奖励条款的规范性文件的允诺行为属于行政法上的行为，由此引发的争议应通过行政诉讼而非民事诉讼途径解决。理由是：
1、行政允诺作出的领域是行政管理领域。现代政府的行政管理功能已经发生深刻变化。除传统的秩序维护外，诸如经济、社会、教科文卫等事务均已有政府权力的涉入，给付行政[②]已成为政府的重要职能。为此，为促进本地经济发展和更好地从事管理，制定含有允诺意思的规范性文件便自然成为政府管理的一种方式。
2、政府允诺行为的作出是为实现公共利益，而非实现政府的私益。政府向公众发出允诺的目的或者是为了促进本地经济的发展，为管辖范围内的社会成员创造一个良好的生活环境，为提高人民的生活质量创造一定的条件；或者是为了方便快捷地实施管理，更好地完成行政管理任务。可见，政府允诺行为属于公法行为，而非私法行为。
3、行政允诺属于行政主体的一种行政执法活动，是行政执法行为。我国宪法和政府组织法中均规定，各级政府应发展本地经济。各级政府为使上述职责得以实现而作出允诺行为是执行上述法律规定、履行法定职责的表现，该行为与一般民事活动存在明显区别。
另外，最高人民法院曾经就类似问题作过答复，认为政府制定含有奖励条款的规范性文件属于具有行使行政职能性质的行政措施，是为自己设定义务的行为，因此引发的争议属于行政诉讼受案范围。[③]
（二）行政允诺案件审理中注意的问题
1、政府允诺法律依据的审查
行政允诺是一种未型式化的行政行为，属于行政主体在行政执法过程中为管理方便而采取的一种行政措施，具有自由裁量的属性。在实践中，行政允诺的作出一般没有特定、明确的法律依据。由此，是否就可以以缺少法律依据为由而予以撤销呢？
本文以为，缺少行为法依据不能构成撤销允诺行为的理由。现代行政背景下，行政允诺行为的实施具有相对的合理性，对缺少明确的行为法依据的行政允诺不能采取一概予以撤销的简单做法。现代行政属于积极行政，要求所有的管理均具有行为法上的依据并不现实。在服务于公共利益的前提下，政府有权在缺少法律依据的情况下从事积极的管理活动。加之，宪法与政府组织法中已经对政府承担的职责作出了概括的规定，因此，对缺少行为法依据但具有组织法依据的行政管理行为——行政允诺行为，不能以缺少行为法上的明确授权而否定其效力。
但是，不能简单地撤销并意味着对行政允诺行为的法律依据不进行审查。人民法院在审理行政允诺案件过程中，首先必须要对行政主体作出允诺行为的职权依据进行审查，对于超出职权范围作出的行政允诺，应当否定其效力，相对人因此也不能获得相应的权利；其次，要审查行政允诺的内容是否与既有的法律法规相冲突，行政机关作出允诺不能违反现有法律法规的强制性规定；第三，要审查行政允诺作出的目的，看是否存在滥用职权、出卖国家和公共利益的情况，一旦有之，即不能承认允诺行为作出的正当性。
2、举证责任
本文以为，在审理行政允诺案件过程中，应由原告负主要举证责任。理由是：
首先，从理论上讲，因允诺引发的争议属于公法上的债权争议。债权争议属于原始性争议，在法院作出裁判之前，双方的权利义务处于一种不确定状态，究竟哪一方主张有理并不明确。在允诺案件中，同样存在这种情况。人民法院所面对的是权利义务不明确的状态：相对人是否享有所主张的权利，行政主体是否负有兑现承诺的义务，都需要进行判定。因此，比照民事债务争议“谁主张、谁举证”的原则，相对人应当对其所主张的公法债权提供证据。
其次，从现实角度讲，具体允诺法律关系的形成、相对人权利的成就均有赖于相对人以其行为满足政府所设定的特定条件。作为行为的完成者，相对人掌握与提供证据的能力明显强于行政主体，要求行政主体负举证责任具有一定难度。
3、裁判方式
对于行政允诺案件的裁判，以前的制约因素主要来自于行政诉讼立法。由于《行政诉讼法》只规定了维持、撤销、判决履行、变更几种特定裁判方式，对其它判决方式未作出概括授权，所以，在早期处理此类案件时，人民法院经常会遇到适用裁判手段上的困难。但是，随着审判实践的发展以及理论研究的深入，一些新的裁判方式正在逐步引起人们的注意，最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中又增加了新的裁判方式。因此，对于行政允诺案件，可以考虑以下几种裁判方式：（1）确认判决。以该种判决确认争议双方行政法律关系——公法债权关系的成立，确认行政主体负有兑现先前作出承诺的义务，确认行政相对人享有其所主张的权利。（2）给付判决。以该种判决判令行政主体给付相对人特定的奖励款额或者兑现其它优惠条件，如解决子女入学、办理农转非、提高技术等级等。（3）驳回诉讼请求判决。经过审查，一旦认为相对人未举出证明自己享有允诺所设定权利的事实，人民法院可以依法判决驳回原告的诉讼请求。
[①]有关内容请参见王泽鉴：《悬赏广告法律性质之再检讨》，收于其《民法学说与判例研究》（二）中。
[②]凡以积极的态度具体达成人民各种社会权的授益性行政活动，均称为给付行政。其目标是为实现社会成员精神或物质生活素质的普遍提高，其内容以提供金钱、物质或服务等非权力性授益性行为为主。
[③]最高人民法院《关于对山东高院鲁高法函（1998）150号请示的答复》。
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