交警以不交施救费为由继续扣留交通事故车辆行为属滥用职权

原标题：析本案交警行为的性质

刘万金

（载《人民法院报》2005年8月24日）

 

2004年10月，王某的汽车与他人发生交通事故，某交警大队遂扣留了该汽车。事故处理终结后，交警大队以王某不交施救费为由继续扣留，拒不放车。王某向法院提起行政诉讼。

对本案交警行为的性质，有不同看法：

第一种意见认为，交警行为属事实不清、证据不足。理由是：根据我国道路交通安全法第七十二条的规定：“交通警察……因收集证据的需要，可以扣留事故车辆……”本案交通事故已处理终结，收集证据工作早已结束，交警继续扣车没有事实根据。

第二种意见认为，交警行为属行政超越职权。理由是：法律没有授权交警在当事人不交施救费的情况下可以继续扣留事故车辆。交警继续扣车行为超越了其应当行使的行政职权。

第三种意见认为，交警行为属行政滥用职权。法院采纳了这一意见。

行政滥用职权已被我国的立法和行政法理确定为行政违法行为，是行政诉讼法和行政复议法规定的撤销对象。但法律并未对行政滥用职权的内涵作出规定，也未对其表现形式作出概括或者列举，实践中对该行政行为的准确认定就产生了相当难度。

目前比较流行的观点认为，行政滥用职权即滥用行政自由裁量权，是指行政主体在自由裁量权限范围内不正当行使权力导致显失公正的行政违法行为。其特征有三：一是发生在自由裁量权限范围之内；二是表现为不正当地行使行政权力并造成了显失公正的后果；三是一种行政违法行为而不是行政不当行为。其表现主要有：背离了法定的目的；考虑了不应当考虑的因素；没有考虑应当考虑的因素；同样的事情不同样处理；等等。本案中，交警依法拥有扣留事故车辆的行政自由裁量权，因此，交警扣留王某车辆行为发生在其行政自由裁量权限范围之内。根据道路交通安全法的规定，在交通事故处理程序中，“因收集证据的需要”是交警扣留事故车辆唯一的行政执法目的，除此之外，交警不能出于其他任何目的(如车主未交纳施救费、交通事故当事人之间的损害赔偿纠纷未达成调解协议等)而扣留或扣押事故车辆。本案交警继续扣车是出于让王某交纳施救费的目的，而该目的不是法定的“因收集证据的需要”的目的。因此，交警行为背离了法定的交警扣留事故车辆的执法目的，系不正当地行使行政权力，并且该行为明显不公正。被扣汽车是王某的合法财产，交警扣车行为是侵犯王某对其被扣汽车的财产所有权的行政违法行为。据此分析，交警行为符合行政滥用职权的特征，应认定其为行政滥用职权行为。

第一种意见的错误之处在于，“因收集证据的需要”是交警扣车的目的而不是事实根据，车辆属于事故车辆才是交警扣车的事实根据。本案虽然事故处理终结，但不能改变王某汽车属于事故车辆的性质，因此，不能认定交警行为属事实不清、证据不足。

第二种意见的错误之处在于没有弄清行政滥用职权和行政超越职权的本质区别：前者发生在自由裁量权限范围之内，属于有权而滥用；后者发生在行政权限范围之外，属于无权而使用。