［按］修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称新行政诉讼法）实施已一年有余。该法确立的许多新制度新机制，深刻改变了我国行政审判的生态，对于保护行政相对人的合法权益，监督行政机关依法行政，协调官民良性互动关系，助推法治政府建设，维护社会公平正义，都发挥了非常重要的作用。但是，新行政诉讼法实施过程中也出现了许多新情况新问题，影响了新行政诉讼法实施的法律和社会效果。这里，笔者结合自己的实践体会，对一些问题谈谈个人的认识，欢迎大家批评指正。
行政机关负责人出庭应诉问题
行政机关依法应诉、自觉接受司法监督，是一个老生常谈的法律常识性问题，也是一个多年呼吁而始终没有得到根本解决的疑难问题。从1990年行政诉讼制度正式建立那天起，行政机关依法应诉就不是一个理论和法律上可以讨论的问题，而是法律明确规定的应诉职责和义务能否落地的问题。新行政诉讼法对此着墨不少，有将规范行政应诉工作作为推动依法行政的杠杆的味道。
一、行政应诉人员制度的本质
新行政诉讼法的一大亮点，是将行政机关负责人应诉制度上升为法律的规则。新行政诉讼法第三条第三款明确规定：行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭应诉的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭应诉。该规定实施一年以来的实践表明：老问题虽有所缓解，“告官不见官”的行政机关不出庭应诉现象大为减少，但也增加了新问题，行政机关负责人出庭应诉情况不理想，与法定要求相去甚远。对此，需要从以下两个方面理解：
1、行政应诉的本质和关键是什么？行政应诉工作，是行政机关到法庭上陈述被诉行政行为的合法性，回应起诉人的质疑或攻击，接受法庭的审查。行政应诉区别于民事应诉，在于其是国家公共权力行为，出庭应诉人员不纯粹是个人身份，而是代表行使国家行政权力的行政机关，出庭应诉的目的也不是单纯地维护私人权益，而是维护行政机关所代表的公共利益和法律秩序。因此，行政应诉的核心，在于行政机关要委派熟悉被诉行政管理领域，熟悉案件实际情况和所涉及的法律规范，能在法庭上言之有物，有利于法庭查清事实、适用法律，作出公正裁判，维护自身依法行政权威。不论是行政应诉制度设计，还是行政应诉规则理解和适用，都应当回归这样的本质认识，有利于人民法院对行政行为作出合法性评价和作出公正裁判，实现行政审判的职能作用。
2、行政应诉人员身份变化的核心规则是什么？新法的规定，明显提升了行政应诉人员的身份。改变了过去行政机关负责人出庭应诉主要靠政策或规范性文件规制的规则，确立了刚性的出庭应诉法律规则；也改变了过去行政机关可以把应诉事项“一托了之”的自由状态，规定起码应当委托相应的工作人员出庭应诉。因此，对于新法第三条第三款的理解，可以从这两方面认识：一是确立了高目标，即行政机关负责人应当出庭应诉，这是法律的刚性规则和规定，在行政应诉中也是行政应诉人员身份的最高要求；二是确立了底线，即行政机关负责人不能出庭应诉的，应当委托相应的工作人员出庭应诉，这也是法律的刚性规则和规定，是行政应诉中对应诉人员身份的底线要求。
二、行政机关负责人“不能出庭应诉”的审查和释明问题
新行政诉讼法实施一年以来，与过去没有法律的刚性要求相比，行政机关负责人出庭应诉案件数的确不同程度有所上升，但行政机关负责人不出庭应诉仍是常态，与法律的规定存在很大的差距。以层级较高、在依法行政上也应当发挥示范作用的省部级机关为例，涉诉的案件不下千余件，可这些机关的负责人出庭应诉的却是凤毛麟角。
作为新行政诉讼法的具体实施者，行政法官们面对这一问题，往往左右为难，要求得严又明知做不到，不要求又似乎有负法律规定。在很多情况下，法官们只能选择淡化行政机关负责人出庭应诉的法定义务，这也极易成为案件争议由相对人与行政机关之间的行政争议演化为原告与法院之间的司法争议的导火索，有的当事人以法官没有严格执行行政机关负责人应当出庭应诉的法律规定，构成对案件的不公正审理为由，反复申请法官回避，导致案件在庭前审查环节纠缠不休，消耗了大量的司法资源，各方都筋疲力尽却尚未进入争议的实质性审查。这一现象在实践中并不鲜见，也特别值得深思。
结合现行法律规范和立法目的，笔者认为，对于行政机关负责人无正当理由未出庭的案件，法庭可以从以下三个方面审查和释明：
1、行政机关负责人出庭应诉是法定义务，这需要旗帜鲜明地加以明确。尽管从立法者、到执法者、司法者，还有社会公众，谁都明白在每年数十万件行政案件中，让所有行政机关的负责人都每案必应诉、每案必到庭，既不必要，也不现实，但这并不是要稀释法律的权威规定，即新行政诉讼法规定的行政机关负责人“应当出庭应诉”，决不可以因为实践中不可能要求全部出庭应诉，而随意将法律上的“应当”解释或异化为“可以”。起码在法律文义上，行政机关负责人出庭应诉，不属于行政机关可以任意选择的范围。因此，法庭在审查时必须立足于行政机关负责人应当自觉带头履行出庭应诉法定义务的定位进行，如果行政机关负责人未出庭应诉的，应当说明理由，即向法庭和对方当事人说明“不能出庭的”理由。在许多已出台行政机关负责人出庭应诉专项规定的地方和部门，法院还应当更多地结合各地区各部门对行政机关负责人出庭应诉的制度要求开展审查。
2、行政机关具有委托相应人员出庭应诉的权能。稍加注意，不难发现，新行政诉讼法将行政机关负责人出庭应诉的条款规定在“总则”部分，因而带有较强的宣示意义和引导价值，而在具体规范应诉出庭人员身份的“诉讼参加人”部分，新行政诉讼法明确规定：当事人可以委托一至二人作为诉讼代理人。这就意味着，在行政诉讼中，不论是原告行政相对人还是被告行政机关，都可以委托一至二人作为诉讼代理人，因此，行政机关负责人不出庭应诉，委托诉讼代理人出庭应诉，虽不能说完全符合法律在“总则”部分的规定，但也不能视为行政机关没有应诉出庭，起码人民法院不能轻易缺席审理。
3、法院规制行政机关负责人出庭应诉的方式和手段是有限的。新行政诉讼法尽管对行政应诉工作要求着墨不少，但在实体处理问题上，只有经人民法院传票传唤，被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院才可以缺席判决。而如果行政机关负责人无正当理由未出庭应诉的，并不属于可以缺席审理的范围，也没有将之与行政案件的实体审理结果相关联，导致法院对行政机关负责人无正当理由未出庭应诉问题的规制功能虚置。实践中，法院最多使用通过发送司法建议的方式进行督促，而这种柔性的手段，缺乏刚性规范的保障，其效果也是可想而知的。
上述这些问题，透露出新行政诉讼法实施中的一些无奈，也折射出行政法官在司法过程中的一些尴尬，还有赖于行政机关负责人出庭应诉的相关配套制度予以解决，相信将来《关于加强和改进行政应诉工作的意见》的顶层设计，会对此作出相应的权威回应。
三、“行政机关相应的工作人员”的范围和适用问题
一般而言，行政机关工作人员，是指被诉行政机关自身法制机构或具体业务部门的工作人员。考虑到行政审判的核心要义并不在于形式上由谁出庭应诉，法庭上也不应当存在身份差别，而在于法院能否依法公正裁判。因此，在贯彻执行新行政诉讼法的时候，如果行政机关负责人不出庭应诉的，必须要求行政机关相应的工作人员出庭应诉，这是底线，不能突破，但是，对行政机关相应工作人员的理解和适用问题，实践中存在一定的争议，主要是对行政机关在应诉工作中委派非本机关工作人员出庭应诉的情况下，如何认定出庭应诉人员身份是否符合法律规定问题。对此，实践中有几类情形需要把握具体适用问题：
1、对行政管理实践中广泛存在行政管理机关与办事机构、行政主管部门与经办机构、上下级行政机关依据法律规定或依据委托乃至惯例存在履行行政管理职责的交叉等情形，在委托代理人身份审查上也应当适当予以尊重。比如，地方政府及其承办部门之间的委托代理问题。政府与其办事机构、职能部门，都是独立的法人实体，政府主要是由省市区县的省长、副省长、市长、副市长、区长、副区长、县长、副县长以及职能部门行政首长组成，没有相应的具体工作人员，其具体工作都有相应的办事机构和职能部门承办。因此，在区县政府、省市政府应诉时，具体办事机构或承办部门的工作人员视为行政机关相应的工作人员。比如，省政府在行政复议案件应诉时委托省政府法制办的工作人员应诉、在土地出让登记行为案件应诉时委托省国土局的工作人员应诉，都应当是可以的。
2、实践中还有一类情形需要厘清界限，即上级行政机关在自己应诉时能否委托下级行政机关的工作人员出庭应诉问题。对此不能一概而论，需要区别对待。
一种情况是，对于实践中常见的下级行政机关依据法律或委托办理应当由上级行政机关对外承担法律责任的事项，考虑到新行政诉讼法规范行政机关委托代理人范围的立法目的，是有利于查清事实、正确适用法律，认定下级机关的工作人员为相应的工作人员，是妥当的。
另一种情况是，上下级之间在被诉行为事项上不是直接相关，即下级机关不是被诉事项的直接承办部门，那么，上级机关委托下级机关人员出庭应诉，就是不妥的，也不应当得到允许。比如行政复议维持双被告案件中，复议机关能否委托原行政行为作出机关的工作人员一并出庭应诉？答案应当是否定的。
联系客服
