应松年教授序 临近岁末，后向东博士送来了他的第三部信息公开专著。从2013年的《美国联邦信息公开制度研究》，到2015年的《信息公开的世界经验》，再到这本《信息公开法基础理论》，不到五年的时间里，后向东博士构建起了一个自成体系的信息公开法学术框架。这番景象，在行政法学界并不多见，我由衷地感到欣慰。 这是他信息公开三部曲中字数最少的一部，但却是份量最重的一部。这部专著研究的是信息公开法基础理论问题。全书的主体内容分为总论和分论，总论对信息公开法的六大基本问题做了全面阐述，即基本历史、基本功能、基本原则、基本范畴、基本概念、基本结构；分论则对信息公开法的六大基本要素作了深入剖析，即主体、客体、范围、程序、监督与救济、工作机构。在主体内容之外，还有堪称精华内容的导论和尾论，特别是尾论，可以说是作者在埋首研究多年之后，把所得来的认识和结论，以比较精炼、深刻同时不乏现实针对性的方式作一个彻底交代，读来颇觉新颖而感人。 与已有的信息公开法理论著作相比，这部专著显示了鲜明的特色。 第一，专注于理论高度。全书富于理论含量，同时对理论问题和政策问题、实际问题作了清醒的鉴别和界分，厘清了理论迷团。 全书以信息公开法的理论问题撑起著作大厦，始终立足理论高度。总论和分论的每一节，都是以对相关理论的阐述开篇，在这种规范的理论框架下展开对相关问题的讨论。以信息公开客体问题为例，作者首先从法理层面对法律客体的基础理论做了交代，并以此作为具体讨论信息公开法客体问题的理论基础。从中足显作者的理论自觉，充分展示了作者的法理学博士的专业背景，由此而塑就了本书的理论品格。 正是作者的这种理论自觉和专业背景，敏锐地洞察了一些经常被争论不休的信息公开问题，其实并非是理论问题，而只是具体操作中的政策把握问题。比如，对于政府信息概念界定问题，学术界和实务界长期争论不休，几乎从未达成一致，这一问题也被视为老大难问题。作者对世界各国同类概念作了逐一考察、对我国517个行政机关3年间所有涉及到政府信息概念的信息公开处理决定逐一梳理、并对中国裁判文书网上涉及到政府信息概念的所有判决作了深入研究之后指出：政府信息概念的界定问题，不是理论问题，而是操作问题，试图对政府信息概念作出理论界定是没有出路的，相关问题不可能通过理论论证得到解决，出路在于转换操作思路，摒弃政府信息概念界定之争，将其转换为豁免公开范围问题，将那些可能被视为不属于政府信息的信息列入豁免事项。正所谓“清者自清”，得力于作者的理论修养的深厚根基。类似的例子还有很多，比如有关申请人资格门槛问题，补正期限的处理问题，等等。作为一本专门研究信息公开法基础理论的书，却常常提示人们，哪些问题不是理论问题，哪些问题是行政法的一般理论问题而不是信息公开法特有的理论问题，等等，这既是作者对于理论的准确把握，也是作者对于理论的清醒鉴别和卫护。 第二，放眼全球，同时立足于中国，能够着眼中国的实际国情而不惑。 作为信息公开三部曲的终曲，这本书无疑是前面两部著作的延续，或者说是总结。三部曲之首——《美国联邦信息公开制度研究》，是解剖美国《信息自由法》这只麻雀，是对一个历史最悠久、最具典型性、最具影响力的信息公开制度样本的深入剖析。三部曲之二——《信息公开的世界经验》，是对全球信息公开制度的比较研究，以16个国家为代表，以80多个国家为背景，描摹了全球信息公开法的基本状况，总结提炼了内在的共性规律。在这种点面兼顾的基础上，辅之以作者本人在国务院系统多年从事信息公开工作的一线历练，最终达成三部曲的第三部——《信息公开法基础理论》。这种学术路径，使得本书具有宏大的全球视野。这不禁让我想起了王名扬老先生的行政法研究规划，他原本也打算在解剖英、美、法三国行政法的麻雀后，再作一个比较行政法的研究，最后写一本行政法的基础理论著作。很遗憾，他只行进到比较行政法的一部分，便因健康原因而未能实现他的学术规划。多年以后，在行政法的一个分支——信息公开法领域，有年轻人依着这种学术路径继续前行，确实是一件令人高兴的事。心有灵犀一点通，在学术路径的设计上，竟是不谋自合，老少相承。 后向东博士曾跟我说起，他在研究完美国信息公开制度后，似乎反而失去了对美国信息公开制度的发言权，只要他提及美国，总有人提示他不能跟在美国后面亦步亦趋，等他研究完世界各国信息公开制度后，又戴上了一个“脱离中国国情”的帽子，似乎他的观点都带着“言必称希腊”的味道。这确实是很容易出现的现象。从特定角度来看，本书是对这类误解的有力澄清。本书的视角，是理论化的，更是中国式的，在论述具体理论问题时，使用的基本都是中国的素材，回答了几乎所有中国特色信息公开的具体问题，比如：“谁制作谁公开”的问题；信息公开答复主体与义务主体问题；主动公开与依申请公开的关系问题；信息公开内部程序问题，等等。本书的一些结论，确实是发人所未发，是在中国实践和世界经验基础上的超越。 第三，富有实践指导意义，却又植基于生动鲜活的实践。 理论的生命在于指导实践，不能用来指导实践的理论，是没有价值的。2015年11月，受国务院办公厅信息公开办邀请，我同一些专家和实务界的代表，参加了为期两天的《政府信息公开条例（修订稿）》论证闭门会议。在这个会上，后向东博士为大家逐条逐句逐字解释国办起草的《政府信息公开条例（修订稿）》。当时，我感觉国办对《政府信息公开条例》的修订，有较为成熟的理论体系作为支撑。现在看来，这个理论支撑，就是本书所论述的信息公开法基础理论。能够对实践发挥出应有的指导作用，是这部信息公开法基础理论专著的最大特点，也是难得的一个范例。 理论的生命也源于实践，脱离实践的理论，是没有生命力的。本书所阐述的理论，立足基点是中国信息公开的生动实践。我作为一个比较关心我国信息公开实践的学者，读完本书之后的一个突出感受就是，对我国信息公开实践中暴露出的几乎所有问题，在本书中都能找到回答，也正是在对中国问题的思考、分析、论辩过程中，作者形成了自己的理论体系。 信息公开是行政法治的基础性领域，也是国家民主政治前途所系的重要一环。我曾经说过：如果说，在中国推进行政法治的征程中，第一块里程碑是《行政诉讼法》，那么，《政府信息公开条例》就是第二块里程碑。信息公开对于法治建设具有极其重要的意义。行政法理论研究的新生骨干力量出现在信息公开领域，正印证了行政法的发展，印证了新一代行政法学人的成长、成熟。后向东博士对于学术的执著勤奋，以及自觉的学术路径规划，加之他的开阔视野、扎实学风，这是他取得不凡成就的必然根据。我为行政法学界有这样的年轻学者而击节叫好，为行政法学领域出现又一佳作而欢欣鼓舞。是为序！ 应松年 2016年隆冬于北京世纪城 目录
作者后记
信息公开三部曲的终曲，终于在2016年年底划上了句号。心无旁骛地埋头做一件事的日子，过得既快又慢。快起来，五年前从国务院法制办调入国务院办公厅从事信息公开工作的情景还历历在目，慢起来，写作过程中苦闷不已湖边漫步的日子似乎多的数不清。逝者如斯夫，不舍昼夜。快也好，慢也好，五年的时间就这样过去了。
实际花在信息公开三部曲上的时间其实并不止五年。从2008年开始，出于工作需要开始关注研究这个制度；2009年，承办了最早的一批国务院信息公开复议裁决案件；2010年，发表了个人第一篇信息公开文章“政府信息公开的不该承受之重”，当时的警言终成今日之现实困境；2012年，调入国办专门从事信息公开工作，对于这项全新的使命，我感到战战兢兢、如履薄冰，没有别的办法，只能拿出我们共产党人的看家宝贝——调查研究，由此正式开始了我的信息公开三部曲之旅。
信息公开三部曲洋洋九十余万言，似乎规模宏大，但它聚焦的只是“信息公开法”这个“小主题”。信息公开是一个很开放的范畴，除最核心的信息公开法之外，诸如宣传报道、舆情回应、数据开放等等，也被纳入这个框架范畴之内。这种开放性，是信息公开的内在特征，是一种客观存在，谈不上好还是坏。宣传报道、舆情回应等，古已有之、内容丰富，区区三部曲是涵盖不住的；数据开放虽然新颖，但不过是一种新技术手段所催生的一种新公共服务种类而已，搞三部曲又难免注水太多。我始终认为，任何事物都是有边界的，搞研究特别要有边界意识，要知止。《大学》之道，“知止而后有定，定而后能静，静而后能安，安而后能虑，虑而后能得”。愚者千虑，或有一得。
信息公开三部曲完全是中国实践的产物，即便是前面两部比较研究，也是以中国视角、带着中国问题研究得来的成果。至于本书，更是中国本土实践的直接产物。本书的许多结论，都是对各地区、各部门信息公开系统所提出的诸多问题的理论回应。这些理论回应，相当一部分转化成了制度，也有相当一部分只能停留在理论层面，这其中的原因很多，非我主观意愿所能决定，当然，制度建设本身也不应完全由个人的主观意愿来决定。信息公开三部曲的署名作者是我，但在我看来，广大信息公开（包括行政复议和行政诉讼）实务工作者和理论工作者是它的共同作者。我几乎每个工作日都会接到业务咨询电话或微信，是大家的生动实践深化了我的认识和思考。那些曾与我直接交流论辩的同志，对我的年少气盛给予极大包容。在理论是非问题上我确实毫不妥协，但在日常生活中，我其实并不是那么尖锐。
一个人在长达五年的时间内专心做一件事，没有一个良好的外部环境支撑是不可能的。感谢组织给我提供的宝贵机会，整个研究过程中，许多领导给予了关心帮助，本书是在国务院副秘书长彭树杰同志和国办信息公开办诸领导的直接关心下完成的。感谢应松年老先生对我的指导和关心，信息公开三部曲由应老全程作序，这是一段很珍贵的学术情缘。感谢中国法制出版社江陵社长的慷慨支持，老领导始终关心鼓励我的学术研究。感谢我的家人，日渐年迈的父母还在继续为我们的家庭不计辛劳地付出，这种爱我无以反哺，只能努力地往下传递，幼子后懿轩和爱人陆渝梅给我营造的快乐幸福，时常让我感觉我给予他们的远少于我得之于他们的，回望信息公开三部曲整个历程，都是满满的幸福回忆。
2016年12月20日于文津街9号
附：作者简介
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