作者：李世平（南京市国土资源信息中心）
来源：《房地产产权产籍》双月刊2016年第6期
2007年10月《中华人民共和国物权法》 (以下简称《物权法》)颁布实施，2015年3月1日起施行《不动产登记暂行条例》(以下简称《条例》)，随后又颁布了《不动产登记暂行条例实施细则》(以下简称《细则》)。历时8年，吹响了我国不动产统一登记的冲锋号。2015年3月1日，江苏省徐州市不动产登记机构发出了全国第一本不动产权利证书，时至今日，全国绝大多数省市县都已成立了不动产登记机构。
虽然《物权法》、《条例》、《细则》明确不动产登记须在不动产登记机构进行，并赋予其法定职责，但不尽细化与明确，本文在此进行细化探讨。
一、不动产登记机构
不动产登记机构就是对不动产权利进行登记的机构。为何必须登记?原因就在于不动产的特殊性。不动产权利的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。不动产登记，对于维护社会主义市场经济秩序，维护国家基本经济制度，对于维护人民群众切身利益，意义重大。国家与人民群众既寄其重望，又赋予其法定职责。不动产登记机构，必须厘清物权权益关系，保护物权，充分发挥物的效用。
(一)机构创设的合法性
不动产登记机构是政府重要的职能部门，依据《物权法》第十条“国家对不动产实行统一登记制度；不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理”，以及《条例》第6条“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”，不动产登记应在各级政府机构中设立。
无论是从国家级基本法层面的《物权法》，还是《条例》，都明确了不动产登记机构确立的合法性。
(二)机构创设流程的有效性
根据相关法律法规，2013年中央编办针对不动产登记发布《关于整合不动产登记职责的通知》(中央编办发[2013]134号)，明确“不动产登记职责整合后，按照人随事走的原则，适当加强国土资源部相关机构和人员，在国土资源部地籍管理司加挂不动产登记局牌子”，明确国家层面的登记机构设立在国土资源部(国土资源管理部门)，明确了不动产登记机构名称与归属。
2015年7月国土资源部、中央编办《关于地方不动产登记职责整合的指导意见》指出，“县级以上人民政府应当确定一个部门为本地区的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级不动产登记主管部门的指导、监督……将原来分散在各部门的登记机构进行整合归并，尽快实现不动产统一登记机构的有机重组和工作流程再造”。据此可以确定，县级以上人民政府管辖区域内只能存在一个不动产登记机构，且受本级政府主管与上级不动产登记主管部门的指导、监督，服务于本辖区。
此后省市县各级地方政府根据有关法律法规和中央编办、国土资源部有关文件，都相续出台了关于成立各省市县不动产机构的文件，如江苏省机构编制委员会《关于整合不动产登记职责的通知》(苏编[2014]11号)“不动产登记职责整合后……在省国土资源厅设立不动产登记局，地籍管理处改为不动产登记局挂牌”：再如南京市机构编制委员会《关于整合不动产登记职责的通知》(宁编字[2015]38号)，“设立市不动产登记局，为市国土资源局直属行政机构，挂“地籍管理处”牌子”。由此可见，中央、国家、省市各级政府都从机构设置、编制确定、规范成立等方面明示了有效程序。
(三)顺民心而立
通常的不动产登记有：房产管理部门的房屋所有权登记、国土资源管理部门的土地使用权登记、农业部门的农村土地承包经营权登记，林业部门的林地林权登记和其它部门的水域滩涂、渔业养殖权、海域权、探矿权、采矿权登记等，它们分散在不同部门，归属不同管理体系，遵守不同的法律法规，采用不同的标准，发布在不同的信息平台，分别进行登记；虽同属不动产权利，但往往同一权利人为同一不动产权利需在不同部门之间来回奔波，事倍功半，劳民伤财，政府工作效率低下，群众怨言四起。
总而言之，不动产登记存在五个不统一：登记机构、登记依据、登记簿册、登记程序、登记效力不统一。因此必须将上述所有各项不动产权利集中在一个部门进行登记，做到：法律法规文件统一标准、统一信息平台、统一归并管理。不动产权利人只进一道门，就能办妥全部不动产权利事宜，既提高了政府的工作效率，又提升了政府的公信力，此乃顺民心而立。
(四)机构成立
全国不动产登记机构的成立模式基本相同，以南京市不动产登记机构成立简叙之。
1．按法而行：依据《条例》和各级编办文件，由政府(由市委常委分管副市长)牵头、国土资源管理部门协调工作组相继成立，落实机构职责与编制。
2．全面沟通：国土管理部门与市住建委、房产局、农委(林业管理部门)等部门从政策到技术标准，从资料到信息平台，从人员到办公场所，全面协调，统筹安排。
3．明确职责：明确不动产登记在登记部门、不动产交易管理仍在房产管理部门等各项职责归属。
4．过渡运营：自2016年6月28日不动产登记开始试运行，经过3个月过渡期的运行整合，同时广告于民。
5．完成整合：2016年10月已全面开始不动产统一登记运行。
由上可知：不动产登记机构的成立是依法而立，程序合规，顺应时代，合乎民心。
二、不动产登记机构法定职责
依法合规成立的不动产登记机构，法律法规同时也赋予其相应的法定职责。法定职责或称为法定责任，是指：由法律、行政法规规定的国家机关应当行使的职权，是职责所在，是当事人应尽的义务，必须有所作为，不得懈怠、推诿。
(一)《物权法》赋予的法定职责
1．查验询问职责
《物权法》第十二条，登记机构应当履行下列职责：“1．查验申请人提交的权属证明和其他必要材料；2．就有关登记事项询问申请人；3．如实、及时登记有关事项；4．法律、行政法规规定的其他职责”。它明确登记机构对不动产权利人申请登记不动产权利中的查验、询问职责，但没有明确是形式审查还是实质审查；同时还明确登记机构对不动产登记的时限要求。
2．保管管理职责
不动产权利的保障是以不动产登记为法律依据的，不动产权利的各事项以登记簿记载事项为准，因此不动产登记簿尤为重要。《物权法》第十六条明确“不动产登记簿记载的事项，是物权归属和内容的根据；不动产登记簿由登记机构管理”。明确了登记机构对不动产登记簿保管职责。
3．查询职责
《物权法》第十八条规定登记机构应当向权利人和利害关系人提供查阅、复制登记资料的便利，同时应当对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容保守秘密，这就明确了三方面的内容：一、可查询或复制不动产登记资料的对象是权利人和利害关系人；二、必须提供便利；三、查询与复制有一定的限制。明确了登记机构服务度与质的职责。
4．纠错与预防职责
《物权法》用第十九条、第二十条、第二十一条三个条款，对登记机构在异议登记、记载错误更正和预告登记中的职责给予了明确的界定。《物权法》从法律角度对登记机构约定了既要有为，又不可过为，职责明确。
(二)《条例》赋予的法定职责
《物权法》虽然对不动产登记机构的职责做了一定的规定，它仅是从法律高度进行简述，过于粗放，因此《条例》就此进行了细化。
1．行政职责
《条例》第六条，“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当设定一个部门，该部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导与监督”。不动产登记机构是本级政府的一个行政部门，行政职责是接受本级政府的领导，和接受上级不动产登记部门的指导与监督。
2．管辖职责
“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理……，跨县级行政区域的不动产登记，由所跨县级行政区域不动产登记机构分别办理，不能分别办理的，由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理：…。国务院确定的重点林区的森林、林木和林地，国务院批准项目用海、用岛，中央国家机关使用的国有土地等不动产登记，由国务院国土资源主管部门会同有关部门按规定办理”。此《条例》第七款，规定了不动产登记属地登记、属地管理原则，明确了不动产登记机构的属地管辖职责。
3．保管与重建职责
《物权法》第十六条虽然明确不动产登记簿由不动产登记机构保管职责，《条例》第九条更加细化了对不动产登记簿应采用电子介质、备份、异地保管，纸质转化的要求，同时第十二条“不动产登记机构应当指定专人负责不动产登记簿的保管，并建立健全相应的安全责任制度”，要求对不动产登记簿进行永久保存，若有损毁、灭失，还需依原有资料重建。不动产登记机构应实施制度管理，责任到人。
4．管理与培训职责
不动产登记机构应当加强对不动产登记工作人员的管理和专业技术培训；工作人员应当具备与不动产登记相适应的专业知识与业务能力。这是对不动产登记机构规定的人员管理与培训的法定责任。
5．告之与查验职责
不动产登记机构对不动产权利人申请的不动产权利能否办理登记，必须明确告之，同时还须对“不动产界址、空间界线、面积等材料，证明材料、文件等进行查验”，据实际需要进行实地查看。这是与《物权法》中赋于的查验职责基本相同的，是职责的进一步细化。
6．时效职责
《物权法》中用“及时办理”规定其职责，而《条例》第二十条则明确具体限时为30个工作日的时效职责。
7．登记信息共享、查询与保护职责
《条例》用一个完整章节规定、细化不动产登记机构对不动产登记信息共享、查询与保护的职责，比《物权法》更详细明确。
(三)《细则》赋予的法定职责
《物权法》、《条例》对不动产登记机构的法定职责给予较详细的叙述，但对不动产登记机构“工作人员”的法定职责却没有详述。《细则》第十一条给予了明确，其法定职责是：“1．对受理的不动产登记申请依法进行审核；2．采取询问当事人、实地调查等审核手段；3．对登记申请进行依法审核后，提出是否将有关事项记载于不动产登记簿的审核意见；4．将有关事项记载于不动产登记簿；5．法律、行政法规或者国土资源部规章规定的其他职责”。这五项职责虽是针对不动产登记机构工作人员，实质是不动产登记机构职责的延伸，也是对不动产登记机构职责的一种考量，其实质也是不动产登记机构的职责。
从《物权法》、《条例》到《细则》，从法律、行政法规到部门规章，都对不动产登记机构的法定职责进行了详尽规定，明确职责与要求。
三、不动产登记机构的罚责
法无授权不可为：作为行政机关的不动产登记机构必须依据法律、行政法规的授权行使职权，完成职责，若没有法律、行政法规授权国家机关的职权，则是无权实施、超越职权、滥用职权，乱作为；则会被罚责。
任何机关企事业单位，法律法规赋予法定职责的同时，也给出相应的罚责，新成立的不动产登记机构也不例外。
(一)《物权法》给定的罚责
《物权法》第十三条，“登记机构不得有下列行为：1．要求对不动产进行评估；2．以年检等名义进行重复登记；3．超出登记职责范围的其他行为”。此款只给定不得有的行为，不是给定罚责，若出现上述行为只能认定为无授权不可为。第二十四条“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任”；此款所定罚责非常含糊。
(二)《条例》中给定的罚责
《条例》用一章四款从不同角度多方面讲述了不动产登记的法律责任，都涉及不动产登记机构。
第二十九条明确，一是登记机构登记错误，二是因当事人提供虚假材料而登记错误，需承担赔偿责任的罚责；但其罚责程度没有界定与量化，执行力较差。
第三十条虽然针对的是不动产登记机构的工作人员，提出了给予赔偿与追究刑事责任的罚责。受罚责的为单位工作人员，难道单位就没有责任，个人被罚责单位就无事?有关连带责任，该款没有约定。
第三十一条收缴伪造、变造的不动产权属证书和不动产登记证明的职责由不动产登记机构或公安机关承担，但若发现未及时收缴或收缴不力造成的损害，并未明确与职责对应的罚责，只有对造事者约定的罚责。
第三十二条从不动产登记信息平台管理、查询到不动产登记资料保密所涉及的不动产登记机构及相关机构职责与罚责的正反两方面进行了约定。
(三)《细则》中的罚责
《细则》第一百二十九条从三方面明确机构应承担的罚责，1．因机构与工作人员的过错导致登记错误，给他人造成损失的；2．虽因申请人提供虚假材料，但不动产登记机构未尽合理审慎审核导致登记错误，造成他人损失；3．因工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯他人合法权益。
《细则》第一百兰十一条从四方面明确组成登记机构人员应承担的罚责，1．可登而不登和不可登而登；2．自作主张个人擅自行为；3．无正当理由拒绝申请人查询等事项；4．其它违反法律、行政规定情形。
《物权法》、《条例》与《细则》从纲到目，从条文到事项，从机构到组成机构的人员，界定了不动产登记机构应承担的罚责。
四、法定职责与罚责执行难点
法律给定了数方面职责与罚责条文，但仍存在执行难的问题。
(一)法定职责中的难点
法定职责在上述各项法律与行政法规中虽有约定，但赋予的职责难以完全实现。
1．审查难，规定模糊
法定职责中最难把握执行的是对不动产登记的审查。对不动产登记是进行实质审查还是形式审查；是要进行全部实质审查、部分实质审查或全部进行形式审查。
全部实质审查就要审查申请资料中的每一项材料，包括权利人的身份、权利权源、合同关系的真实性、合法性，是不是在公平、自愿、平等的基础上签订的，有没有欺诈等；还需把事实调查清楚，保证所指的不动产确实存在。部分实质审查就是只对不动产确实存在进行实质审查，对申请资料进行形式审查；或全部形式审查。
若全部实质审查，因其申请资料中权利来源的多样性、合同关系的真实合法性以及是否公平、自愿与平等，这些，就是公安机关、法院也难以进行实质审查与断定，登记机构实质审查难度极大。但若不进行实质审查，则又会可能引发登记错误。
《物权法》与《条例》中没有界定审查程度，没有回答什么是实质审查和形式审查，只是规定了登记机构的几项职责，只要登记机构履行了这几项职责就行；规定十分模糊，在实际工作中也很难把控。
2．询问难，询问回复真实性更难
《物权法》与《条例》中都有登记机构需要向当事人就申请的不动产权利的有关事项进行询问，但并没有询问内容与方式方法。实际工作中，由于工作人员的基本业务素质差异和申请人对所申请的不动产权利了解差异，往往出现需要询问的事项没有询问，或询问事项没有得到回答，或询问回复的真实性无法考证，也或询问流于形式；再则相关规定没有明确是实质询问还是形式询问。
3．人员素质提高难
我国目前全民文化知识与素质还没有能适应现代管理的要求，在不动产登记中尤为突出。
赋予登记机构对人员培训与管理的原因：
(1)没有完整的岗位培训体系；
(2)没有岗位知识系列教材；
(3)没有岗位机能标准；
(4)缺乏行业测评方法与标准；
(5)人员来源面广，量大，素质参差不齐；
(6)不动产登记内容涉及知识面广；
从而造成机构对人员培训与管理难度巨大。
4．信息把控难
关于不动产登记信息公开查询但又不得泄密，存在可查询对象把控难的问题，权利人难以理解。利害关系，有一个度的把握问题，相邻权利人、共有权分立权利人、经济利益关系人、亲属间、团体内成员、合同或能提供其它利害关系的人员，是否都可确定为利害关系人?规定中没有明确。
涉密信息的把控中，涉及国家秘密的内容很清楚，但哪些是涉及单位秘密或隐私、个人秘密与隐私很难确定；再则，泄密后造成损失就更难认定，这些都没有明确。
(二)罚责难
应可为而不可为，就应罚责，何罚、何问?难!
1．未责无可罚
党的十八届四中全会《决定》指出：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。”这是基于行政机关权责统一的属性以及当前实践中“为官不为”等突出问题而作出的有针对性的要求。
法律行政规章赋予了登记机构相应的职责，若其没有依法履职，未可为，理应受罚，但对未履职而罚，其法与规中没有约定，更没具体办法，明显是未履责任无可罚。
2．损而罚难
相关法律行政规定中虽然约定罚责，有损需罚，但仅为文字描述，没有实质可操作之处。怎样评定损失，损多少?损失能否量化?涉及范围，补救措施是什么?
3．责任过于宽广，难于落实
(1)现实中，当事人造假水平很高，假资料别说登记部门审查不出来，连公安部门都审查不出来，最后错了还要登记部门来承担责任，太冤。
(2)若登记机构是行政机关，那么登记错误是国家赔偿还是登记机构赔偿?若登记机构是事业性质，国家赔偿不合适，那么由谁来赔?
(3)赔偿金从何来?国家或登记机构用什么资金用于赔偿?
(4)没有罚责责任制，更没有对造错责任人追偿制度。
由此可见，职难，罚也难。
五、应对策略
职责多而重，罚责明，为了不动产登记工作顺利开展，不动产登记机构应采取：
(一)强体
强体就是树主体形象，不动产登记机构或为行政性或为事业性单位，就必须强化机体建设。
1．明确机构职能，机构各组成部门的分职能。
2．强化机构自身标准化建设。
3．加强机构的战略思维能力、创新意识、民主意识、聚才意识、自律拒腐防变意识和服务意识建设。
4．务实戒虚。务实就是思想实、队伍建设实、重实事、抓实干，实抓作风严纪律，树形象，讲实效。戒虚，就是不惟表象，看实迹，高学历不等于强能力，苦劳不等于功劳，老好人不等于老实人。
(二)提质
提质提高登记机构的人员素质。
1．强化教育学习治本功能，强制人员的法律和行政规章学习；
2．加强制度约束功能；
3．训导自尊、自爱、自律、自励、自警务。
(三)建标
在法律行政法规没有细化的前提下，建立完善登记机构自身的规章制度标准：
1．标准化
研究制定职工内部培训手册，其内容应包括：相关法律法规(如宪法、民法通则、物权法、土地管理法、合同法等相关内容)、不动产登记基础知识、计算机信息化基础知识等不动产登记工作标准化：工作程序标准化；对申请、资料审查审核的标准化；权籍调查的标准化；登记程序标准化；查询查档标准化；权利人相关利害关系人界定标准化等。
机构管理规章标准化，建立完善体系管理、内部管理等各项管理机制的标准。
2．量化
研究制定职工岗位设置量化、机能考核标准量化，职工岗位机能达标时间量化、能力量化、进级量化等标准。
3．制度化
这里所讲制度化，是在执行法律法规的前提下进一步的细化，形成更具体的各项各类制度，涉及用人、奖罚等，教育与鼓励相结合。
4．案例化
不动产登记实例库：历史遗留疑难杂症类、不同类型标准作业方式类、特殊问题处理类等业务工作库。
奖励案例库：不同贡献获奖情况，获奖事件、奖励内容。
罚责库：罚责事件，情节状况、承担责任(经济责任，罚金、数量；刑事责任、行政处分)。
(四)补救
为弥补错误，减少损失，必须采取相应的补救。
1．保护与罚责结合制
登记机构不可能完美无缺，成千上万的登记案，出现错误难免的，一旦出错，首先登记机构应勇于承认，承担责任，不可推卸、逃避。承认是最好的保护，承认错误，承担责任，赢得信任，保护自身声誉；同时公示罚责，落实责任，给予赔偿，更重要的还需保护当事者，才能更有利于持续工作。
2．基金制
登记错误不管是国家赔偿还是登记机构赔偿，错误造成损失必须赔偿是不可否认的。赔偿金从何而来，本人认为应建立登记赔偿基金。
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