●作者｜于溟辉（长春市中级人民法院）
●来源｜行政法微信公号
审理集体土地征收或国有土地上房屋征收案件过程中，经常遇到一个被征收土地或者房屋物权变动时间点如何确定的问题。实践中最高法院法官的权威解释是“补偿决定或者补偿协议生效之日”才为“被征收土地或房屋物权变动之时”。然而，《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定是这样的“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府征收决定等生效时发生效力。”我们要注意，物权法第二十八条规定导致物权变动的是征收决定不是补偿决定也不是补偿协议，审理过征收补偿案件的法官都知道，征收决定和补偿决定是两个不同的概念，征收决定生效和补偿决定生效的时间点相差短则数月长则数年，物权变动时间点的确定，关乎到数月或数年期间发生的许许多多故事性质确定问题，绝非小事。那么问题就来了，是这么重要的一部法律立法时出现了低级错误？还是最高法院的法官解释法律的权力过大？笔者通过对办理的征收补偿案件进行总结发现，我们在解读物权法第二十八条时的关注点似乎被引诱而跑偏了，反而忽视了一个应当关注的焦点问题，这个问题就是所有权和使用权可以分离的物权特点。
我们法官对于因征收导致物权变动这一物权变动的特殊形态，之所以将物权法规定的“征收决定生效之日”明显扩大解释为“补偿决定或者补偿协议生效之日”，一定是基于更好的保护被征收人的合法权益。我们的担忧一定是这样的：一是如果将物权变动的时间点确定为“征收决定生效之日”，那么在没有对被征收人补偿之前，征收人就可以“以自拆自房无需赔偿”为由随意践踏“先补偿、后搬迁”这一原则；二是如果将物权变动的时间点确定为“征收决定生效之日”，那么一旦被征收人拒绝搬迁，征收人就可以要求被征收人支付从物权变动之日起的房屋租金以及由此给征收人（新的产权人）造成的其他损失；三是如果将物权变动的时间点确定为“征收决定生效之日”，那么从“征收决定生效之日”到“补偿决定或者补偿协议生效之日”因不动产取得的收益应归征收人而不是被征收人享有；四是如果将物权变动的时间点确定为“征收决定生效之日”，那么征收人应当向被征收人支付过渡期补偿费和停产停业损失就失去的物权基础，等等。基于这样的担忧，自然可以通过对“征收决定何时生效”进行解释的办法实现目的，比如我本人此前的观点“人民政府的征收决定生效的时间点应该是‘房屋被依法征收’，而所谓的‘房屋被依法征收’，不仅包括人民政府依法作出征收决定，而且还应包括被征收人得到合法补偿，也就是‘补偿决定或者补偿协议生效之日’。”现在看来，这样的解释是不周延的，有偷换概念之嫌，因为征收决定先于补偿决定生效是不争的事实和法律、法规明文规定（行政机关基于生效的征收决定与被征收人签订补偿协议或作出补偿决定，后两者方能有效）。原最高法院赔偿办主任杨临萍在《<行政审判需要关注的几个法律适用问题>——兼谈物权法对行政审判的重大影响》一文中作了这样的论述“物权法第28条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。有一种观点认为，只要人民政府作出征收决定，即发生法律效力，如同人民法院生效的裁判文书，无需附加任何条件。另一种观点认为，人民政府的征收决定发生法律效力必须同时满足三个条件：一是必须为了公共利益；二是必须依照法定权限和程序；三是必须依法补偿。根据物权法的规定，第二种观点符合立法本意和特别牺牲理论。”这一论述是否无懈可击暂且不论，依法补偿是指“依法作出补偿方案”还是“依法作出补偿决定”亦或“支付补偿款”？仍有进一步讨论的价值。首先，“支付补偿款”的观点不会被法官采纳，因为不可能被征收人拒绝受领就可以左右征收决定永不生效；第二，补偿方案是征收决定的重要重要组成部分，将依法补偿解释为“依法作出补偿方案”，那么“满足三个条件”就不再是征收决定生效的条件而是对征收决定合法性审查的条件，也是支持“征收决定生效之日”是“被征收土地或房屋物权变动之时”的有力依据，显然不是作者的观点；所以‘必须依法补偿’其实就是我们一直讨论的“补偿决定或者补偿协议生效之日”，那么。用特别牺牲理论解读立法本意，通过用扩大解释的方式能够解决我们法官担忧的上述问题吗？我的观点是不但不能，还可能带来新的问题。举两个案例供我们讨论这个问题：
案例一，甲、乙分别是丙的债权人，分别在有管辖权不同的法院对丙提起民事诉讼并申请财产保全，要求对丙的房屋进行财产保全，此时丙的房屋在征收范围内，征收决定已经法定程序进行公告，大部分被征收人已经签订补偿协议领取补偿款，丙尚未与征收部门达成协议，征收部门拟对其作出补偿决定。基于对物权变动时间点的不同理解，甲诉请法院在产权部门查封了丙的房屋，乙诉请法院在征收部门扣押了丙应得的补偿款。判决生效后乙通过扣划补偿款的方式实现了债权，甲提出执行异议，该案应如何处理？
案例二，甲的房屋在征收补偿范围内，征收决定依法作出后，征收部门对甲的房屋进行了测绘和评估，在协商补偿金额也就是在签订补偿协议或作出补偿决定期间，该房屋倒塌（非征收部门原因）。征收部门基于“物权变动之日”应为“补偿决定或者补偿协议生效之时”的解读，认为征收对象不复存在，不存在补偿问题，所作出补偿决定，仅对土地使用权价值进行了补偿。被征收人不服提起诉讼，该案应如何处理？
笔者认为，对物权法第二十八条的解释，我们都局限在征收决定的生效条件抑或征收决定生效时点上，而忽略了所有权和使用权可以分离这一核心问题。换一种角度，不在生效条件亦或生效时点上打转，而是从讨论所有权和使用权可以依法分离的角度来认识物权变动会对被征收人的权益产生哪些影响？征收补偿遇到的一些问题和本文试举的两案件的处理结果，其答案应该是唯一的，不需要过多纠结。
大家都知道，所有权是由占有、使用、收益和处分四个要素构成的，而且所有权的一个显著特征是所有权和使用权可以分离——物的所有权为甲所享有，但是该物可以基于一定的法律事由归乙占有、使用和收益。征收虽然不完全等同于买卖，但是也存在“权”的转让和“物”的交付问题，亦存在“权”的享有与物的占有、使用和收益分离的问题。房屋买卖合同可以约定先办理产权过户手续转让产权后交付房屋（物）这一权利转让在先而物的占有、使用和收益权利延续的情形，征收补偿当然也存在物权转让不影响被征收人在取得产权调换房屋或领取补偿款之前继续占有、使用和收益的权利这一合法、合理的因素。笔者认为，物权法第二十八条不存在立法不周延和表述不准确需要扩大解释的问题，对物权法第二十八条关于“征收决定导致物权设立、变更、转让或者消灭”的解释除何为征收决定外，对其进行文义解释就足够了：在现有法律框架下，征收决定是指集体土地征收过程中，省级以上人民政府依法作出的征收土地方案批准文件即《征地批复》和县级以上人民政府依法作出的《国有土地上房屋征收决定》；征收决定生效时间为征收决定依法公告（送达）之日；征收决定生效后未被依法撤销之前，产生导致物权设立、变更、转让或消灭的效力。物权法第二十八条关于“自征收决定等生效时发生效力”的规定，根据“先补偿、后搬迁”的法规规定以及征收补偿行政行为的特点，不影响被征收人在征收决定发生法律效力后签订补偿协议或作出补偿决定前对被征收财产继续占有、使用和收益权利。
上述观点的确立，我们法官在寻求本文提到的执行异议案件以及补偿决定案件结论的时候就应该容易了。由于征收决定导致物权变动，征收决定与人民法院的法律文书具有同等法律效力，查封已被生效的征收决定羁束的房屋，不能起到限制物权设立、变更、转让和消灭的作用，亦不能实现甲申请财产保全的预期效果。在征收决定生效后，扣押被征收房屋的补偿款或者查封用于被征收房屋的产权调换房屋属于有效的财产保全措施，能够实现乙申请财前保全的预期目的。同理，肯定征收决定的法律效力，由征收引发的其他法律问题也迎刃而解，比如：被征收财产因设定抵押权或者被司法机关查封或扣押的，并不影响征收程序继续进行，但征收部门应告知抵押权人和司法机关重新设定抵押权（或实现抵押权）和变更查封、扣押对象。根据物权设立、变更、转让和消灭的原理，具体到征收补偿案件中来，征收决定生效后，被征收人当然享有依法获得补偿的权利，征收人应履行依法对被征收人进行补偿的义务。基于房屋征收意在拆除重建的特点，征收决定作出后，房屋灭失（包括拆除、自然灾害等）不影响被征收人合法补偿权益的取得（征收人准备利用被征收房屋却被被征收人恶意拆除应赔偿损失的除外）。由此推之，不仅是上述补偿案件的审理，关于找不到被征收房屋被谁拆除，原告无法举证确定赔偿对象的案件的审理，也就变得相对简单了，征收人是当然征收补偿主体，应依法承担征收补偿责任。笔者认为，按照这一思路考量征收补偿案件的审理，符合征收补偿案件的特点且不违反法律、法规的相关规定，更有利于对被征收人合法权益的保护，更有利于监督权力保护权益，实现解决行政争议的立法目的。
基于审判中遇到的实际问题，笔者利用春节假期值班之际撰写此文，供关注此问题者讨论和批判，只为有益于行政审判事业。
2018年2月18日
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