［裁判要旨］
根据依法行政的基本原则，行政机关对外作出发生法律效力的行政行为时，应当准确援引法律依据。此举一方面有利于相对人准确把握行政机关的意思表示，有的放矢地寻求救济，另一方面亦能够增进公众对于相关领域法律规范的了解，有效规范自身行为，更好地发挥法律指引、教育的功能。
［裁判文书］
北京市昌平区人民法院
行政判决书
（2017）京0114行初118号
原告王淑清，女，1946年7月7日生，住北京市昌平区。
委托代理人张春苹（原告之女），1977年2月23日生，住北京市昌平区。
被告北京市昌平区地方税务局，住所地北京市昌平区昌平镇南环东路16号。
主持工作负责人华方，副局长。
委托代理人王家本，北京天驰君泰律师事务所律师。
委托代理人赵亮，北京天驰君泰律师事务所律师。
被告北京市昌平区人民政府，住所地北京市昌平区政府街19号。
法定代表人张燕友，区长。
委托代理人庞云辉。
委托代理人田旭东，北京市博缘律师事务所律师。
原告王淑清诉被告北京市昌平区地方税务局（以下简称昌平地税局）要求撤销税务事项通知书及诉被告北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）要求撤销复议决定一案，于2017年6月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向二被告送达了起诉书副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月10日公开开庭审理了本案。原告王淑清的委托代理人张春苹，被告昌平地税局的委托代理人王家本，被告昌平区政府的委托代理人庞云辉、田旭东到庭参加了诉讼。昌平地税局副局长赵永鑫作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。
被告昌平地税局于2017年4月7日作出京地税昌税通〔2017〕1257号《税务事项通知书》（以下简称被诉通知），主要内容为：王淑清，依据《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称税收征管法）、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》、《国家税务总局关于印发<税收票证管理办法>的通知》、《国家税务总局关于核发税收票证统一式样的通知》，你于2017年4月5日提出的退抵税（费）审批收悉，经审核，不符合要求，不予审批。原告于2017年4月11日签收上述通知书。原告不服，于2017年4月12日向被告昌平区政府提起行政复议申请，请求撤销被诉通知，并退还原告本人应免征的房屋契税款。被告昌平区政府经审查，于2017年6月1日作出昌政复决字[2017]33号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持被告昌平地税局作出的被诉通知。
原告王淑清诉称，2011年8月29日，原告向被告昌平地税局第二税务所缴纳房屋买卖契税1155.65元。2017年元宵节期间，原告在朋友处获知，拆迁人员享受购买商品房免（退）契税一事，经咨询昌平地税60712366及北京市地税12366热线服务电话，答复可携带身份证、户口本、拆迁协议、购房合同原件、复印件去被告昌平地税局第二税务所办理。2017年2月13日，原告前往被告昌平地税局第二税务所办理。在办理过程中，窗口工作人员不仅要求提供拆迁许可证原件等不可能提供的资料，并以缴纳契税超过三年为由不予办理。原告要求工作人员提供法律或政策依据，工作人员不能出具。2017年4月5日，原告携带完整的资料至被告昌平地税局第二税务所就退还购房契税再次申请。2017年4月11日，收到被告昌平地税局的被诉通知，以退税申请超过税收征管法第五十一条规定的“三年内可以办理”的期限为依据，通知原告不予审批。原告向被告昌平区政府提出行政复议申请，2017年6月1日，被告昌平区政府以被诉复议决定维持被告昌平地税局不予审批的行政行为。原告认为，二被告作出的行政行为存在以下问题：1.没有尽到告知义务。财政部、国家税务总局财税[2012]82号《关于企业以售后回租方式进行融资等有关契税政策的通知》（以下简称第82号通知）第三条规定：“市、县级人民政府根据《国有土地房屋征收与补偿条例》有关规定征收居民房屋，居民因个人房屋被征收而选择货币补偿用以重新购置房屋，并且购房成交价格不超过货币补偿的，对新购房屋免征契税。”京建拆[2006]36号《关于加强房屋拆迁契税减免税管理工作的通知》（以下简称第36号通知）也明确要求要切实保障被拆迁居民和单位依法享有的减免契税权利。原告作为被拆迁的居民，对上述政策并不知晓，而作为税收部门，有义务进行税收政策的宣传、解释、告知。然而，税收窗口无减免税告示，原告缴税时税收人员也没有询问、告知，没有保障被拆迁居民依法享有减免契税政策规定，不能证明被告昌平地税局尽到了告知义务。2.适用税法错误。税收征管法第五十一条规定：“纳税人超过应纳税额缴纳的税款，税务机关发现后应该立即退还；纳税人自结算缴纳税款之日起三年内发现的，可以向税务机关要求退还多缴的税款并加算银行同期存款利息，税务机关及时查实后应当立即退还”。该项条款指的是超过应纳税额的多缴情况，不是指减免契税的情况，原告本就应该免税，而不是多缴。税务人员没有尽到告知义务，导致原告缴纳了本不应该缴纳的契税，纳税人发现后申请退还，税务机关应当返还。“超过三年不予退还”，是税务人员偷换概念，于法无据，于理不通。3.复议决定错误。被告昌平区政府作为复议机关，没有对原告进行询问，没举行听证，没对本案进行调查论证，简单作出了维持的决定，显属错误，难以服人。综上，原告为维护自身合法权益，依法提起行政诉讼，诉讼请求如下：1.撤销被告昌平区政府作出的被诉复议决定；2.撤销被告昌平地税局作出的被诉通知，判令被告昌平地税局对应免收原告的契税1155.65元全额返还，并支付银行同期存款利息；3.由被告承担本案的诉讼费用。
原告在法定举证期限内向本院提交下列证据：1.《北京市集体土地房屋拆迁货币补偿协议书》（以下简称补偿协议），证明原告是被拆迁人。2.存量房屋买卖合同，证明原告购买商品房。3.契税完税证，证明原告在购房时缴纳了契税。4.被诉通知，证明被告昌平地税局不予办理原告免税申请的事实。5.被诉复议决定，证明原告进行了行政复议。6.第82号通知，证明拆迁人免税具有政策依据。7.第36号通知，证明税务部门要切实保障被拆迁居民和单位依法享有的减免契税权利。
被告昌平地税局辩称：一、被告昌平地税局具有受理退税申请并作出决定的职责权限。根据税收征管法第五条第一款和第十四条的规定，被告昌平地税局是法定的一级税务机关，具有退税的职责权限。二、被告昌平地税局作出的被诉通知事实依据充分、程序合法、适用法律正确。2011年8月29日，原告与其女张春苹签订了存量房屋买卖合同，约定原告购买张春苹位于昌平区昌平镇水关新村12号楼3层2单元8房屋。同日，原告在被告昌平地税局隶属第二税务所（以下简称第二税务所）办理正常契税申报，未提出减免税申请，共计缴纳契税款1155.65元。2017年元宵节期间，原告获知“被拆迁人享受购买商品房免（退）契税的”税收优惠政策，并于2017年4月5日正式向第二税务所提交退税申请。同日，第二税务所认为原告的申请符合受理条件，通知原告准予受理。根据审查，原告于2011年2月16日与北京市昌平房地产开发总公司签订补偿协议，约定原告取得拆迁补偿、补助金额共计3 331 585元，原告的家庭成员共计6人。根据第82号通知等的有关规定，原告因被征收房屋而取得货币补偿，其在取得的拆迁补偿金范围内再次购房的行为符合规定的契税减免条件。然而，原告于2011年8月29日申报纳税时并未提出契税减免的申请。根据《税收减免管理办法》（以下简称税收减免办法）第六条以及税收征管法第五十一条的规定，就原告未享受减免税待遇而多缴纳的税款，其可以在结缴税款后的三年内即2014年8月28日前申请退税。但是，原告直至2017年4月5日方正式提出退税申请，该申请已经超过了法定的退税申请期限。因此，被告昌平地税局于2017年4月7日作出被诉通知，认定原告的退税申请已经超过法定期限，“不符合要求，不予审批”，原告于2017年4月11日签收上述通知书。根据上述事实，被告昌平地税局作出的被诉通知认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，并无不当。三、原告诉称“被告昌平地税局没有告知其享有契税减免权利，使纳税人受到损失”，没有事实与法律依据。其一，《北京市契税管理规定（2010修改）》已由北京市人民政府于2010年11月27日对外公布，自发布之日起实施。对于地方性规章所规定的税收优惠，一经公布即对全社会具有法律效力，而且税务机关也进行了政策宣传，故税务机关没有义务对每个纳税人再单独履行政策告知。其二，根据《北京地方税务局关于修订<><契税减免税申报审核工作规程>的通知》所附的《北京市地方税务局契税减免税申报审核工作规程》第四条和第六条的规定，契税减免应由纳税人自行提出申请并经主管税务机关审查并作出决定，而在纳税人没有主动申请的情况下，税务机关不具有主动启动纳税人是否符合减免税条件的审查程序的职责，且税务机关即使启动审查程序也无从发现纳税人曾经具有取得拆迁补偿款的事实。因此，对于原告未能在申报契税当时提出减免税申请，税务机关没有任何过错。综上，被告昌平地税局作出的被诉通知合法有效，应予以维持，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告昌平地税局在法定举证期限内向本院提交下列证据：1《北京市地方税务局契税纳税申报表-个人》；2.存量房屋买卖合同；3.税务机关代开统一发票；4.契税完税证；5.房屋所有权证，证据1-5证明原告向第二税务所正常办理了契税申报，未提出减免税申请、未提交其符合税收减免优惠条件的相关资料。6.退（抵）税申请审批表；7.补偿协议，证据6、7证明原告于2017年4月5日向第二税务所提出退税申请。8.京地税昌昌二税通〔2017〕2785号《税务事项通知书》及送达回证；9.被诉通知及送达回证，证据8、9证明被告昌平地税局依法受理了原告的退税申请，经退税审查程序，被告昌平地税局作出并送达了含有不予以退税决定的书面通知。
被告昌平区政府辩称，2017年4月12日，原告向昌平区政府提出行政复议申请。2017年4月14日，昌平区政府向昌平地税局送达了《行政复议答复通知书》、原告的行政复议申请书以及相关材料。2017年6月1日，昌平区政府作出被诉复议决定，并分别送达昌平地税局和原告。昌平区政府经书面审查原告和昌平地税局提交的材料，作出被诉复议决定，维持昌平地税局于2017年4月7日作出的被诉通知，已经依法履行了行政复议职责。
被告昌平区政府在法定举证期限内向本院提交下列证据：1.行政复议申请书；2.原告提交的复议申请材料，证据1、2证明原告于2017年4月12日向昌平区政府提出行政复议申请。3.昌政复答[2017]33号《提出答复通知书》；4.送达回证，证据3、4证明昌平区政府受理了原告的复议申请后要求昌平地税局提交相关材料。5.昌平地税局答复书；6.证据材料，证据5、6证明昌平地税局提交了答复书和相关材料。7.送达回证；8.送达回证、邮寄单及回执，证据7、8证明昌平区政府于2017年6月1日向原告和昌平地税局送达被诉复议决定。
庭审质证中，原告对被告昌平地税局提交的全部证据的真实性认可，对证明目的不认可。
原告对被告昌平区政府提交的全部证据的真实性及证明目的没有异议。
被告昌平地税局、昌平区政府对原告提交证据的质证意见为：对证据1-3的真实性认可，对其证明目的不认可；认为证据4、5系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；不认可证据6、7的证据效力。
经庭审质证，本院对上述证据作如下认定：原告提交的证据4、5系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。原告提交的其他证据符合提供证据的形式要求，具有来源合法性、内容真实性及与本案审查内容的关联性，本院予以采纳。被告昌平地税局提供的证据9中被诉通知系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。二被告提交的其他证据符合提供证据的形式要求，具有来源合法性、内容真实性及与本案审查内容的关联性，本院予以采纳。
根据经确认的有效证据及各方当事人无争议的陈述，本院认定事实如下：原告王淑清与张春苹系母女关系。王淑清与张春萍签订存量房屋买卖合同，约定王淑清购买张春苹坐落于北京市昌平区昌平镇水关新村12号楼3层2单元8的房屋。2011年8月29日，原告在第二税务所办理契税纳税申报，共计缴纳契税款1155.65元。2017年4月5日，原告向第二税务所提出退（抵）税申请，在《退（抵）税申请审批表》的“退税政策依据”一栏载明：“因房屋拆迁，纳税人申请退契税。根据《北京市契税管理规定》第七条第二款：土地、房屋被县级以上人民政府征用、占用后，重新承受土地、房屋权属的，其成交价格没有超出土地、房屋补偿费、安置补助费的部分，免征契税。”第二税务所经审核，认为原告的申请符合受理条件，于当日作出准予受理的通知并送达给原告。后昌平地税局经审核，认为原告的申请不符合要求，不予审批，于2017年4月7日作出被诉通知，并于2017年4月11日送达给原告。原告不服，于2017年4月12日向被告昌平区政府提起行政复议申请，被告昌平区政府经审查于2017年6月1日作出被诉复议决定，决定维持被告昌平地税局作出的被诉通知。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：依据税收征管法第五条第一款的规定，国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理。该法第十四条规定，本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。《中华人民共和国契税暂行条例》第十二条第一款规定，契税征收机关为土地、房屋所在地的财政机关或者地方税务机关。具体征收机关由省、自治区、直辖市人民政府确定。《北京市契税管理规定》第四条规定，本市契税征收机关为市和区、县地方税务局。本案中，被告昌平地税局作为昌平区负责房地产销售中契税征收工作的税务机关，具有办理原告提出的退税申请有关事项的法定职权。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案被告昌平区政府作为被告昌平地税局的本级人民政府，具有受理原告所提复议申请并作出决定的法定职责。
根据依法行政的基本原则，行政机关对外作出发生法律效力的行政行为时，应当准确援引法律依据。此举一方面有利于相对人准确把握行政机关的意思表示，有的放矢地寻求救济，另一方面亦能够增进公众对于相关领域法律规范的了解，有效规范自身行为，更好地发挥法律指引、教育的功能。同时，依据税收减免办法第十二条的规定，减免税申请符合法定条件、标准的，税务机关应当在规定的期限内作出准予减免税的书面决定，依法不予减免税的，应当说明理由，并告知纳税人享有依法申请行政复议以及提起行政诉讼的权利。本案中，被告昌平地税局在其所作出的被诉通知中虽然列明了其所依据的规范性法律文件的名称，但是未准确列明具体的法律条款，而上述规范性文件条款数目众多，原告难以确定被告昌平地税局作出被诉通知的具体条款，属于适用法律、法规错误。另被告昌平地税局亦未在被诉通知中说明不予审批的具体理由，不符合正当程序的要求。因此，被诉通知应予以撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。鉴于本院依法撤销被诉通知，被诉复议决定结论错误，故被诉复议决定应一并撤销。
关于原告提出的要求被告昌平地税局对应免收原告的契税1155.65元全额返还，并支付银行同期存款利息之诉讼请求，属于被告昌平地税局在重新对原告提出的退税申请进行处理时审查决定的事项，属于行政权行使的范畴，对原告的该项诉讼请求，本院不予支持。
综上，依照行政诉讼法第七十条第二、三项，第七十九条，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第二款之规定，判决如下：
一、撤销被告北京市昌平区地方税务局作出的京地税昌税通〔2017〕1257号《税务事项通知书》以及被告北京市昌平区人民政府作出的昌政复决字[2017]33号《行政复议决定书》。
二、责令被告北京市昌平区地方税务局于本判决生效后在法定期限内对原告王淑清的退税申请事项重新作出处理。
三、驳回原告王淑清的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告北京市昌平区地方税务局负担，于本判决生效之日起七日内交纳。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 员 李 丽
人民陪审员 杨立杰
人民陪审员 张晓峰
二○一七年十一月三十日
书 记 员 徐 洋
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