2018年4月16日，南通市中级人民法院召开新闻发布会，向社会发布了《2017年度行政审判工作年报》及2017年度南通行政审判十大典型案例。现将《2017年度行政审判工作年报》予以发布。
⊙一、2017年全市行政诉讼基本情况
⊙二、司法审查中发现行政执法存在的主要问题
⊙三、对行政执法工作的意见建议
2017年，南通法院行政审判工作紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”目标，充分发挥行政审判职能作用，坚持多快好省办案和规则引领并重，坚持监督依法行政与保护群众合法权益有机统一，努力促进行政争议实质性化解，进一步擦亮南通行政审判特色品牌，为法治南通和“两聚一高”发展提供有力的司法保障。
（一）行政案件受案数大幅增长
全市法院受理一审行政案件 1833 件，比2016年增长367件，涨幅达25%。城建、公安、资源、劳动和社会保障等仍是行政纠纷的多发领域，其中城建237件，公安210件，资源178件，劳动和社会保障88件，行政协议、一并审查规范性文件等新类型案件数量有所提升，共受理30余件。从纠纷所涉区域看，市级机关239件，海安147件，如皋376件，如东151件，海门135件，启东235件，通州198件，崇川174件，港闸82件，开发区21件，通州湾2件。市中院受理二审行政案件795件，同比增长1%。在一审案件大幅增长的情况下，二审案件数量与去年基本持平，反映出大部分行政争议通过一审程序得到实质化解，服判息诉率有所提高。
（二）行政机关负责人出庭应诉率明显提升
2017年初，市依法治市领导小组办公室、市全面推进依法行政工作领导小组办公室、市中级人民法院联合出台《规范和加强行政机关负责人出庭应诉工作若干规定》，进一步明确行政机关负责人的范围及出庭义务，提出“出庭、出声、出效果”的具体举措，建立健全相关通报考核等配套机制，行政机关负责人出庭应诉率与出庭效果明显提升。全市一审行政案件开庭1091件，行政机关负责人出庭1009件，出庭率达92.5%，同比增长10.5%，自2013年以来首次超过90%。共有89位“一把手”出庭应诉，乡镇政府、县级机关出庭应诉率接近100%，一半以上的县（市）区出庭率超过95%。市中院开庭审理的120件县级政府为被告的一审案件，行政机关负责人出庭90件，出庭率为75%，同比增长53.8%。在行政机关负责人的直接参与和协调下，行政案件撤诉率达22.7%，一大批行政争议得到妥善化解。
（三）行政案件败诉率近三年来首次下降
全年共审查发现154件案件（不含二审发改案件）存在不合法情形，占审结案件的8.5%，比2016年减少44件，败诉率下降3.3个百分点，近三年来败诉率首次低于10%，客观反映出全市依法行政能力水平不断提升。存在的主要问题为：一是县乡两级行政机关败诉案件占比较高，县级机关和乡级政府共计败诉134件，占全部败诉案件的87%；二是政府信息公开、不履行法定职责败诉案件占比较高，共计败诉77件，占全部败诉案件的50%；三是涉违建、环保等行政强制败诉案件增长明显，共计败诉22件，同比增长83.3%。
（四）原告起诉不符合法定条件的现象较为突出
全市法院审结一审行政诉讼案件 1821 件，其中，判决驳回诉讼请求556件，裁定驳回起诉602件，原告撤诉414件，判决行政机关败诉154件，其他方式结案95件。裁定驳回起诉案件占全部审结案件的33.1%，市中院审理的被告为县级以上政府一审案件，裁定驳回起诉高达40%。立案登记制解决了行政诉讼“立案难”，但同时也出现将司法最终救济机制认为是化解行政纠纷首选对象的倾向。一方面，部分当事人曲解立案登记制立法本义，随意提起诉讼，甚至动辄向县级政府提出履职要求；另一方面，有的行政机关作出行政行为后，不考虑法律是否有规定，一概直接告知相对人通过诉讼途径救济，致使大量不属于行政诉讼受案范围、原告与被诉行政行为不存在利害关系、超过法定起诉期限等不符合法定起诉条件的案件进入司法程序，既浪费有限的司法资源，也使行政机关疲于应诉。
（五）政府信息公开案件降幅明显
针对政府信息公开纠纷多发态势，一方面，全市法院以政府信息公开案件为突破口，全面推进简易程序适用，突出实质对抗，有效缓解人案矛盾，最高人民法院党组副书记、副院长江必新作出批示肯定：南通中院的经验值得推广；另一方面，全市行政机关进一步加强政府信息主动公开，规范依申请公开流程，开发建设统一的政府信息依申请公开办理平台，政府信息公开行政争议有所缓和。全市各级行政机关全年共收到政府信息公开申请5270件，不予公开255件，仅占总数4.9%。自2014年以来，全市政府信息公开案件首次出现下降趋势。政府信息公开一审案件数量由2016年的470件减少到2017年379件，降幅接近20%，败诉51件，同比降低31.1%。
（六）非诉行政执行案件审查和执行力度不断加强
为全面贯彻落实中共中央、国务院提出的“用5年左右时间，全面清查并处理建成区违法建设，坚决遏制新增违法建设”的要求，以及省市“两减、六治、三提升”专项行动方案，全市法院对行政机关申请涉违法占地、违法建设、环境污染等强制执行案件实现快审、快结、快执，确保公共利益优先、环境修复优先。审查行政机关申请法院强制执行案件1406件，准予执行1309件，不予执行37件。其中，对违法占用土地资源、污染环境等违法行为的强制执行力度不断加强，准予执行拆除违法建设453件，土地行政处罚242件，环保行政处罚310件。
（七）行政审判创新初显成效
全市法院准确把握、严格执行产权保护的司法政策，坚持平等、全面、依法保护各类产权主体的合法权益。开展“千名领导干部观百庭”活动，进一步深化司法公开，助推依法行政。全面回顾南通行政审判三十周年历程，宣传和激励效果明显，全市行政审判凝聚力、向心力进一步增强。南通行政审判微信公众平台专业化、常态化运行，对内推动案例编研、理论学习和指导办案实践，对外扩大行政审判公开，宣传法治行政精神，凝聚依法行政共识。2017年以来，全市法院共十余篇调研文章在《人民司法》等国家级期刊发表，一篇调研报告获市调研成果一等奖，四篇案例入选《2017年度中国法院年度案例》，一篇案例入选《中国审判案例要览》，四个案件被央视法治栏目宣传报道，两篇论文分获省级二等奖、三等奖。在全国第五届行政审判优秀业务成果评选活动中，获两项一等奖、两项三等奖。三人入选全市首届十佳法官及十佳法官提名。市中院行政庭获全省法院集体三等功，市优秀公务员集体，行政诉讼简易程序获全市法院工作创新奖。
（一）征地拆迁引发的行政纠纷占比较大
虽然直接起诉征地补偿、房屋征收决定、补偿决定等案件相对案件总量而言占比不大，但将起诉征地拆迁的前置行为、申请公开征地拆迁政府信息行为、征地拆迁引发的上访行为、接处警行为等案件包含在内，因征地拆迁引发的行政纠纷约占案件总量的40%，败诉67件，占全部败诉案件的43.5%。此类纠纷占比大、矛盾激烈、化解困难，且容易形成群体性纠纷。产生的原因既有部分被拆迁人对拆迁政策不理解、不支持，甚至要求不合理的拆迁利益，也有部分行政机关拆迁过程不规范、不透明所致。另外，2016年以来，市中院共审结涉县级政府房屋征收决定及补偿决定行政案件16件，被告为海安县政府的即达10件，虽然海安县涉此类案较多，但从侧面反映了该地区房屋征收较为规范，能够依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定予以实施，从而引发其他相关纠纷较少，而我市部分地区采取“协议搬迁”方式征收房屋，虽然被征收人经济利益并未受到明显损害，但容易导致被征收人对征收行为合法性产生质疑，从而引发诸如政府信息公开、强制拆迁等其他纠纷。
（二）依申请信息公开中适用法律错误较为突出
因适用法律法规错误导致败诉主要出现在政府信息公开案件中。由于政府信息公开制度的相关规定仍较为简单，加之申请数量多、内容不明确，导致行政机关在作出答复时，出现对相关法律法规理解上的偏差。如对政府信息的概念，哪些属于过程性信息、内部信息、是否属于个人隐私、商业秘密，是否符合“三需要”理解错误。此外，还存在因同一信息公开事项重复败诉的情形，如某公司向街道办申请其与居委会之间的往来账款等相关信息，街道办答复未制作保存，经二审撤销被诉答复后，街道办重新答复称无法提供某公司需要的信息，该答复再次被法院撤销，街道办又答复称某公司申请的信息不存在，相关答复被法院第三次撤销。又如某街道办针对严某的同一申请，也经过四次答复，三次行政诉讼，一次行政复议。上述案件法律关系并不复杂，但因行政机关对政府信息的相关法律法规理解存在偏差，导致反复败诉。
（三）行政强制中违反法定程序案件高发
违反法定程序的行为多发于行政强拆案件中，有的行政机关在房屋拆迁中违反“先补偿、后拆迁”原则拆除相对人房屋，有的行政机关在拆除违法建设或治理污染企业的过程中，片面追求行政效率，未履行法定程序即拆除相对人的违法建筑或涉嫌污染环境的生产经营场所及设施。如某经济开发区管委会在未与黄某达成征收补偿协议的情况下，直接组织人员强制拆除了黄某的房屋。某镇政府认定某模具厂在其设备上加盖的顶棚系违法建筑，遂向模具厂送达限期拆除通知书，责令其于当日24点前自行拆除，但未到时间限点镇政府即将顶棚拆除。又如某城管局对杨某的违法建设行为作出责令改正通知书后，未听取杨某陈述申辩、也未作出处罚决定即强制拆除杨某违法搭建的棚披及围墙等构筑物。另外，有五件镇政府对砖瓦企业进行专项整治过程中，未经法定程序便直接拆除辖区内窑厂的案件。拆违任务的迫切性、多面性与法律程序之间的冲突和矛盾，是摆在行政执法与司法审查中的一个现实难题。
（四）针对违建举报的不作为案件时有发生
从审理情况来看，未发现行政机关对于相对人的申请，明知应当履行而不履行，或者置之不理的情形。行政机关多因对职权依据、法律规定理解存在偏差，或因执法阻力较大等客观原因，而未履行法定职责或履职不到位。此类情况在查处违法建设、违法用地等领域较为普遍，行政机关接到举报后虽作了大量调查取证或协调工作，但因种种原因未在法定期限内作出处理决定。如李某申请某国土局查处所在村组的违法用地，国土局告知其所反映的问题正在调查中。直至李某提起诉讼，国土局仍未作出是否存在违法用地或者是否查处的结论。某镇政府对孙某的违法建设作出行政处罚决定，但自处罚决定生效后九个月才启动强制执行程序，属拖延履行职责。又如某小区业主委员会向某城管局举报部分业主侵占绿地和共用部位，违法搭建建筑物、构筑物。城管局虽转交小区所在的开发区管委会办理，并多次组织召开协调会，提出解决方案，但未依照城乡规划法的规定及时作出处理决定。
（五）部分执法行为的裁量权及说理性有待规范
有的行政处罚决定或认定工伤决定，尤其是案情复杂、争议较大的纠纷，虽然最终处理结果并无不当，但法律文书只列明法律和事实后直接得出处理结论，缺乏论证过程，导致相对人对处理结果难以信服。有的行政机关办理行政审批过于强调形式审查，未尽审慎审查义务。如某公司就开发建设的商品房向某住建局申请初始登记，但提交的涉及建设工程规划变更的“办文单”不符合城乡规划法申请规划变更的程序性和实体性要求，住建局据此作出的初始登记违法。有的行政机关执法尺度前后变化较大，如崔某、施某诉某公安局治安处罚案中，公安局先认定施某殴打崔某无证据证实，不予处罚。经复议撤销后，又以殴打六十周岁以上老人为由对施某行政拘留五日，结合施某行为的情节以及公安机关先后的量罚幅度，对施某的处罚畸重。
（一）强化执法程序意识，严格法治管理方式
法治是各级行政执法人员知识体系中的基础内容。强化程序意识是提升法治思维的关键环节，行政执法过程、步骤应做到流程清楚、要求具体、期限明确，切实发挥法定程序在查清案件事实、规范行政执法、缓解官民矛盾等方面的积极作用，并把程序正义和程序人道作为各种决定和行为是否妥当的担保，从而增强行政执法的正当性和权威性，有效降低相对人的不满情绪，减少行政纠纷。着力解决查处违法建设、治理环境污染中忽视法定程序的突出问题，找准法律规定、行政效率及权利保护之间的平衡点。探索广泛参与、平等协商等柔性行政执法方式，充分实现行政管理目标的积极效果，构建行政机关与相对人的和谐关系。
（二）发挥复议纠错功能，完善纠纷事先预防机制
充分发挥行政复议在监督纠错、化解争议、维护稳定中的重要作用，将行政复议作为纠纷化解的主战场，进一步建立、完善准司法化的复议体制，实现复议程序权威、公正、便捷。在证据采信、事实认定、法律适用上做精做细，切实解决复议程序空转等问题。争议调处应由注重事后的纠纷化解向重视事前的纠纷预防转化。在行政处理的实施阶段，主动听取相对人的意见，并在沟通、协商的基础上，适当调整和变更行政程序中的不当部分。行政处理决定作出后，根据相对人的申请或反馈予以复查，主动撤销或变更已作出的错误行为，避免旷日持久的诉讼或者可能因之形成的国家赔偿。
（三）依法实施征地拆迁，源头化解重点争议
依法征地拆迁并妥善化解由此引发的矛盾纠纷，是我市行政机关长期面临的一个热点、难点问题。实施征地拆迁过程应严格遵守法律规定不走样，坚持依法征收，健全房屋征收管理体制，落实依法征收工作要求，坚决防止公共利益标准的不当扩大，加大征收工作的公开度和透明度，及时、准确、全面公开补偿标准和结果，鼓励群众参与，杜绝暗箱操作，充分保障被征收人合法权益，逐步提高补偿标准，做到公平、合理补偿。对于土地征收、房屋拆迁等重点领域的行政争议，增强化解矛盾的自觉性、主动性，把运用法治功能和发挥政治优势结合起来，着力推动多元化纠纷解决机制，不断完善行政手段与司法手段的合理衔接和优势互补，形成目标一致、协同化解、有序衔接、实质解决的行政争议预防和化解合力。
（四）合理行使自由裁量，充分说明执法理由
行政执法必须符合社会道德的、社会成员多数认同的、符合客观规律的合理性，选择使用对相对人和公共利益造成损失最小的方式，对个人所造成的损害与对社会获得的利益之间应当均衡、成比例，实现执法效果和社会效果的有机统一。强化科技、装备在行政执法中的应用，善于利用现代信息技术完善行政裁量基准制度，利用大数据等信息技术建立不同领域的行政裁量基准，有效规范行政裁量权的行使。对于一些矛盾多发或涉及相对人重大利益的领域，行政机关在查清案件事实、正确适用法律的基础上，尽可能充分说明决定理由，严格释法说理，加强相关法律知识的宣传，注重沟通、交流，避免产生不必要的对立。
（五）借力法律援助制度，构建多元化解纠纷机制
今年初，市中级人民法院、市司法局、市政府法制办公室联合出台了《南通市行政诉讼法律援助工作的规定》，引导和规范公民提起和参与行政诉讼，依法理性行使诉权，促进行政争议实质性化解，该项制度已于2018年2月1日起正式实施。行政诉讼法律援助制度，既是一项惠及民生的法律服务举措，更是一项平安南通、法治南通建设的保障工程。行政机关应高度重视该项制度的价值和意义，尊重并配合法律援助律师办理案件，主动听取援助律师对于完善行政执法的专业化法律建议。充分利用法律援助资源，在援助律师的共同参与和引导下，形成多元化解纠纷合力，从而减少不必要、无价值的缠诉、缠访数量，共同促进社会法治理念、法治意识的培育，促进公平、和谐、诚信法治南通的建立。
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