【裁判要旨】
在政府信息公开工作中，由于不同行政机关可能同时掌握了同一项政府信息，为避免行政机关相互推卸公开责任，防止行政机关重复公开政府信息的情形，明确行政机关公开政府信息的权限，政府信息公开条例第十七条确定了“谁制作谁公开，谁保存谁公开”作为政府信息公开权限的一般原则。该规定明确了一般情况下最初掌握某项具体政府信息的行政机关负有信息公开职责。作为某项具体政府信息的原始制作者、采集者，该行政机关比其他行政机关更加了解政府信息的内容以及相关背景资料，能够更加全面的把握权衡该政府信息是否公开。
在有关政府信息公开工作中，行政机关有必要保持依法对相同或类似的政府信息公开申请作出基本一致的处理，以体现适用法律法规的统一性。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申5153号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：甘大勇。
再审被申请人（一审被告，二审被上诉人）：中华人民共和国国土资源部。
再审申请人甘大勇因诉中华人民共和国国土资源部（以下简称国土部）信息公开一案，不服北京市高级人民法院（2016）京行终字4125号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王晓滨、审判员张艳、审判员李纬华组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
甘大勇不服国土部作出的国土资公开告知（2015）707号国土资源部政府信息公开告知书（以下简称被诉告知书），向北京市第一中级人民法院提起诉讼，请求撤销被诉告知书，确认国土部遗漏公开全国第二次土地调查相关政府信息行为违法，责令国土部依法履行公开甘大勇申请的政府信息的法定职责。
一审法院查明：2015年11月22日，甘大勇向国土部邮寄了信息公开申请，要求公开:“一、保存于国土部的第二次全国土地调查成果中坐标为（北纬39°59′57.33″，东经118°38′21.97″）的如下信息:1.坐标点所在宗地面积2.坐标点所在宗地权属性质（国有/集体）3.坐标点所在宗地所有权单位名称。二、保存于国土部的土地利用现状数据库中坐标为（北纬39°59′57.33″，东经118°38′21.97″）的如下信息:1.坐标点所在宗地面积2.坐标点所在宗地权属性质（国有/集体）3.坐标点所在宗地所有权单位名称4.宗地图。三、保存于国土部的第二次全国土地调查成果中坐标为（北纬39°59′56.13″，东经118°38′22.06″）的如下信息:1.坐标点所在宗地面积2.坐标点所在宗地权属性质（国有/集体）3.坐标点所在宗地所有权单位名称。四、保存于国土部的土地利用现状数据库中坐标为（北纬39°59′56.13″，东经118°38′22.06″）的如下信息:1.坐标点所在宗地面积2.坐标点所在宗地权属性质（国有/集体）3.坐标点所在宗地所有权单位名称4.宗地图。五、保存于国土部的第二次全国土地调查成果中坐标为（北纬39°59′52.38″，东经118°38′22.037″）的如下信息:1.坐标点所在宗地面积2.坐标点所在宗地权属性质（国有/集体）3.坐标点所在宗地所有权单位名称。六、保存于国土部的土地利用现状数据库中坐标为（北纬39°59′52.38″，东经118°38′22.03″）的如下信息:1.坐标点所在宗地面积2.坐标点所在宗地权属性质（国有/集体）3.坐标点所在宗地所有权单位名称4.宗地图。七、保存于国土部的第二次全国土地调查成果中坐标为（北纬39°59′50.16″，东经118°38′21.94″）的如下信息:1.坐标点所在宗地面积2.坐标点所在宗地权属性质（国有/集体）3.坐标点所在宗地所有权单位名称。八、保存于国土部的土地利用现状数据库中坐标为（北纬39°59′50.16″，东经118°38′21.94″）的如下信息:1.坐标点所在宗地面积2.坐标点所在宗地权属性质（国有/集体）3.坐标点所在宗地所有权单位名称4.宗地图。九、保存于国土部的第二次全国土地调查成果中坐标为（北纬39°59′48.57″，东经118°38′22.07″）的如下信息:1.坐标点所在宗地面积2.坐标点所在宗地权属性质（国有/集体）3.坐标点所在宗地所有权单位名称。十、保存于国土部的土地利用现状数据库中坐标为（北纬39°59′48.57″，东经118°38′22.07″）的如下信息:1.坐标点所在宗地面积2.坐标点所在宗地权属性质（国有/集体）3.坐标点所在宗地所有权单位名称4.宗地图。2015年12月4日，国土部针对甘大勇提出的政府信息公开申请，作出被诉告知书，告知甘大勇:按照《中华人民共和国土地管理法》第二十七条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十四条规定“地方土地利用现状调查结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后，应当向社会公布”，同时按照《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开”，其所申请公开的土地利用现状资料由当地县级国土资源主管部门制作，请其按照政府信息公开条例，向当地国土资源主管部门申请所需资料。在庭审中，甘大勇表示对国土部作出被诉告知书的程序不持异议。
另查明，第二次全国土地调查于2007年7月1日全面启动调查工作，至2009年上半年完成全国调查工作。2009年下半年，各地对调查成果进行整理，并以2009年10月31日为调查的标准时点，统一进行变更调查数据更新，向国土部汇交成果，由国土部汇总形成第二次全国土地调查基本数据。各省（区、市）负责本地区土地调查工作的组织实施。在土地利用数据库的基础上，逐级汇总各级行政辖区内的各类土地利用数据以及基本农田和城镇建设用地等数据，增加非调查区域的港澳台地区的土地数据，形成国家及各级行政辖区内的综合及专题调查汇总成果。此次土地调查的任务包括建立四级土地利用数据库。按照土地利用数据库建设标准，以县（区、市）为单位组织开展土地利用数据库建设，对土地利用现状数据、土地权属数据和基本农田等数据进行管理，满足县级日常变更等业务需要；在市级，以市（地、州）为单位，结合市级管理模式，整合各县级土地利用数据库，构建市级土地利用数据库，满足市级国土资源日常管理需求；以省为单位组织，对市县级土地利用数据库全面整合，建立省级土地利用数据库，满足省级国土资源管理对土地基础数据的基本需要。在中央一级，借助现有的网络系统，由国家组织建立国家级土地利用数据库，提供对各级土地数据到地块的查询检索、统计汇总、分析输出、及时调用和定期备案等功能。
一审法院认为：政府信息公开条例第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。该条例第二十一条第三项亦规定，对申请公开的政府信息，依法不属于本行政机关公开的，行政机关应当告知申请人。《中华人民共和国土地管理法》第二十七条第二款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。《土地调查条例》第三条、第十条、第二十条、第二十六条以及《土地调查条例实施办法》第三条第一款、第二十六条、第二十七条分别对土地调查的原则、实施主体、成果汇交以及调查成果的利用作出规定。根据上述规定并结合《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》（国发[2006]38号）的要求，第二次全国土地调查是以县级为单位开展，调查结果逐级汇交，最终形成全国土地调查成果。土地利用现状数据库是在土地调查基础上形成的，亦以县为单位，根据各自行政区域内土地利用状况的变化情况，按照统一的时间点更新土地利用数据库，逐级汇总上报。甘大勇申请公开第二次全国土地调查成果中五个坐标点的所在宗地面积、宗地权属性质、宗地所有权单位名称的信息，以及土地利用现状数据库中五个坐标点所在宗地面积、宗地权属性质、宗地所有权单位名称、宗地图的信息，并非国土部制作，亦不是国土部从公民、法人或者其他组织获取的信息，国土部告知甘大勇上述信息不属于国土部公开范围，并告知其向当地国土资源管理部门申请公开并无不当，亦履行了法定告知义务。虽然甘大勇在诉讼中提交了国土部针对其类似申请作出的信息公开告知书，但是法院对被诉告知书的审查，应当结合甘大勇提出的申请内容以及相关法律、法规的规定。由于不同信息公开申请的情况存在差别，行政机关针对其他信息公开申请所作的处理不能当然作为本案依据。甘大勇依据国土部作出的其他信息公开答复，主张国土部应当公开其申请的信息的依据不足，法院不予支持。据此，一审法院于2016年6月29日作出（2016）京01行初50号行政判决：驳回甘大勇的诉讼请求。
甘大勇不服，向北京市高级人民法院上诉，请求撤销一审判决；由二审法院审理或责令一审法院审理。二审法院以与一审判决基本相同的理由，于2016年11月15日作出（2016）京行终4125号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。
甘大勇不服，向本院申请再审，请求依法撤销一、二审判决及被诉告知书。主要事实和理由为：2015年11月，国土部针对其信息公开申请作出了国土资公开告知（2015）652号《国土资源部政府信息公开告知书》（以下简称652号告知书），公开了相关政府信息。为继续获得相关信息，其于2015年11月22日以与652号告知书的政府信息公开申请相同的形式、相同公开要求（仅坐标数值不同）提出政府信息公开申请。2015年12月4日，国土部作出被诉告知书，被诉告知书并未公开保存于国土部的相关政府信息，侵犯了其合法权利。
本院认为：在政府信息公开工作中，由于不同行政机关可能同时掌握了同一项政府信息，为避免行政机关相互推卸公开责任，防止行政机关重复公开政府信息的情形，明确行政机关公开政府信息的权限，政府信息公开条例第十七条确定了“谁制作谁公开，谁保存谁公开”作为政府信息公开权限的一般原则。该规定明确了一般情况下最初掌握某项具体政府信息的行政机关负有信息公开职责。作为某项具体政府信息的原始制作者、采集者，该行政机关比其他行政机关更加了解政府信息的内容以及相关背景资料，能够更加全面的把握权衡该政府信息是否公开。本案中，甘大勇申请国土部公开的政府信息并非由国土部作为具体政府信息的原始制作者、采集者制作或保存的信息。国土部在被诉告知书中告知甘大勇申请公开的土地利用现状资料由当地县级国土资源主管部门制作，应向当地国土资源主管部门申请所需资料并无不当。国土部已依法履行了信息公开职责，未侵害甘大勇的实体权益。甘大勇以国土部作出了652号告知书主张被诉告知书有误，于法无据。在有关政府信息公开工作中，行政机关有必要保持依法对相同或类似的政府信息公开申请作出基本一致的处理，以体现适用法律法规的统一性。
综上，甘大勇的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人甘大勇的再审申请。
审判长 王晓滨
审判员 张 艳
审判员 李纬华
二〇一七年九月二十八日
书记员 李林涛
文章来源：鲁法行谈公众号
联系客服
