精简 拓展 规范 创新
——南通法院关于深入推进行政诉讼简易程序的实践、思考及展望
最近，全国法院案件繁简分流机制改革推进会召开，最高人民法院党组书记、院长周强在会前强调指出，要大力推进案件繁简分流机制改革，不断优化司法资源配置，提升司法责任制改革成效。行政诉讼简易程序是2014年修订《行政诉讼法》时增加的内容，回应了审判实践的客观需要，在行政案件繁简分流、提高行政诉讼效率、节约行政审判资源上有着重要作用。南通法院积极贯彻《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》，认真落实行政诉讼法和民事诉讼法有关简易程序的规定，制定《行政案件简易程序实施意见（试行）》，并在政府信息公开类案件中全面推进适用简易程序，做到简案快审快结，缓解案多人少矛盾，取得了初步成效。2016年审结政府信息公开案件470件，平均审限为33.3天，庭审时间基本控制在20分钟以内。南通法院实践认为，深入推进行政诉讼简易程序全面适用应把握住四个关键词，即：精简、拓展、规范和创新。
精简——紧扣争议焦点突出实质对抗。据统计，2014年以来南通法院共受理一审行政案件4361件，其中政府信息公开案件1087件，占总数的24.9%。该类案件主要是审查行政机关对信息公开申请的答复是否合法，事实比较简单，法律依据明确，争议也不复杂，审理中虽大多采用了简易程序，但实际上只是由合议庭改为独任制，办案流程和庭审大多仍是按照普通程序规定进行，庭审一般都需要一、两个小时，开头、结尾“铺垫”太多，周全而不务实。其实整个庭审中真正有实质内容的也就是几个关键问题，仅需十分钟左右的时间，承办法官对此都有一种“杀鸡用牛刀”的感觉，但又囿于传统的理念和模式及程序违法的顾虑，简案不简的问题比较突出。精简是前提，也是关键，只有真正“简”下来，简易程序才能发挥简审快结的功能，才能有存在的价值和意义。我们以政府信息公开案件审理为突破口，准确分析定位该类案件的特点及审判规律，梳理出审理中常见的100个问题和必须审查的“是不是”（政府信息）、“给不给”、“怎么给”三个方面的要素，更新理念，解放思想，敢于突破，大胆精简。
一是简化庭审，一次开庭，当庭宣判。核对出庭人员身份，告知法庭纪律，询问是否申请回避等事项由书记员或法官助理在开庭前完成。开庭后，法官“开门见山”，打破传统庭审程序的结构，在固定无争议事实后即提出争议焦点，由当事人直接围绕争议焦点进行举证并发表意见。通常，简单的焦点问题，经过一至两轮的交锋，复杂的，也不过三、四轮，只要承办法官认为已形成内心确信，即可终止辩论，进入庭审宣判环节，不再严格按照陈述行政争议、查证辩论、当事人最后陈述等“常规”环节进行无意义的繁琐的重复，也避免无休止和无界限的争论。要求一次开庭，当庭向双方当事人厘清争议的焦点问题，宣布裁判结果，提高当庭宣判率。
二是简化文书，提炼要素，简洁明了。适用简易程序审理的案件不涉及大是大非，事实和诉求都比较简单，且具有同质化的特征。比如政府信息公开案件就是申请人要求行政机关公开某项信息，行政机关有没有按照《信息公开条例》的规定办理，是非曲直几乎可以一目了然，裁判文书不需要长篇大论地叙述事实和阐明理由。因此，文书正文部分要全面“瘦身”，重点围绕案件的主要事实和裁判理由等核心问题制作裁判文书，重在告知当事人裁判结果。从目前操作的实际情况看，正文首部中的案件由来和审理经过可以视情省略。事实部分，对于双方无争议的基本事实，一般就是行政行为作出的过程，通常是无争议的，简要地叙述一下主体、时间、内容等基本要素即可，不再详细的载明证据以及举证、质证的情况。对诉讼请求、理由以及答辩意见进行高度概括。说理部分要紧紧围绕争议的焦点展开，不唯长、不唯多，只对具体要素作出说明，点到为止。如果起诉的理由明显不成立，且事实清楚的，说理部分甚至可以省略，直接作出裁判。通常情况下，文书不超过两页纸。
三是简化程序性事务，便民利民。书记员在立案后2日内向各方当事人一次性发送简易程序审理告知书，以及独任审判人员及书记员名单、当事人诉讼权利义务、举证清单、送达地址及送达方式确认书，采用邮寄方式进行证据交换，让各方当事人提前熟悉对方的意见和有关程序性事项；通知、送达采取电话、电子邮件、微信、短信等简便快捷的方式进行，等等。
拓展——行政诉讼简易程序应该有更大的适用空间。三大诉讼法都规定了简易程序，其中民事诉讼简易程序最完善，行政诉讼简易程序虽然脱胎于民事诉讼或主要是借鉴民事诉讼简易程序，但内容最少，仅有三条规定，没有反映出行政诉讼的特点和需求，也不能满足行政审判实践的需要。
从行政审判的实践情况看，行政诉讼简易程序至少可以在以下几个方面有所拓展：一是在法定情形的适用方面。行政争议是在管理与被管理的过程中发生的，是“官民矛盾”的反映，虽然双方在诉讼中的权利义务是平等的，但在行政管理程序中却是不对等的。由于行政案件的特殊性，简易程序在行政法治制度建立之初并没有被考虑，2014年修订时虽然增加了简易程序，但适用条件和范围都比较严格和有限，仅在行政诉讼法的第八十二条列举了三种可以适用简易程序的案件，其他案件则需要当事人各方同意才可以适用。从实际适用情况看，行政诉讼法第八十二条第一款规定的“依法当场作出的”和“涉及款额二千元以下的”两种情形的行政行为进入诉讼的并不多，主要集中在第三种情形即政府信息公开案件，数量上相对多一点。而行政诉讼法第八十二条第二款规定的“各方同意适用”的情形几乎是空白，是一条尚处于“睡眠”状态中的条款。以南通两级法院为例，2016年共受理这三种情形的案件375件，其中符合第一、二种情形的案件仅港闸法院受理了4件，其余的371件全是政府信息公开案件，适用简易程序审理的237件，占63.2%，以“各方同意适用”情形立案受理的仅港闸法院有3件。2017年上半年共受理三种情形的案件250件，除1件是符合第二种情形的外，其余249件都是政府信息公开案件，适用简易程序审理的202件，占80.8%，无“各方同意适用”情形的案件。因此，推进行政诉讼简易程序全面适用，一方面要对列举的三种情形特别是前两种情形作出准确界定，做到应用尽用；另一方面要激活“当事人各方同意适用”的规定，发挥实质作用，进而突破行政诉讼简易程序在适用范围上的瓶颈。
二是在具体案由的适用方面。行政审判的实质是对行政行为的合法性进行司法审查，行政行为是行政机关在履行职责中作出的，一般都有相应的证据和事实，而且随着依法行政水平的不断提高，行政行为的事实和证据通常没有争议或争议不大，这就减轻了行政诉讼过程中举证、质证和事实认定的负担，大量的行政行为尤其是那些当场作出的、一次性的、主要为形式审查的、事实没有争议的行政行为都可以归入“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的范围，为简化诉讼程序特别是庭审程序以及简易程序的适用创造了有利条件。实际中，我们往往把“依法当场作出的”和“涉及款额二千元以下的”的适用限制在行政处罚上，其实行政许可、行政登记、行政确认、行政检查、行政给付、行政奖励等行政行为都符合上述情形，而我们都是一概以普通程序审理，实际上限缩了简易程序的适用范围。
三是充分考虑复议程序的过滤作用。行政行为不同于民事行为，在适用简易方面有着独特的优势。比如，不少行政案件在起诉到法院前，已经经过了行政复议程序，这是行政机关内部的法律监督和纠错程序，也是一种准司法程序。自新行政诉讼法增加了“原行政行为的行政机关与复议维持的机关是共同被告”的规定后，行政复议的质量和作用明显增强，即使是维持复议的行政案件，在事实认定、法律法规适用、执法程序上已经作了一次法律上的审查，争议的问题数量相对集中，审理的难度也随之有所减小，这是行政诉讼适用简易程序的独特优势。实践中，可以把经过行政复议的案件作为“当事人各方同意适用”情形适用的重点。
四是在起诉条件审查方面。行政诉讼对起诉条件审查要求较多、较高，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条就规定了十种应当裁定驳回起诉的情形，有的甚至可以迳行裁定驳回起诉。据统计，2016年南通两级法院以裁定驳回起诉方式结案的共计493件，占总结案数1692件的35.1%，从裁驳理由看，不属于行政诉讼受案范围的166件，超过起诉期限的96件，原告不适格的95件，错列被告且拒绝变更的42件，缺乏具体诉讼请求和事实依据的24件，重复起诉的22件、法定复议前置而未复议的3件，无诉的利益的1件，其他43件。从案由上看，主要集中在土地、城建、公安、人社等领域。这些案件大都是事实比较简单、清楚的案件，争议焦点也仅一、两个，对于其中比较明显的，如原告不适格、错列被告、缺乏具体诉讼请求和事实依据、重复起诉等情形的，在立案阶段当事人执意不补正的，完全可以适用简易程序进行审理。综上，行政诉讼法虽然对简易程序适用的条件和范围作了较严格的规定和限制，但绝不仅限于目前适用较多的政府信息公开案件，第八十二条第一款第一、二项和第二款其实有更大的适用空间，这些空间是行政诉讼推进简易程序全面适用、落实繁简分流、提高办案效率的努力方向和拓展重点。
规范——推进行政简易程序全面适用的基础性工作。目前，行政诉讼法对简易程序的规定比较原则，在实际适用中要边推进边探索边细化、边总结边规范边固化，做到有章可循，不能任性，不能损害简易程序应有的诉讼价值。
一是规范适用范围和条件，主要是对“被诉行政行为是依法当场作出的”和“案件涉及金额二千元以下的”事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的一审行政案件都应纳入简易程序审理，不能仅局限于行政处罚类案件。对于行政诉讼法已作出了明确列举的情形，应充分适用，不能作限缩解释，固步自封。
二是规范“当事人同意适用简易程序”的操作程序，关键是如何甄别和启动，唤醒这条“睡眠”中的条款。在尊重当事人选择权的前提下，可以先在相对简单的类型化案件中试点，在立案时即向各方当事人预先发出适用简易程序的建议，各方当事人都同意或都不明确表示反对，即按简易程序审理，从而使这一款规定发挥作用，落到实处。
三是规范立案工作，加强行政审判庭与立案部门的沟通协调和衔接配合，有针对性地对一审行政案件立案人员进行培训，相关甄别和分流工作应前移到立案环节，做到对符合简易程序适用条件的案件应立尽立，从源头上落实繁简分流要求，解决简易程序适用少、适用难的问题。
四是规范程序性事务的简化，简易程序案件审理的时间仅有45天，如果各项程序性事务仍按普通程序进行，时间上必然显得紧张，实践中虽然大多参照民事诉讼简易程序执行（民事诉讼简易程序审限是三个月），但仍然显得仓促，这是制约简易程序适用的一个难点。因此有必要进一步针对行政诉讼的特点采取更加简便快捷的方式完成通知、送达等程序性事项，比如行政机关的应诉部门和人员相对固定，可普遍采取电话、传真、微信、QQ、电子邮件等方式。
五是规范庭审的简化，落实庭审实质化的要求，大量繁琐的程序性事项由书记员或法官助理在庭审前以书面方式或口头方式完成，承办法官“开门见山”，引导各方直接围绕争议焦点进行实质对抗，缩短庭审时间，提高当庭宣判率，真正体现简易程序的作用。六是规范裁判文书的简化，目前各家法院做法不一，有失裁判文书的统一性和严肃性，有必要在格式和要素上加以明确和规范。七是规范延长审限和简转普的运用，可以参照民事诉讼简易程序规定适当延长时间（行政诉讼法对此并未禁止）和转为普通程序的情形、条件和程序，解决“出口”问题和“后顾之忧”。
创新——更好地发挥行政诉讼简易程序的功能作用。公正与效率的统一，是司法活动追求的价值目标。行政行为是行政主体在实施公共行政管理过程中对相对人作出的具有行政法律效果的强制性行为，其一旦被提起诉讼后，以不停止执行为原则、停止执行为例外。因此，效率对于解决行政争议、促进社会管理有序具有更重要的意义，一方面，如果被诉行政行为是不合法的，需要尽快的依法撤销、确认违法或判决履行，最大限度地缩减相对人合法权益被公权力侵害的时间和程度。另一方面，行政行为如果长时期被置于诉讼中，行政效率将无法保证，公共利益也将无法得以维护。创新适用简易程序审理行政争议，不仅可以优化司法资源配置，提高诉讼效率，更为各当事人节约诉讼成本，保障行政效率，及时维护相对人合法的效益。
一是创新建立行政速裁工作机制，推进简单案件“门诊式”集中审理，科学调配排期、庭前工作、开庭、宣判，在同一时间段连续审理多个案件，促进审判资源高效运用，进一步发挥行政诉讼简易程序的效益，高效维护人民群众的合法权益。
二是探索开展要素式审判，提炼类型化案件中的同质要素，既是贯彻简易程序适用的内在基石，也是行之有效的重要工作方法。
三是优化开庭方式，尝试采取会商、座谈模式化解简单的行政争议，采取更加灵活简便和便民利民的方式，营造平等对话的氛围，最大限度地钝化官民矛盾和对抗情绪。
四是立法上建议引入速裁程序，对于涉及金额较少案件和政府信息公开案件等可考虑实行一审终审。
此外，近年来人民法院受理的行政案件居高不下，与不少当事人不当利用立案登记制、行政诉讼收费低等便利措施而滥用诉讼权利、频繁诉讼有关，借行政诉讼给行政机关施加压力或骚扰行政机关正常工作秩序，以达到个人其他目的的案件在实践中时常出现，不仅占用和浪费了大量的公共行政资源和本来就已经供不应求的司法资源，而且违背行政诉讼的立法宗旨，很大程度上制约了行政审判的职能发挥和创新发展上，更损害了行政权威和司法公信。实践中，我们虽然尝试在政府信息公开案件中以无诉讼利益为由裁定驳回起诉的方式规制滥用诉权的行为，起到了一定的效果，但这种方式不宜普遍和经常使用，而且有些滥诉的当事人有通过变换案由比如不履行法定职责等另行提起诉讼的苗头，从而绕开此前的不允许其再行提起诉讼的裁定。适用简易程序，用最简便的程序、最短的时间和最小的成本来审理这些案件，依法限缩其借案发挥的时空机会，也是遏制这类案件频发的一个重要法律手段。
编辑：金保阳 审核：杨德华 主编：高鸿
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