本文系笔者在“法律稻草”公众号所发文章《行政处罚决定违法性分析》的基础上，查阅各种法律文件资料、判例、批复答复，深入探讨交通行政执法具体行政行为的法律分析小文。笔者为撰写本文，花费大量时间精力进行法理上的严格论证，力求做到结论有理有据，让人信服。尽管如此，毕竟是个人思维单打独斗的产物，难免有疏漏之处甚至是缺陷，因此，本文的观点若用以在现实中责难行政机关的具体行政行为，理由是否成立，尚待司法实践的检验。若文中确有法律推理中的重大缺陷，恳请大家指出，以便改进。
一、所涉当事人：（皆为虚构，如有雷同，纯属巧合）
1、原告：张某；
2、被告：上海市某交通警察支队（以下简称“交警支队”）；
二、基本事实：（皆为虚构，如有雷同，纯属巧合）
2017年4月29日16时05分，原告将自己号牌为沪A12345的小型轿车停放于本市甲某路100号附近的道路上后离开，被告所属的交通警察发现了原告的违法行为并拍照取证，于违停车辆的挡风玻璃处张贴了编号为XXXXXXXXXX的《违法停车告知单》，其上载明违停时间为“2017年4月29日16时05分”，违停地点为“甲某路100号”，并载明要求违法行为人依规定至指定地点接受处理，“逾期未接受处理的，将根据《上海市道路交通管理条例》第二十七条规定依法作出行政处罚决定”
2017年12月15日，原告自行前往本市乙某路200号被告所在地处理交通违章事宜，被告工作人员告知原告，针对4月29日的违停行为，被告已于2017年6月10日作出了罚款200元的行政处罚决定，并于2017年12月15日13时许向原告送达了编号为310XXX-XXXXXXXXXX的《公安交通管理简易程序处罚决定书》，原告始知被告存在该具体行政行为。
三、具体法律分析：
从整个案情上来看，被告在作出行政处罚决定过程中，存在诸多违法情形，最终导致具体行政行为难以有效成立，主要有：
⑴行政处罚决定不能成立；
⑵违反法定程序；
⑶适用法律、法规错误；
具体分析如下：
⒈行政处罚决定不能成立
《中华人民共和国行政处罚法》第31条规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据；第32条规定，当事人有权进行陈述申辩；第41条规定，作出处罚决定前不进行“处罚前告知”、不听取当事人的陈述申辩的，行政处罚决定不能成立。
同为全国人大及其常委会制定的法律《中华人民共和国道路交通安全法》并未对《行政处罚法》的此项内容作出特殊规定，因此，适用《道路交通安全法》所作的交通行政处罚决定必须遵守《行政处罚法》的一般规定。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第57条第2款规定，具体行政行为不成立的，人民法院应当作出“确认无效”的判决。
本案中，原告于2017年4月29日实施违停的交通违法行为，被告在未进行“处罚前告知”、“听取陈述申辩”的情况下，于2017年6月10日迳行作出了行政处罚决定，属于《行政处罚法》第41条所规定的情形，是为“不能成立”的具体行政行为。
关于《上海市道路交通管理条例》第27条，该条规定，违法人员逾期未接受调查处理，违法事实清楚的，公安机关可以“依法”作出行政处罚决定。《条例》属于上海市人大常委会制定的地方性法规，是《行政处罚法》和《道路交通安全法》的下位法，根据《立法法》第72条、第73条的规定，针对上位法已经作出规定的规范内容，下位法只能在其已有规定的范围内再作出具体细化的规定，所作具体规定不得与上位法内容冲突，否则无效。从《上海条例》第27条的内容措辞上来看，“依法”两字字面意思为“依照法律规定”，也就是说，如果行政机关欲突破《行政处罚法》的规定不经告知、陈述申辩而直接作出行政处罚决定的，必须依照现有的其他法律条款作为依据（而且此处必须是与《行政处罚法》处于同一法阶的其他法律的条款内容），《上海条例》第27条本身，不能单独直接作为具体行政行为作出的依据。从这一点上来看《上海条例》27条规定内容并无违反上位法的情形，完全合法有效。而交警支队直接单独引用该条规定作为作出具体行政行为的依据，是难以成立的。也就是说，交警支队违反《行政处罚法》规定，不经处罚前告知，不听取陈述申辩而直接作出行政处罚决定，于法无据，是为无效行政行为。
纵观我国现存的有效法律文件，不存在任何一部特别法改变了《行政处罚法》第31、32、41条之规定。即使是公安部制定的部门规章《公安机关办理行政案件程序规定》第144条的规定，针对违法当事人逃避处罚前告知的情形，公安机关可以采取“公告方式进行处罚前告知程序”，该规定作为下位法，本身也是贯彻《行政处罚法》内容的具体规范，并未突破上位法的规定。（假如《程序规定》有突破上位法强制规定的内容，其必然归于无效）
退一步讲，“公告方式的处罚前告知”是在其他告知方式皆无果的情况下，采用的一种兜底告知方式，有严格的形式要求，具体而言主要采取以下几种方式：⑴张贴公告；⑵报纸刊登公告；⑶电视媒体播放公告；⑷网络上登载公告；（摘自孙茂利主编《<公安机关办理行政案件程序规定>释义与实务指南》，2013年3月版，第279-280页）
“公告方式告知”亦有一定条件要求和内容要求，具体主要有：⑴仅针对违法事实清楚、证据确实充分、违法嫌疑人逃避告知的行政案件。对于一时找不到违法嫌疑人的，不能轻率地认为嫌疑人逃跑，不得适用公告告知；⑵公告内容要具体明确。要确定违法嫌疑人的身份等信息，在公告内容中予以载明，同时还要表明拟作决定的事实、理由、依据等。（摘自孙茂利主编《<公安机关办理行政案件程序规定>释义与实务指南》，2013年3月版，第279-280页）
原告在2017年全年都在本市的固定居所生活工作，从未离开过本市，根本不存在逃跑的主观故意和客观行为。被告有充分的时间和手段，可以对原告依法采取行政传唤等措施，使其到案接受处罚前告知。《程序规定》规定，尚未穷尽一般告知的方式，不得直接采用兜底的公告方式。因此本案采用公告告知的前提条件不成立。
另一方面，对违章的处罚通常必须以行为人为对象，才具有实际意义。在2017年12月15日原告自行至被告处接受处罚之前，被告仅知晓原告系涉案车辆的所有人，亦无任何证据证明原告即为实施违停行为的驾驶人。根据全国人大常委会法工委对《道路交通安全法》第114条规定的释义，“公安机关应当积极调查，尽量找到违法行为的驾驶人，对能够确定驾驶人的，可以按照本法规定予以处罚。只有在确实难以查明谁是驾驶人的情况下，才能根据114条的规定对机动车所有人或管理人作出处罚，以保证严格执法。”（摘自全国人大常委会法工委编《<中华人民共和国道路交通安全法>释义》，2003年11月版，第250页）。2017全年原告一直固定居住在本市，而被告从未主动进行调查来确定违法行为人的真实身份，仅因原告系车辆所有人即简单粗暴地认定原告为违停行为实施人，进而迳行违法作出处罚决定，这种做法是违反《道路交通安全法》114条规定的，也是极不负责任的。被告对违法驾驶人的身份信息内容根本无法明确，亦无法达到公告告知内容的法定要求，因此根本无适用《公安机关办理行政案件程序规定》第144条的空间。
另外，也是最为关键的一点，被告根本未以任何法定形式作出过任何相关公告，原告亦未知悉过任何所谓的公告信息，被告即直接作出了处罚决定，严重侵害了原告的陈述申辩权。
综上所述，原告认为，被告针对行政相对人原告所作的交通管理行政罚款决定不能成立，为无效的具体行政行为，根据《执行解释》第57条之规定，审判机关应当依法作出确认其无效的判决。
⒉违反法定程序
《中华人民共和国行政处罚法》第33条规定，违法事实确凿并有法定依据……可以当场作出行政处罚决定。第34条规定，当场作出行政处罚决定的……行政处罚决定书应当当场交付当事人。
行政处罚简易程序，又称当场处罚程序，是指行政处罚实施主体对符合法定条件的轻微的行政违法行为给予当场处罚所遵循的步骤、方式、时限和顺序。概括来说，适用简易程序作出当场处罚决定的，必须当场发现违法行为、当场作出处罚决定、当场送达处罚决定。凡不符“三个当场”条件的，不得适用简易程序作出处罚决定，只能适用一般程序。
作为行政处罚特别法的《道路交通安全法》第107条规定，对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。“处罚决定书制作时间应当与违法行为发生的时间、地点基本一致。”（摘自全国人大常委会法工委编《<中华人民共和国道路交通安全法>释义》，2003年11月版，第237页）
可以看出，《处罚法》与《道交法》在关于适用简易程序作出处罚决定须符合“三个当场”条件的规定保持了一致。
另外，根据最高人民法院《关于交通警察支队的下属大队能否作为行政处罚主体等问题的答复》（【2009】行他字第9号）可知，对“当场”的界定是采用“时间+空间”要素，即违法行为发生的时间和地点来界定“当场”，处罚决定必须也在这个“当场”作出。
本案所涉交通违法行为，被告于2017年4月29日16时05分在本市甲某路100号发现（编号为XXXXXXXXXX的《违法停车告知单》可证明），被告于2017年6月10日在本市乙某路200号作出处罚决定（编号为310XXX-XXXXXXXXXX的《公安交通管理简易程序处罚决定书》可证明）。很明显，被告发现违法行为、行政处罚决定作出，无论是在时间、空间上都完全不一致，根本不具备法定“三个当场”的简易程序适用基本条件，不应当适用《道路交通安全法》第107条“简易程序”之规定，应当适用《行政处罚法》第36条“一般程序”之规定。
综上所述，原告认为，被告的具体行政行为严重违反法定程序，根据《行政诉讼法》第70条之规定，应当依法判决撤销。
关于公安部部门规章《道路交通安全违法行为处理程序规定》。第41条规定，“对违法行为人处以警告或者200元以下罚款，可以适用简易程序。”
就此，被告即认为只要处罚幅度在200元以下的交通违法行为皆可适用简易程序。这种理解是片面的。因为，该《规定》作为部门规章，其41条只是对上位法《道路交通安全法》、《行政处罚法》的内容进行具体细化，不可能作出突破上位法规定的规范内容，否则即归于无效。无论是《规定》第41条还是《道路交通安全法》第107条，都没有与《行政处罚法》第33及34条的内容存在不一致规定，因此，《行政处罚法》第33及34条、《道路交通安全法》第107条关于“三个当场”适用简易程序条件的规定，并未因此而不能适用于交通行政处罚，恰恰相反，想要适用简易程序，必须符合“当场发现、当场作出、当场送达”的条件，如不符“三个当场”条件的，只能适用一般程序作出处罚决定。其实，《规定》41条本意为处罚幅度在200元以下且符合《道路交通安全法》107条规定的行政处罚，可以适用简易程序作出，而非将“幅度在200元以下”作为简易程序适用的充分条件。
关于《规定》第50条规定，“对交通技术监控设备记录的违法行为，当事人应当及时到公安机关交通管理部门接受处理，处以警告或者二百元以下罚款的，可以适用简易程序”。
原告认为，采用数码相机人工采集的违法信息属于《规定》第50条规定的“交通技术监控设备记录的违法行为”，但是该条规定以“监控设备记录且处罚幅度200元以下”作为适用简易程序的充分条件，完全不顾“三个当场”的法定强制条件，内容违反了《行政处罚法》第33及34条、《道路交通安全法》第107条规定。
根据《立法法》第72条、第73条的规定，公安部部门规章《道路交通安全违法行为处理程序规定》第50条之内容因违反上位法的已有规定而归于无效。
根据《行政诉讼法》第63条第3款规定，人民法院审理行政案件，参照规章。也就是说，人民法院审理行政案件时必须适用法律、法规。但是，对于规章仅为“参照”。在参照规章时，可以对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章仍应当适用。（反言之，对于无效的规定，不予适用）（摘自全国人大常委会法工委编《<中华人民共和国行政诉讼法>解读》，2014年12月版，第177页）
因此，原告认为，对于《道路交通安全违法行为处理程序规定》第50条之规定，人民法院应当依法不予适用。
⒊适用法律、法规错误
《中华人民共和国行政处罚法》第27条规定，存在“其他依法从轻或者减轻行政处罚的”的情形，应当依法从轻或者减轻行政处罚。第12条规定，国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。
《公安机关办理行政案件程序规定》第135条第1款规定，主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的，应当从轻、减轻处罚或者不予行政处罚。
《中华人民共和国道路交通安全法》第93条第2款规定，机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处二十元以上二百元以下罚款。
原告认为，《规定》第135条第1款即是对《行政处罚法》第27条第1款第4项的内容作出具体规定。因此，对于从轻、减轻处罚的情形，其他有关法律、法规没有规定的，执法机关应当适用《规定》第135条，对于五种情形应当适用从轻减轻规定。（观点摘自孙茂利主编《<公安机关办理行政案件程序规定>释义与实务指南》，2013年3月版，第256页）
关于《规定》第135条第1款第4项，“主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的”。所谓主动投案，类似于刑法中自首的“自动投案”。包括了“公安机关尚未查出违法嫌疑人，或虽然查出了违法人，但尚未对其进行传唤或者询问时主动向公安机关投案”。根据该条规定，凡同时符合“主动投案+如实供述”情形的，应当在行政处罚中予以从轻、减轻或不予处罚。（观点摘自孙茂利主编《<公安机关办理行政案件程序规定>释义与实务指南》，2013年3月版，第254页）
本案中，原告于2017年4月29日实施违停的交通违法行为，并于2017年12月15日，自行前往本市乙某路200号被告所在地，主动投案并向被告如实陈述了自己交通违法的行为。在实施违法行为至主动处理期间，原告从未受到过被告的传唤或询问等行政措施。也就是说，原告在知道自己违法行为已被被告取证的情况下，完全可以逃避被告的调查处理，但原告基于对国家法律的敬畏，主动投案后如实陈述，完全符合《规定》第135条第1款第4项的情形，依法应当予以适用《行政处罚法》第27条和《公安行政规定》第135条规定，应当从轻减轻进行行政处罚。
《道路交通安全法》第93条第2款规定对违章停车违法行为的处罚幅度为罚款20-200元，而被告所作编号为310XXX-XXXXXXXXXX的《公安交通管理简易程序处罚决定书》中载明实施行政处罚的法律依据为：《道路交通安全法》第56条、《道路交通安全法实施条例》第63条、《道路交通安全法》第114条、93条第2款。处罚书作出了罚款200元的最高幅度处罚。
《公安机关办理行政案件程序规定》第150条规定，行政处罚决定书应当载明下列内容：
……
（二）违法事实和证据以及从重、从轻、减轻等情节；
（三）处罚的种类、幅度和法律依据；
……
很显然，被告不顾本案中原告存在的从轻减轻情节，进而没有依法适用《行政处罚法》第27条和《公安行政规定》第135条规定即作出了最高罚款幅度处罚决定。
被告应当适用的法律规定而未适用，属于“适用法律、法规错误”的一种。
综上所述，原告认为，被告的具体行政行为适用法律、法规错误，根据《行政诉讼法》第70条之规定，应当依法判决撤销。
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