青年干警是法院的未来和希望。为了进一步调动青年干警钻研业务的积极性，提升理论研究和办案水平，营造“以老带新”的良好氛围，行政庭组织全庭青年干警成立了行政审判法律适用问题兴趣小组。
7月31日，法律适用兴趣小组开展第一期讨论活动。宋海东等九位同志对房屋强拆责任主体的认定、行政赔偿节点的认定、关停取缔行为性质的认定等法律适用疑难问题发表了意见，大家围绕着发言要点和问题难点展开了热烈讨论，最后由曲立力、侯勇、山莹三位法官逐一进行点评。通过此次讨论，大家拓宽了视野，更新了知识，启迪了思维，为进一步提升办案质效作出了有益探索，打下了坚实基础。
行政庭庭长黄明春同志要求，要坚持把法律适用兴趣小组讨论活动办下去，多写高水平文章，多判高质量案子，培养出我们自己的行政审判业务专家。
讨论问题一：关于房屋强拆责任认定问题
目前我院对于这个问题已经裁判了一些案件，基本分为三种情况：一是类似于济南市市中区山凹居旧村改造的，村委组织实施旧村改造和拆迁安置工作，对于当事人无法提供证据证明行政机关直接参与的，此类情况是村委和村民间的民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围。第二类是类似于济南市历城区政府华山片区的情况。在没有直接证据证明区政府参与强拆，但有证据证明街道办对涉案房屋拆除负有直接责任，房屋由街道片区开发建设指挥部组织实施强制拆除的，临时机构的责任由成立机关华山街道办承担。对于区政府及执法局若无证据，不承担责任。第三类是类似于济南历城雪山片区的情况。没有行政机关主动承认对强拆负责，从土地使用权的变化及土地实际使用情况看，区政府的行政意志体现在对房屋的拆除过程中，历城区政府为推进雪山片区开发建设，成立了雪山指挥部，可以认定在其辖区内雪山片区开发建设相关土地征收工作由其具体实施。雪山指挥部对外作出的行政行为，应由组建机关历城区政府承担相应的责任。
宋海东
在房屋强制拆除案件中，村委会、街道办事处、县区人民政府的责任认定主要涉及两个问题：一是查明强制拆除行为的实施主体；二是明确责任承担问题。第一个问题属于事实查明范畴，对于强制拆除行为实施主体的认定，主要依赖于原告所列明的被告以及举证程度。这一事实的认定是裁判文书撰写中证据认定、事实查明部分的重点，法院对于原告提交的证据要从客观性、合法性、关联性上进行认定，符合证据“三性”可以作为案件审理中的有效证据使用，进而明确证据的证明效力。确认证据的证明效力必然会涉及到证明标准，即负担证明责任的人提供证据加以证明所要达到的程度。我国现行三大诉讼法没有对证明标准进行明确规定，对证据的要求是“证据确实充分”。行政诉讼中原告受举证条件及举证能力有限，其所举证据可能确实无法达到“确实充分”的标准，所证明的事实不能达到完全排除其他可能性的情况下，可以按照民事诉讼中普遍运用的高度盖然性的证明标准作出判断。第二个问题属于法律适用范畴，明确了强制拆除主体之后，强制拆除主体能够独立承担责任的，则依据相关法律规定承担相应的赔偿责任；不能承担责任的受委托单位等实施强制拆除行为的，则由能够独立承担责任的委托机关等承担相应的赔偿责任。最高人民法院（2107）最高法行申1064号拆除房屋违法一案中还根据个案情况确立了如下裁判要旨，即县、区人民政府基于一定的职责应对其派出机关违法拆除房屋造成当事人的损失共同采取补救措施。这也给我们带来法律适用角度的启示，可以从比较成熟的民事共同赔偿责任、补充责任、连带责任参照上作一些行政主体责任认定的法理探讨及判项表述。
刘白鸽
1、违法建筑的拆除。依据《城乡规划法》作出的拆除违法建筑行政决定，法律已授予行政机关自行强制执行权，无需申请法院强制执行。依据《土地管理法》等作出的拆除违法建筑行政决定，行政机关本身无强制执行权，须申请法院强制执行。2、对于无法确定强制拆除主体时的责任推定。对合法建筑的拆除应首先推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。即使在街道办事处、村（居）委会等自认情况下，也不能简单一概认定为自认主体实施，而应当结合全案情况综合分析。3、土地主管行政部门委托。市、县政府或土地行政主管部门规定乡镇政府、基层群众自治组织等实际从事并分担部分具体征收补偿事务的情况下，应视为委托，法律责任仍应由拥有相应法定职权的土地行政主管部门承担。4、村民自治权界限。实践中个别村（居）民委员会以村民大会决议等自治形式实施的强制拆除行为，按照《村民委员会组织法》规定，自治权的实施应限制在法律规定的范围内，不应被扩张至可以采取强制拆除等强制措施的程度。
王丽强
讨论问题二：关于行政赔偿节点的认定问题
根据《国家赔偿法》规定，国家机关及其工作人员违法行使职权造成受害人人身或财产损害的应当给予相应国家赔偿。《国家赔偿法》仅规定了赔偿直接损失原则、未明确具体赔偿标准的情况下，对于房屋或土地的赔偿标准的确定实质是赔偿时点的确定。
1、行政机关违法行为作出后，及时作出自赔决定，当事人不服提起诉讼，行政赔偿以违法行为发生时作为赔偿时点确定赔偿标准，对受害人及行政机关均公平合理。另外，赔偿金的支付如果不存在提存等情形的，在赔偿判决作出时，相应时间段的利息亦是行政机关应当承担的赔偿责任。2、因当事人原因导致确认行为违法后延期提起行政赔偿诉讼的，以确认行为违法时作为赔偿时点确定赔偿标准。若受害人要求确认违法时一并提起行政赔偿，即确认行为违法时与行政赔偿判决时两个时点竞合，以该时点作为赔偿时点确定赔偿标准即可。若单独提起确认违法之诉，行政赔偿判决时晚于确认违法时，受害人因法律知识欠缺、不断向行政机关要求赔偿而未及时向法院提起赔偿诉讼等自身原因导致迟延申请行政赔偿诉讼，以确认行为违法时作为赔偿时点，对双方均公平合理。3、非因当事人原因导致迟延获得行政赔偿，以行政赔偿判决时作为赔偿时点确定赔偿标准。行为被确认违法后，当事人及时申请行政机关或法院处理行政赔偿事宜，因非受害人本人原因导致行政赔偿判决时距离确认行为违法时间较长，以行政赔偿判决作出时作为赔偿时点能够保障受害人购买到面积相同的房屋或土地。4、行政赔偿以损害发生时作为赔偿时点确定赔偿标准。基于公平理念，违法行为发生时当事人的合法利益可能未受到相应侵害，而是其后的另一相关行为的发生导致其合法权益受到侵害并持续，此时可以损害发生时作为赔偿时点。
综上，行政赔偿赔偿时点的确定至少应当考虑以下几点：1、赔偿是否及时，未及时赔偿的主体责任由谁承担；2、是否足以保障当事人在正常的征收补偿等程序中的相应合法权利，比如产权调换权利等；3、以何时点作为赔偿标准对各方均公平合理。
杜钰越
行政赔偿诉讼中赔偿时点的确定直接影响到对行政侵权受害人的救济程度以及行政赔偿的社会效益。关于赔偿时点的确定国家赔偿法未作明确规定。
近些年房地产价值持续攀升且幅度较高，探究此类案件赔偿时点的确定具有重要意义。实践中赔偿时点的确定主要有以下几种：第一，以侵权行为发生时为时点。关于财产损失的估价时点，我国国家赔偿法中虽没有明确规定，但从立法原义上讲，应为实施行政行为侵权的时间。第二，以赔偿判决生效时作为时点，如许水云案。主要考虑因行政机关违法实施拆迁，导致被拆迁人长期未依法得到补偿安置的，在房价上涨时以生效判决作出时为赔偿时点，能够保障受害人选择房屋安置的权利，体现公平与充分赔偿原则。第三，以确认违法时作为时点，如赵伯涵案。之所以未以判决生效时为时点主要是强拆行为被确认违法与受害人所提赔偿诉讼之间存在时间差，该期间耽误原因不能归咎于行政机关，以确认违法时作赔偿时点更加公平合理。第四，以损失发生时为时点，如惠普森案。以涉案土地被划拨给他人时即“损失发生时”作为赔偿时点，划拨后，土地价值的提升或贬损显然已与惠普森公司无关，故不能按生效判决作出时的评估价支付赔偿金。
概言之，对于涉及房地产而提起的行政赔偿诉讼，确定赔偿时点时看似有多种不同的方法，但总体以赔偿直接损失为原则，同时贯穿公平合理的赔偿理念。
曲俊鹏
《国家赔偿法》规定行政机关违法征收、侵犯财产权，若客观上已无法返还或恢复原状的，按照直接损失给予赔偿，但未明确赔偿节点。赔偿节点应依据案件不同情况，在参照相近法律条文、衡量各方权益的前提下采纳不同标准。
宋培岩与青岛市南区政府行政赔偿案（2017鲁行终911号）中，由于宋培岩不存在怠于行使司法救济权的情形，对其房屋的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿，即不应低于赔偿判决作出时就近地段类似房屋的市场价值，以保证其有能力购置与其原居住状况相当的房屋。
赵伯涵与南京建邺区政府强拆赔偿案（2012苏行赔终字第0006号）中，由于赵伯涵数次向赔偿义务机关提出赔偿申请，却未及时提起行政赔偿诉讼，虽然从保障其赔偿请求权的角度考量，认定其请求权具延续性，但客观上确实存在怠于行使司法救济权的情形，以确认违法时作为该案件的赔偿节点更具合理性。
惠普森医药公司与文昌市政府行政赔偿案（2015行提字第26号）中，由于涉案土地因公共利益被划拨而无法返还，在给予行政赔偿时应参照《国家赔偿法》第三十六条、《侵权责任法》第十九条之规定，以涉案财产转移时或损失发生时的市场价值认定，涉案土地被划拨后，其价值的提升或贬损不属于直接损失范畴。
刘思
讨论问题三：关于地方政府关停取缔行为性质的认定问题
“关停取缔”并不是法律概念，要确定法律属性，需要结合执法机关实施行为的表现形式及实施行为的效力及法律后果。《行政处罚法》第八条关于行政处罚的种类中，明确将责令停产停业列入其中。而在审判实践中我们发现，政府在对企业实施关停取缔过程中，却往往并不直接作出责令停产停业行政处罚决定。通过总结审理的相关案件，笔者发现地方政府实施取缔措施的一些共性特点：1、环保执法部门通常采取“作出责令限期拆除通知—当事人逾期不拆除—行政机关直接强制拆除”的模式对企业实施关停取缔；2、为了提高行政效率，行政机关在作出关停取缔行为时，不对企业的违法行为组织调查认定，不作停产停业行政处罚决定；3、向相对人下达的书面行政法律文书的表现形式一般为限期拆除通知书。在此种模式下，相对人也只能就责令限期拆除通知和行政强制拆除行为提起行政诉讼。行政机关组织实施的强制拆除事实行为属于行政强制执行，不存在争议，不再赘述。关于限期拆除通知的定性虽然国家环保总局的规范性文件《环境保护行政处罚办法》第十二条将“责令限期拆除”列入责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式中。但因该规定源自于规范性文件，效力层级较低且实践当中虽然形式上表现为责令限期拆除通知，但从其程序及法律效果来看，有的并不符合行政命令的特征。因此，限期拆除通知行为的法律属性需要结合责令限期拆除通知及与强制拆除行为的关系具体分析。在责令限期拆除通知实质对相对人权益作了最终的处分的情况下，由于该通知具有最终的处分性和制裁性效果，可以得出责令限期拆除是行政处罚的结论。但若责令限期拆除通知虽以行政处罚或者行政强制执行为保障，但不具备最终处分性特征，是阶段性的，虽然为相对人设定了义务，但却不直接处分该义务。这种情况下则不宜界定为行政处罚，应认定为通知行为是行政命令。
卜菲菲
界定环保督查过程中对企业采取的关停取缔行为属于何种行政行为，直接影响到对行政机关作出该行为程序合法性的审查。审判实践中，对该行为性质的界定有三种观点：一是认为关停取缔属于行政处罚。二是认为关停取缔并非行政处罚，应是行政命令。三是认为对有合法行政许可的企业关停决定，属于撤回行政许可过程中采取的行政强制措施，要给予补偿。法律对“关停取缔”的行为性质并无明确规定，从司法案例看出，既有对违法企业的关停，也有对合法企业的关停，既有关停决定也有实际采取的关停措施。从法律依据来看，既有法律层面，如《环保法》第六十条规定了责令关闭、停业的措施，也有政府制定的环保集中整治规范性文件中的关停取缔措施。因此，对于实践中地方政府对企业采取的“关停取缔”行为的性质，难以一概而论，应根据具体案件来分析。第一，对于符合《行政处罚法》规定的责令关停决定，应认为是一种能力罚（行为罚）。根据《行政处罚法》的规定，处罚的对象是违反国家法律、法规但未构成犯罪的行政行为，处罚种类应有法律法规的依据，符合上述条件的关停行为应属于行政处罚，应依照处罚法规定的程序作出。第二，对于地方政府作出的不具有法律法规依据的关停行为，虽不属于行政处罚，但因其具有强制性效力，应认为是行政命令，主要考察其是否行政行为作出的正当程序。因公共利益需要，对具有合法许可的企业采取关停取缔措施的，由于缺乏违法性要件，不能认定为行政处罚或者行政强制，也应认定为行政命令，并且对于关停的损失要给予补偿。第三，在处罚决定作出前，为制止违法行为、控制危险扩大，所采取的暂时性的关停行为，具有行政强制的特征，应属于行政强制措施，应履行《行政强制法》规定的程序。《环保法》第六十条规定，对于严重违法行为，在正式批准停业关闭前可采取“停产整治”的措施，该措施应属于暂时性的行政强制措施。
刘美
司法实践中对关停取缔行为性质的认定主要有：过程性前置告知、行政命令、前置性措施、行政强制等等。笔者个人以为对“关停取缔”行为性质的认定需结合具体案件事实分析，不能仅以名称或行为主体简单认定。具体来说：首先，需要明确案件中“关停取缔”的具体表现形式和内容，即该行为的具体作出方式是什么（公告、通知、决定还是强制性行为）、具体内容是什么（是先责令限期改正否则关停取缔还是直接关停取缔）。其次，明确该行为的具体作出主体以及权力来源和具体程序。权力来源是上级授权、委托还是法律法规规范性文件的规定，具体作出程序如何。第三，是否明确排除行政处罚、行政强制。因行政处罚、行政强制属于固定范式类行政行为，法律法规对其权力来源、作出主体、作出程序等都有明确规定，通过分析以上两点基本可判断出是否属于行政处罚或行政强制。最后，分析该行为是否属于行政命令还是行政处罚或行政强制措施作出之前的前置告知程序。直接依据是该行为产生的具体法律后果。如果仅是一种事前告知，则按照前置告知程序处理，否则应该属于行政命令。
孔腾
编辑：山东高院行政庭
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