论公法性质的自然资源使用权
王克稳
（苏州大学王健法学院、东吴公法与比较法研究所教授）
一、公法性质自然资源使用权的识别
在自然资源法律制度中，自然资源产权制度是最为重要的制度内容，而自然资源产权制度的核心和重点是自然资源的所有权制度和自然资源的使用权制度。
在理论和实践中，自然资源使用权是广泛使用、但其涵义并不明确、内涵与外延都很模糊的一个概念，它不是一个法律概念，而是各类开发利用自然资源权利的统称。在性质上，学界都将自然资源使用权定性为民法上的物权，称之为自然资源用益物权。但是，自然资源使用权特别是国有自然资源使用权都是私法上的物权吗？是否存在有别于私法的公法性质的自然资源使用权？
在存在公私法划分的大陆法系国家和地区，公法权利是不言而喻的，公、私权利通常以设定权利的法律的性质以及权利的取得方式为依据进行识别或划分的。将法律上的权利区分为公法性质权利（公权）与私法性质权利（私权）的实践意义在于：首先，是权利行使规则的不同。私权的行使遵循当事人意思自治原则，通常不会附加公法上的特别义务，非有法律的明确规定，公权力不得介入，亦不受限制；而公权则附载着公法上的特别义务，权利行使受到主管行政机关的严格监管。其次，是识别争议性质和解决争议纠纷的需要。大陆法系国家和地区在民事诉讼之外都普遍设有专门解决行政争议的行政法院和行政诉讼制度，权利人因公权的授予、取消而与主管行政机关之间发生的争议客观上需要明确其性质，才能确定争议解决的路径。
如果以设定权利的法律性质以及权利的取得方式作为自然资源使用权法律性质的识别标准，那么，我国的海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、无线电频率使用权、无居民海岛使用权、使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利等都是具有公法性质的权利。这些权利都是资源法设定的权利，而资源法为具有公法性质的法律；这些权利都是依公法取得的，使用权人与主管行政机关之间因权利的授予、变更、限制、延续、取消、停止引起的争议都是行政争议，都只能通过行政复议和行政诉讼解决双方之间的争议。因此，公法性质的自然资源使用权在我国是客观存在的一类资源使用权。
二、公法性质自然资源使用权外延与内涵界定
若将公法性质的自然资源使用权界定为由公法设定并以公法方式从国家取得的自然资源使用权，那么，公法上的自然资源使用权在外延方面应排除以下三类资源使用权：
（一）公法性质自然资源使用权排除集体所有自然资源使用权
集体所有自然资源使用权属于私法性质的用益物权，为土地承包经营权的一部分，公法性质的自然资源使用权排除集体所有自然资源使用权。在排除了集体所有自然资源使用权后，公法性质的自然资源使用权在范围上限于国有自然资源使用权。
（二）公法性质自然资源使用权排除国有土地使用权
在权利设定上，我国对土地和土地外自然资源采取了分别立法、分别设定权利的模式。物权法上的用益物权都是以土地使用权（包括国有和集体所有土地的使用权）为内容设定的，国有土地使用权构成用益物权的重要内容，为完全意义上的私法物权。土地外自然资源使用权异于土地使用权的法律特征使得物权法无法直接将它们设定为物权，无论在域外还是我国，土地外自然资源使用权都是由资源单行立法设定的。因此，在法律上，土地使用权与土地外自然资源使用权已完全分离开来。鉴于国有土地使用权已作为私法上用益物权的主要内容规定到物权法之中，故公法性质的自然资源使用权排除国有土地使用权。
（三）公法性质自然资源使用权排除权利人以私法方式取得的国有自然资源使用权
以私法方式取得的使用权是指对于国家所有、依法确定给集体经济组织使用的国有自然资源，权利人通过承包经营合同从集体经济组织取得的国有自然资源使用权。在权利属性方面，权利人以私法方式取得的国有自然资源使用权在法律上非一类独立的物权，在物权法上，这类资源使用权被土地承包经营权所吸收，成为土地承包经营权的一部分，它们也不属于公法性质自然资源使用权的范围。
在内涵上，公法性质的自然资源使用权有广义与狭义之分。
广义上公法性质的自然资源使用权包括一切依公法使用国有自然资源的权利，无论是基于自由使用还是许可使用，也不论是基于一般的许可使用还是特许使用，而狭义上公法性质的自然资源使用权仅是指自然资源特许使用权，即权利人基于行政特许所取得的自然资源使用权。
三、公法性质自然资源使用权的法律适用与保护
公法性质的自然资源使用权是由公法设定的资源使用权，适用公法自不待言，但在公法规制特别是权利保护规则缺失的情形下，这些公法性质的权利能否适用私法物权法予以保护？这是公法性质自然资源权在法律适用与法律保护方面需要明晰的基本问题。
总体上说，公法性质的自然资源使用权能否适用物权法予以保护取决于各该权利是否具有类似民法物权的法律属性。在公法性质的资源使用权中，具有类似民法物权属性的使用权是自然资源特许使用权，因而，在不违反公法规则的前提下，可以适用物权法予以保护。
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