【裁判要旨】
公安机关交通管理部门向机动车驾驶员发放机动车驾驶证，属于准予机动车驾驶员对一定准驾车型的车辆从事驾驶活动行为，故注销机动车驾驶证的行为属于对机动车驾驶员驾驶资格的否定，该行为属于注销行政许可行为。交通管理部门在作出该行为时，首先应遵循《行政许可法》的相关规定，尔后再适用公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》。《行政许可法》第七十条规定了注销行政许可的相应情形，其中第四项规定，行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续。交通管理部门在根据《机动车驾驶证申领和使用规定》的规定注销机动车驾驶人相应准驾车型之前，还应当符合“行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的”等条件，或者符合《行政许可法》第七十条规定第六项规定的“法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形”。据此，虽然当事人的驾驶证因违法行为在一定周期内被计满12分，但如果交通管理部门不能举证证明该当事人存在《行政许可法》第七十条规定应当注销行政许可的情形，则交通管理部门注销该当事人最高准驾车型的主要证据不足。
【裁判文书】
长春市中级人民法院
行政判决书
（2018）吉01行终77号
上诉人（原审被告）长春市公安局交通警察支队，住所地长春市南关区金宇大路高速公路收费口。
法定代表人杜占武，支队长。
委托代理人张德辉，该单位车管所民警。
委托代理人郭相辰，该单位车管所民警。
被上诉人（原审原告）田占河，住址榆树市。
上诉人长春市公安局交通警察支队（以下简称市交警支队）因与被上诉人田占河道路交通行政许可一案，不服长春市南关区人民法院作出的（2018）吉0102行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，2017年10月22日，田占河因使用其他车辆的机动车号牌的违法行为，被市交警支队德惠大队给予行政处罚，即罚款5000元，记12分。市交警支队依据《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十八条第一款第（二）项的规定，于2017年11月23日作出编号为〔2017〕第220100201722552号《注销最高准驾车型决定书》，决定注销田占河机动车驾驶证最高准驾车型A2驾驶资格，注销后的准驾车型为B1B2。田占河对此不服，在法定起诉期限内提起行政诉讼。另外，市交警支队未向原审法院提供其所依据的规范性文件。
原审法院认为：一、关于市交警支队对田占河作出的注销最高准驾车型决定的性质问题。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”由此可见，交通管理部门发放和注销机动车驾驶证的行为属于受《中华人民共和国行政许可法》调整的行政许可行为。在发放驾驶证时，确定了机动车驾驶员的相应准驾车型，即对机动车驾驶员的驾驶资格作出了许可。本案中，市交警支队作出将田占河的机动车驾驶证的准驾车型由A2降为B1B2的行为，是对田占河A2驾驶资格的否定，该行为属注销行政许可的行政行为。二、《中华人民共和国道路交通安全法》第二十四条规定：“公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。公安机关交通管理部门对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人，扣留机动车驾驶证，对其进行道路交通安全法律、法规教育，重新考试；考试合格的，发还其机动车驾驶证。”该条款规定了对违反道路交通安全法律、法规的行为实行累积记分制度，同时规定对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人应当采取相应的措施，即扣留机动车驾驶证，待接受道路交通安全法律、法规教育，考试合格后，可发还机动车驾驶证。由此可见，实施累积记分制度的目的在于保障道路交通安全，教育和约束违法、违规行为人，并非对其最高驾驶资格的否定，故《中华人民共和国道路交通安全法》并未以立法的形式规定对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人可以注销其最高准驾车型，公安机关交通管理部门在注销机动车驾驶员最高准驾车型时，应符合《中华人民共和国道路交通安全法》的立法目的。三、如前所述，注销最高准驾车型行为属注销行政许可行为，公安机关交通管理部门依据《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十八条第一款第（二）项，即“持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶人有下列情形之一的，车辆管理所应当注销其最高准驾车型驾驶资格，并通知机动车驾驶人在三十日内办理降级换证业务：（二）在一个记分周期内有记满12分记录的；……”的规定，作出注销最高准驾车型决定时，还应当符合《中华人民共和国行政许可法》的相应规定。根据《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（四）项，即“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：……（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的”的规定，机动车驾驶员的驾驶证被依法撤销、撤回或吊销等情形是公安机关交通管理部门注销机动车驾驶员驾驶证的准驾车型的前提条件。本案中，田占河实施了使用其他车辆的机动车号牌的违法行为，对该违法行为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十六条，即“……使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证……，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，处两千元以上五千元以下罚款。”的规定，市交警支队德惠大队对其给予了行政处罚，并未作出吊销或注销等机动车驾驶证的行政处罚。在田占河的机动车驾驶证未被撤销、撤回或吊销的情况下，市交警支队直接注销其驾驶证的A2准驾车型，不符合《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（四）项的规定。并且本案在审理过程中，市交警支队未向原审法院提供据以作出行政行为的全部证据，亦未提出正当事由。综上，市交警支队在田占河的机动车驾驶证未被撤销、撤回或吊销的情况下，直接作出注销其最高准驾车型决定不当，适用法律错误，应予撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决撤销市交警支队作出的编号为〔2017〕第220100201722552号注销最高准驾车型决定。
上诉人市交警支队不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被诉行政行为证据充分，适用法律准确，无违法情形。2017年10月22日16时许，被上诉人田占河在京哈线1103公里处，驾驶×××小型汽车，因违法使用其他车辆的机动车号牌被查获，该行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第十六条第四款，即“任何单位和个人不得使用其他机动车的登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志”的规定，故市交警支队德惠大队依据《吉林省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第八十七条、第八十八条的规定，对被上诉人田占河作出了罚款5000元，记12份的行政处罚。2017年11月23日，上诉人市交警支队根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十八条第一款第（二）项，即“持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶人有下列情形之一的，车辆管理所应当注销其最高准驾车型驾驶资格，并通知机动车驾驶人在三十日内办理降级换证业务：……（二）在一个记分周期内有记满12分记录的；”的规定，对田占河作出注销其最高准驾车型的行政处罚决定，由A2准驾车型降为B1、B2准驾车型。上诉人的行为符合《机动车驾驶证申领和使用规定》的规定，该规定明确指出该条例系根据《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例、《中华人民共和国行政许可法》制定本条例。也就是说该项规定是公安部以立法形式，在充分考虑到上位法与下位法的从属关系后，通过专家论证制定的。该规定与上述两个法律是一脉相承的，同时是对两个法律的延伸和补充，不存在抵触或相悖的情形。上诉人根据该规定对被上诉人田占河作出的注销最高准驾车型驾驶的行政处罚决定，也符合上述法律规定。二、原审判决适用法律错误。首先，公安部制定的《机动车驾驶证申领和使用规定》系根据《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例、《中华人民共和国行政许可法》制定的。其次，《中华人民共和国行政许可法》第七十六条也明确规定了“法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形”，该条款中的法律、法规，在没有明确的司法解释的情况下，应当包括公安部制定的部令规定在内的各类行政法规。故原审法院在审理本案中没有认真细致的去考量该法律的真正内涵，造成适用法律错误的后果。综上，上诉人根据《机动车驾驶证申领和使用规定》，对被上诉人田占河给予注销准驾车型的行政处罚符合法律规定。请求二审法院撤销原审判决；依法改判。
被上诉人田占河未向本院递交书面答辩意见。
各方当事人二审期间未向本院递交新证据。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：一、《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”交通管理部门向机动车驾驶员发放机动车驾驶证属于准予机动车驾驶员对一定准驾车型的车辆从事驾驶活动行为，故注销机动车驾驶证的行为属于对机动车驾驶员驾驶资格的否定，该行为属于注销行政许可行为。据此，对上诉人市交警支队在上诉状中提出本案被诉行政行为，即上诉人市交警支队对被上诉人田占河作出的编号〔2017〕第220100201722552号注销最高准驾车型决定行为属行政处罚行为的主张，本院予以指正。
二、既然被诉行政行为属于注销行政许可行为，交通管理部门在作出该行为时，不但要符合公安部制定的《机动车驾驶证申领和使用规定》，还要符合《中华人民共和国行政许可法》的相关规定。《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定了注销行政许可的相应情形，其中第（四）项规定，行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续。由此可见，交通管理部门在根据《机动车驾驶证申领和使用规定》的规定注销机动车驾驶人相应准驾车型之前，还应当符合“行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的”等条件，或者符合《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定第（六）项规定的“法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形”。本案中，虽然被上诉人田占河的驾驶证因违法行为在一定周期内被计满12分，但根据上诉人市交警支队提供的证据，被上诉人田占河不存在《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定的应当注销行政许可的情形，故上诉人市交警支队注销其最高准驾车型主要证据不足。关于上诉人市交警支队主张在没有明确的司法解释的情形下，《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定第（六）项规定的“法律、法规”应当包括公安部制定的《机动车驾驶证申领和使用规定》，经审查，《中华人民共和国立法法》第八十条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”《机动车驾驶证申领和使用规定》系由公安部以公安部令的形式发布的，属于规章，故对于上诉人市交警支队提出的《机动车驾驶证申领和使用规定》包括在“法律、法规”范围内的主张，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人长春市公安局交通警察支队负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 光
代理审判员 姜 楠
代理审判员 高婧明
二〇一八年三月九日
书 记 员 刘雅林
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