公共企事业单位信息公开：依据、路径与标准

王军

(华东师范大学法学院 

晨晖学者  法学博士)

原载《中国行政管理》2018年第11期

摘要

《政府信息公开条例》第37条将公共企事业单位纳入信息公开承担义务主体的范畴，但存在规定模糊、操作性不足的问题。本文首先对法规范依据进行了解析，梳理出“义务-主体”模式和“一般-例外”关系作为研究的起点。然后，着眼于公共企事业单位信息公开的机制构建，提出应当采用“形式认定”和“实质认定”的双重路径，参照行政机关信息公开确定主动公开和依申请公开的基本内容，并应当以“公共性”为标准划定公共企事业单位信息公开的范围，确保既遵循法定的公开义务，又留足对于内部事务的自治管理。

作者

介绍

王军

华东师范大学法学院晨晖学者、法学博士，上海交通大学与美国杜克大学联合培养博士，研究旨趣为行政法、政府信息公开等。

公共企事业单位与人民群众的利益息息相关，特别是影响着人民群众基本生活权的保障和维持。2008年开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）是我国现阶段有关政府信息公开的主要法律依据，其通过规定政府信息公开的各项基本制度依法保障了公民获取政府信息的权利，大大提高了政府工作的透明度，为促进阳光政府建设、推进依法行政进程起了重大的作用。[1]在条例第37条的规定中，公共企事业单位成为政府信息公开的义务主体，并“参照”条例中相关规定的方式加以执行。然而，《条例》规定的内容属于原则性规定，并未对制度内涵、运行机制等内容加以明确，因而对于公共企事业信息公开问题的研究尚有较大空间。

就理论而言，以公共企事业单位政府信息公开为研究对象的论文并不多见，[2]但随着对于公用事业民营化研究的不断深入，相关问题也逐渐成为研究的关注点。具体来说，除了从总体上研究公共企事业单位信息公开的框架性成果以外，当前对于公共企事业单位政府信息公开问题的研究主要涉及到如下内容：第一，公共企事业单位政府信息公开的主体确认问题。因应我国《条例》第37条的规定，有关的研究都认同公共企事业单位属于政府信息公开的义务主体这一观点，有研究是从美国法院对于《联邦信息自由法》中“行政机关”判断的变迁来阐述义务主体的确认问题。[3]第二，公共企事业单位政府信息公开的信息认定问题。有的将研究从某一地区公共企事业单位政府信息公开的实际情况出发，将信息通过具化的方式列举出来。[4]还有的研究以美国法院在审判过程中的不同控制方式为切入点，分别讨论政府信息如何加以认定的问题。[5]

与法律规定极为概括的现实情况和学术研究的不足相伴随，在我国各地实务部门的日常工作中，关涉公共企事业单位政府信息公开的问题可谓是层出不穷：是否所有的公共企事业单位都是法定的政府信息公开主体？是否提供社会公共服务过程中所有的信息都需要公开？公民是否可以直接向公共企事业单位申请公开政府信息？这些问题不断对我国政府信息公开制度的机制建设挑出严峻挑战。鉴于此，本文将着重对以下问题展开研究：（1）公共企事业单位信息公开的规范基础为何？如何从法律上处理其与行政机关信息公开的关系？（2）公共企事业单位信息公开的运行机制为何？第一，公共企事业单位信息公开的路径为何？《条例》第37条应当理解为授权立法条款还是法律适用条款？第二，公共企事业单位信息公开的方式如何？是否具有一定的特殊性？第三，公共企事业单位信息公开的范围为何？特别是公共企业的信息公开中，如何实现履行信息公开义务与保持内部自治管理之间的平衡？

一

公共企事业单位信息公开的依据解读

《条例》第37条规定：教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。仅审视该条文，至少可以得出两个结论：一是《条例》在“附则”部分将公共企事业单位也纳入到政府信息公开主体的范围中来，并在不同义务主体之间设定了不同层次的公开要求；二是《条例》将公共企事业单位信息公开的具体制度授权国务院有关主管部门和机构通过行政立法的方式加以确定。这两种解读都不同程度上为公共企事业单位信息公开设定了基本的架构，并深刻影响着后续的公开路径、公开方式等内容。

（一）“主体-义务”模式

与公共企事业单位作为信息公开义务主体相对应，《条例》还通过前36条将行政机关、和法授权组织明确为义务主体。其中，行政机关为信息公开的一般主体，授权组织通过“适用《条例》”的方式实质上与行政机关共享同样的机制，而公共企事业单位则以“参照”的方式与上述两者区别开来。由此，综观《条例》设定的义务主体及其义务的不同，可以总结为“三大主体、两大标准”的“主体-义务”模式。不同义务主体之间所承担的义务有所不同，其主要原因即是行政机关与法律、法规、规章授权组织具有相同的公共属性，在行政法、行政诉讼法上基本可以视为同一类主体，而公共企事业单位则有其特殊性，其除了提供公共服务时与行政机关具有同质性以外，自身还存在着法人内部自治的成分，特别是其基于组织目标而实施的管理行为，似乎无法将其与典型的行政机关相提并论。因而，《条例》对于公开主体、公开义务的设计本身隐含着在讨论公共企事业单位信息公开问题时需要始终建立在其与行政机关对比基础之上的意图，由此方能发现两者的共性以及公共企事业单位的特性。

另外，从涉及到公共企事业单位的相关领域而言，虽然行政立法工作已经取得一些成效，但距离立法的相对完整、系统还有很长一段距离。目前，教育部、卫生部等已经出台相应的实施办法。这些规范对于高等学校、医疗卫生服务单位以及人口和计划生育技术服务机构的信息公开作了明确规定，并成为下级单位制定细则的重要动力。然而，一方面，我国公共企事业单位涵盖的范围非常广，涉及的领域非常多，已有的行政立法还无法形成对主要领域的全覆盖，从而导致不少领域的公共企事业单位在开展信息公开工作时缺少具有可操作性的规定；另一方面，“互联网+”时代的今天，关于通讯、网络等领域的公共企事业单位，目前还缺少将其纳入公共企事业单位的规范，更何谈将其纳入信息公开义务主体的明确规定。

（二）“一般-例外”关系

《条例》除了为不同主体设置了不同的信息公开义务以外，还通过立法条文的编排与将前36条设定为信息公开制度的常态化规定，而37条则作为例外事项存在。由此，在探讨公共企事业单位信息公开的法律依据问题时，应当将前36条和37条共同作为法律依据，并厘清何者优先适用的问题，也就是“一般-例外”的关系。

首先，从立法角度而言，最为常见也最为普遍的信息公开是由行政机关做出的。也正是因为如此，《条例》以行政机关为主体，构建了信息公开的客体、信息公开的方式、信息公开的范围、信息公开的程序、信息公开的监督与救济等一整套制度。作为“附则”规定的公共企事业单位条款，不管将其解读为立法授权条款抑或是法律适用条款，都应当整体嵌入到前36条设定的制度中去。换句话说，如果认定某一组织为公共企事业单位的任务完成以后，接下来的工作不是按照公共企事业单位特有的信息公开制度加以运行（法规范中亦未规定），而是仍然要回到行政机关信息公开的运行机制中。这意味着，前36条所规定的行政机关信息公开的内容，也是公共企事业单位信息公开的重要法律依据，解决了信息公开的一般性问题。

其次，从前36条与第37条何者优先适用的角度来看，前者无疑表现出更高的优先度。有学者提出，行政机关与公共企事业单位在信息公开制度上的接点，即在于通过二者均具备公共性质的意义而言，公共企事业单位实际上是行政机关在该领域的延伸。[6]也正是因为如此，当出现可能涉及到第37条的事项时，应当尽可能地将有关的信息解释到前36条中去，而只有当前36条确实已经无法容纳某一待判断情形时，才会考虑启动第37条作为应对之策，这体现出一种“最小存留适用”的规则。[7]

最后，“一般-例外”关系下行政机关与公共企事业单位的信息公开既表现出很大程度的统一性，也存在很多不同之处，且这些不同之处是在具体适用前36条过程中所体现出来的，而非另辟蹊径，为公共企事业单位寻找到新的一整套信息公开制度。以公开方式为例，《条例》在第9-12条列举了行政机关应当主动公开的信息范围，而公共企事业单位主动公开的范围一方面缺少明确的规定，另一方面还存在着基于其法人身份而可能产生的特殊之处，比如对于竞争领域内的不涉及商业秘密但又直接关系到企业发展的重要信息，是否需要主动公开从来不是一个不言自明的问题。

二

形式认定与实质认定的双重公开路径

仅仅有《条例》上的法律依据，并未解决公共企事业单位如何嵌入现有的政府信息公开制度的难题，这涉及到如何找到制度接口，为公共企事业单位信息公开确定法律上的公开路径问题。

（一）形式认定——以“公共企事业单位”为进路

在形式认定的路径中，待判断的主体只要可以被现行的规范明确为公共企事业单位，即可以启动《条例》第37条的适用。此时，核心的问题就是如何参照一般的行政机关信息公开制度加以运行。这一路径的优势在于明确、有效率，其通过发现形式意义上是否存在列入公共企事业单位的规范，解决信息公开主体的难题。

在“王聚才诉中国联合网络通讯有限公司南阳市分公司案”[8]中，要件事实为原告王聚才作为使用手机号码的用户，要求被告公开计费系2009-2010年度相关计时计费的检定证书、报告。被告认为其不属于本案的适格被告，也不是信息公开的义务主体，从而作出不予答复的决定。双方争议的核心问题在于，被告中国联合网络通讯有限公司南阳市分公司是否属于公共企事业单位从而需要承担信息公开义务。法院在判决中引用《条例》第37条和第13条第1款的规定认为，《条例》将公共企事业单位纳入政府信息公开的主体，而国家工商总局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》已将包括被告在内的行业经营者纳入了公共企事业单位单位的范畴，从而涉案被告属于适格的信息公开义务主体。可以看出，本案法律适用的关键在于依据《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》将邮政、电讯等企业认定为公用企业，从而将被告认定为《条例》第37条中的公共企事业单位，这明显是通过形式认定的路径处理公共企事业单位如何信息公开的方案。

（二）实质认定——以“参照”为进路

当现有立法中存在关于公共企事业单位认定的内容时，运用形式认定的路径存在优势。然而，当相关立法存在滞后、空白等问题时，形式认定的路径就会存在逻辑大前提缺失的问题，从而应当考虑运用实质认定的方法。该方法着眼于对《条例》第37条进行解释，将待判断的主体与行政机关之间进行对比，运用职权这一核心要素判断二者是否存在功能上的共性。可喜的是，我国已经出现了这类路径的相关判决，非常值得对其进行分析并抽象出具有一般意义的判决思路。

在“张宇诉北京市西城区房屋土地经营管理中心政府信息公开案”[9]中，原告因其舅舅的公房腾退事宜向被告北京市西城区房屋土地经营管理中心提交政府信息公开申请，要求公开公房腾退安置协议。案件的争议焦点是作为事业单位的被告是否承担信息公开的法定义务。法院在审查中认为，依据《条例》第37条规定，北京市西城区房屋土地经营管理中心作为该区公房的管理、经营、服务者，其社会公共服务行为无疑与人民群众的利益密切相关，符合本条规定的履行政府信息公开的义务主体要求。从法院的判断可以发现，针对案中涉及的北京市西城区房屋土地经营管理中心，并未有相关的法律规范将其归类为公共企事业单位，从而形式认定的路线被切断。法院在此情形下，通过解释“公共”概念的方法将北京市西城区房屋土地经营管理中心纳入了《条例》第37条的涵盖范围。事实上，如果将《条例》第37条严格理解为授权立法条款，那么该法官的做法实际上是在未有立法的情况下做出了判断，与立法宗旨本身有所出入。然而，从另外一个角度理解，本案中的法官实质上采取了将北京市西城区房屋土地经营管理中心与典型的行政机关进行对比的，并充分考虑到其具备公房管理的职能要素，最后将其纳入信息公开义务主体的做法。这是一种从功能而非外观的角度展开的认定，其是实质意义上的，作为弥补规范缺失情形下无法对待判断主体做出审查的另一种途径。

三

主动公开和依申请公开为核心的公开方式

《条例》已经通过第9-12条明确了政府信息主动公开的范围，并在第13条中规定了作为补充的依申请公开制度，总体上形成了“以主动公开为核心，以依申请公开为补充”的公开方式。考虑到公共企事业单位信息公开须“参照”行政机关信息公开制度的前提，公共企事业单位的主动公开制度和依申请公开制度都应遵循《条例》设定的制度架构。与此同时，根据《条例》第三十七条的规定，公开方式的确定需要在事项、行为、效果三个维度展开，以下分述之。

事项范围上，应是“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等”领域公共企事业单位的行为，关系到典型属于公共管理、公共服务的事项。一般而言，政府信息公开针对的是在行政机关行使职权行为中产生的信息，其关系到公民知情权的实现以及透明政府的建设，以公开促监督、以公开促透明即是对这一目的的精要总结。由此，在政府信息公开的一般原理上，作为主体之一的公共企事业单位要承担信息公开的公法义务，限定之一即是该信息是在提供公共服务、开展社会管理的过程中制作、获取的，《条例》37条中列举的事项虽然存在公共治理与法人治理两种路径，但至少在这些“传统上似乎应当由政府提供的社会服务”的场合，[10]存有承担信息公开义务的可能性。

行为属性上，应是“提供社会服务”的行为，其强调在公私二元区分的视野中，立法将具有公共性质的行为选定为产生政府信息的场域。在合作治理的视野中，公共企事业单位属于典型的混合性主体，其一方面在市场竞争环境中以营利为目标，开展与一般市场参与主体相同的商业行为，另一方面又在开展某些特定活动中承担着类似政府部门那样的公共义务，比如供水、供电等。[11]法律对于上述两类活动给出了截然不同的制度配给，前者以民商事法律为核心突出主体平等和交易自由，而后者则在秩序、安全等目的下保障着公法义务的实现，责任、可审查性成为法律关注的焦点。由此，在信息公开的问题上，公共企事业单位公开方式的构建建基于“提供社会服务”的场景，反映出其对于公共企事业单位信息公开中行为的要求具有公共服务、公共管理的属性，从而排斥纯私法的行为。

行为效果上，应是“与人民群众利益密切相关的”的行为，其强调行为必须有及于外部相对人权利义务的法律效果。在行政行为的理论中，行为对公民、法人和其他组织产生人身权、财产权的影响是构成要件之一，这也对公共企事业单位信息公开有很大启示。公共企事业单位所从事的形式多样、名目繁多的各类活动中，既有如上所述“公”与“私”的区分，又有“外”与“内”的分野。反映在政府信息公开制度中，内部管理类信息也一般被认为属于不予公开的信息。[12]因此，对于公共企事业单位信息公开而言，纯粹属于日常工作所产生的、未对外部相对人产生权利义务影响的内部管理信息，也不应构成构建公开方式制度时所考虑的因素。

在满足上述三大前提下，公共企事业单位信息公开似与行政机关信息公开具有同质性，比如主动信息公开应当适用《条例》第15条、第16条的规定。再以大学信息公开为例，教育部制定的《高校信息公开办法》一方面通过其第7-8条、第9条分别确立了主动信息公开和依申请公开两类方式，另一方面，在主动公开的范围中，“高校章程”、“招生、考试、学籍管理规定”的规定也体现出行为的公共性。[13]与此同时，公共企事业单位在主动公开和依申请公开的过程中，也存在与行政机关信息公开的明显差异，即应当对公共企事业单位基于法人自治管理而形成的信息予以区别对待，这就牵扯到公开范围的问题。

四

基于“公共性”标准的公开范围

公共企事业单位信息公开依据《条例》规定，应当参照行政机关的信息公开而展开，这一规定本身存在两层意思：一则公共企事业单位信息公开在很大程度上适用行政机关一般意义上的信息公开规定与程序；二则除了上述共同适用的内容之外，公共企事业单位在信息公开的过程中还存在着属于自身管理事务的情况，也即有无法适用政府信息公开制度的一面。就公开范围而言，需要首先厘定公共企事业单位信息公开的一般标准，然后在此基础上形成较为具体的、类型化的不予公开范围，并重点关注到公共企事业单位基于法人地位而特有的不予公开的情形。

（一）公开的一般标准

建构公共企事业单位信息公开的标准，需要一方面依循体系化的思路，借鉴《条例》前36条所建立的一般性信息公开制度及相关内容，另一方面也需要实现文章所提出的法规范依据、公开路径、公开方式等内容之间的圆融，运用公开路径及相应比较法经验为标准的构建提供智识。

“政府信息”的概念中体现出行为上的“公共性”要件。根据《条例》第三十七条中“参照”的规定，公共企事业单位信息公开的对象也应当是政府信息，并须符合《条例》第二条所规定的政府信息定义。该定义中，“行政机关在履行职责过程中”构成政府信息的主体要件和行为要件，体现出政府信息产生的职权性。[14]换而言之，必须基于行政权产生的信息才构成政府信息，而行政权的重要目标之一即是公共利益的实现和公共任务的达成。在这个意义上，政府信息的概念包含了行为的“公共性”要件，这反过来又形塑着政府信息公开的标准。因此，公共企事业单位信息公开的标准构建也应当以“公共性”为关怀，寻求公共性之下的公众监督和知情权实现。因而，对于《条例》第37条中“提供社会服务”的限定，应该将其理解为相对广义上的概念，不能紧紧扣住服务的字面意义，而忽略了事实上形成的表现为管理关系、经营关系的服务。凡是涉及到公共资金、公共服务、公共采购等场合，理论上都应当纳入主动公开的范围。以通讯公司为例，其与用户产生的关系中，虽然最为经常的表现为民事合同关系（购买手机号码、套餐等）、管理关系（拉入黑名单、强制停机等），但这亦属于提供通讯服务的具体表现，不能仅仅以其名称上或者约定俗成的称谓而断然否定公共服务的性质。值得说明的是，以“公共性”为要件构建信息公开标准的同时，也意味着要注意保护公共企事业单位基于法人自治管理形成的信息。

行政机关主动信息公开的范围中体现出事项上的“公共性”要件。《条例》第9条设定了主动信息公开的的一般范围，并通过第10-12条的规定分别列举了不同行政层级的行政机关所匹配的主动公开范围。重新审视这四个条文的内容，可以发现立法者此处的目的在于要求行政机关将涉及公民、法人或者其他组织切身利益的或者需要公众广泛知晓或参与的信息主动予以发布，因为这些信息牵扯到所有公众的基本生活、生产需求，比如立法、规划、收费、政府采购、环保等。如果留待公众通过个别申请获知这些信息，将会造成信息流通的不全面、不及时，无法发挥这些信息对公众的服务作用，也无法让公众形成有效的外部监督。具体而言，主动公开范围项下的主要内容至少可以分为政府职权、政府对公民、法人的重要权利义务影响两类，而这两类内容均属于行政法律关系的核心内容，涉及到行政权的启动与运用，从而具备了“公共性”。仍以《高等学校信息公开办法》为例，其规定的主动公开内容也体现出与行政机关主动公开内容相当大的一致性，不管是学校自身的职权还是学校与学生、教师之间的管理，都非常明确地指向“公共性”这一要件。

公开路径中也体现出功能上的“公共性”要件。在“实质认定”的公开路径中，因为缺少可以将待判断组织纳入公共企事业的范畴的法规范，司法判决往往用待判断组织的职能、行为等因素与典型意义的行政机关进行对比，从而运用功能上的相似度作为标准得出待判断组织是否承担信息公开义务职能的结论。值得注意的是，法院在开展对比作业时，其中暗含了对于公共企事业单位信息公开应存在“公共性”要件的判断，这从判决书中区分行政职权和非行政职权即可窥见一斑。[15]与此同时，这一认定方法也在比较法上得到验证。在美国法上具有标志性意义的Soucie案[16]中，法官在判断美国国家科学和技术局是否属于“行政机关”的论述中，采取了“功能等同”的认定标准。其核心方案是将待判断的组织与行政机关在职权、架构、设立方式等方面进行对比，并根据相似程度得出判断结论。[17]这一方案，实质上与我国法院的做法有共通性，两者都是在区分行政职权与非行政职权的框架下，剖析“公共性”要件的有无。

综上，公共企事业单位信息公开的一般标准应当是“公共性”标准，将公共企事业单位可能对外部产生权利义务影响的、涉及公共利益的行为纳入到信息公开的范畴中来，这也是《条例》在立法时的宗旨所在。[18]就具体范围而言，根据信息公开的一般原理，除了法定不予公开的信息以外，其他信息都可以依申请公开，这也是“以公开为原则、以不公开为例外”原则的核心要求。根据《条例》第13条的规定，依申请公开的申请人可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要提出申请。这一规定存在多样的理解方式甚至面临诸多争议，[19]因而在公共企事业单位依申请公开制度的设计中，应该相对宽松地对此进行理解，而不应完全以“三需要”作为申请人资格的限制。与此同时，对于申请人可以申请公开的事项，则有必要严格按照法律规定加以对待。这是因为，公共企事业单位除了与行政机关具有公共的同一属性外，还存在着大量的基于法人自治而开展的内部管理、人员选聘等行为，这些过程中产生的信息一般而言不属于政府信息，也自然不属于依申请公开的事项范围。当然，《条例》第37条对于公共企事业单位的列举规定中有一个“等”字，且理解上一般采取“等外等”（不完全列举）的方式，但这仅表示申请人可以申请的公共企事业单位的领域上有所拓宽，而非申请事项上对于某一公共企事业单位的过度介入。

（二）不予公开范围

一般而言，根据《条例》、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》[20]等相关规定，政府信息不予公开的范围大致包括国家秘密[21]、商业秘密[22]、个人隐私[23]、涉及“三安全一稳定”[24]、内部管理信息[25]、过程性信息[26]等六类信息，其也不同程度地得到了《政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》的吸纳和认可，因此将在接下来很长一段时间形成较为稳定的不予公开范围，而公共企事业单位则可以全盘吸收这样的规定。

除此以外，“考虑到公共企事业单位和行政机关在社会属性各职能方面有着明显区别，它们一般不具有管理公共事务的职能”，因而这些单位的信息公开应当根据它们的实际情况，参照《条例》执行。[27]也即，公共企事业单位基于其自身的法人属性还可能产生其他不予公开的信息。划分的标准则在于公共企事业单位是否从事了社会公共服务的行为。如果不是，则此时的公共企事业单位与普通的私主体无异，原则上都不属于《条例》的规制。如果是，则应当遵循“以公开为原则”的精神，此时应当如行政机关那样公开因公共服务而产生的信息。然而，公开与不公开之间并非存在泾渭分明地界限，很多情况下（特别是涉及商业秘密的情形下）需要在技术上加以拿捏才能得出公开与否的判断，这就涉及到如何开展利益衡量，并确保履行法定信息公开义务与组织内部自治管理之间的平衡。《条例》第14条、第23条的规定为行政机关政府信息公开中公、私利益的平衡规则提供了绝佳样本，考虑到公共企事业企业单位也应当“参照”这一规定，其平衡规则自然也应建基于上述两个条文。

第一，信息公开义务的设定和履行须以法律为依据，突出公共导向。信息公开中的公共利益，正如《条例》第1条所宣示的那样，公开将有助于“提高政府工作的透明度，促进依法行政”，这可以进一步延伸解读为：公众参与公共事务的讨论，监督公共财政资金的使用，监督政府公务人员的职务行为等。[28]同时，有的法院在适用《条例》时也对公共事务做出了界定：公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务。[29]由此来看，凡是涉及公共利益的场合下，只要未被法律明确排除出公开范围，那么公共企事业单位似应与行政机关那样承担最大程度的公开义务，否则将违逆《条例》的立法初衷。以商业秘密的相对不予公开为例，尽管当事人享有决定是否公开的权利，但行政机关仍然可以在不公开可能对公共利益造成重大影响的情形下裁量公开，将此时商业秘密与政府信息公开之间的冲突通过公共利益加以协调，以确保公共利益的实现。至于权衡的尺度，“从制度经济学的视角看，对特定信息隐私权保障的取消给相关主体带来的利益损失如果要小于因此给社会带来的效率增加，则取消是合理的。”[30]

第二，不予公开着眼于尊重公共企事业单位自主权，留足自治空间。“国家-社会”、“公-私”二元分离的社会下，私主体的行为通常不在公法的规制范围之内，[31]然而随着民营化、多元治理等现象的出现，越来越多的社会组织成为承担行政任务的主体，公共企事业单位即与此种情形类似。一方面，在提供社会服务的过程中，公共企事业单位通过接受监管、受到资助等方式与行政机关具有功能上的类似性，这就为公法程序拓展到公共企事业单位提供了正当性基础。然而，另一方面，公共企事业单位在提供社会服务以外，仍然可能属于参与市场竞争、自负盈亏的私主体，也仍然需要相对充足的自治空间。在此背景下审视，《条例》第14条“经权利人同意公开”的规定和第23条“第三方不同意公开（商业秘密）的，不得公开”的规定，实质上赋予了当事人的信息自决权，其指向作为当事人的公共企事业单位可以根据其享有的自主权和自治意愿，自我判断、自主决定是否同意公开。[32]不过，考虑到条文适用过程中会出现负有信息公开义务的 “公共企事业单位”向享有信息决定权的“公共企事业单位”征求意见的悖论，此处的信息自决权还应当辅之以说明理由等程序装置。[33]

第三，从现有的判例来看，法院和公共企事业单位均较少开展利益平衡，而是在通过形式认定后径自比照行政机关公开的范围作出公开或不公开的判断，这一方面是对“参照”二字应有含义的误解，另一方面也与具体规范缺失有关。[34]在仅有的几件明示或暗示做出平衡的判例中，法官往往运用通常人的经验常识即足以做出判断，比如铁路局主要向社会提供公共交通服务，向其申请房屋权属等信息并不在公共服务之列[35]、电力企业主要为社会提供供电服务，向其申请村民触电死亡的信息也不在公共服务之列。[36]

五

结语

文章围绕《条例》第37条的规定，通过规范依据、公开路径、公开方式、公开范围等四个方面的内容搭建出公共企事业单位信息公开的机制。其中最为核心的观点在于，应当以整体化、体系化的视角理解“三大主体、两大标准”的规范内容，并以优先使用前36条规定，必要时运用第37条予以补充为原则，通过形式认定、实质认定两种方式打通公共企事业单位信息公开与行政机关信息公开之间的“任督二脉”。最后，考虑到我国现阶段公共企事业单位信息公开的理论和实践还处于起步中，应当严格按照合法、合理的要求来开展信息公开工作，既不陷于保守，也不失之激进，始终将公共企事业单位信息公开维持在法治发展的正常轨道上，并随着时代的变化而不断丰富、充实。

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[29]（2015）龙行初字第2号行政判决书.

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[34]郭泰和.立法拓展与实践局限：公共企事业单位信息公开诉讼的路径选择[J].行政法学研究,2014(3).

[35]（2016）京01行终481号行政裁定书.

[36]（2013）一中行初字第3880号行政判决书.

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