第六届全国行政审判优秀业务成果评选（案例类调研成果）一等奖作品推送
“实际控制状态”及其在房屋征收行政案件中的运用
——余某某诉武汉市人民政府行政复议案
湖北省高级人民法院 李伟
裁判要旨
在房屋征收过程中，如果征收主体未经合法程序而取得了对被征收房屋的实际控制，当房屋出现毁损时，其应当承担毁损原因的举证责任。如果征收主体未尽到因实际控制而产生的注意义务，则应当对房屋毁损承担相应的赔偿责任。
原告：余某某。
被告：武汉市人民政府（以下简称武汉市政府）。
武汉市江汉区人民政府（以下简称江汉区政府）于2013年9月10日作出江汉房征决字[2013]第3号《房屋征收决定》，对沿江一号二期旧城改建项目征收红线范围内的房屋实施征收，余某某所有的一处房产位于征收范围内。江汉区政府的房屋征收部门因未能与余某某就房屋征收补偿达成协议，江汉区政府于2015年3月2日作出《房屋征收补偿决定》。余某某不服该补偿决定，提起行政诉讼，法院判决撤销了该补偿决定，并责令江汉区政府重新作出补偿决定。在此期间，江汉区政府的房屋征收部门组织具体施工单位在该地块四周修建了围墙，并拆除了场内大部分房屋。余某某房屋所在的整体建筑原为一栋联体楼房，除其房屋所在单元外，均已被拆除。期间余某某并未居住、使用该房屋。
2017年4月底，武汉地区出现大风大雨天气。2017年5月2日，余某某发现其被征收房屋已倒塌毁损，而直至此时江汉区政府尚未重新作出补偿决定。余某某认为其被征收房屋系因江汉区政府实施强制拆除而倒塌，遂于2017年5月8日向武汉市政府申请行政复议，请求确认江汉区政府强制拆除房屋的行为违法。武汉市政府受理余某某的申请后，于2017年7月6日作出《行政复议决定书》，认为余某某未能提交证据证明该房屋系因江汉区政府的强制拆除行为而倒塌毁损，以余某某的复议申请缺乏事实依据、不符合行政复议受理条件为由，驳回了该行政复议申请。余某某不服，提起诉讼。
房屋倒塌过程示意图
武汉市中级人民法院一审认为，在行政复议程序中，余某某及江汉区政府向武汉市政府提交的房屋倒塌前后照片、《关于绿地汉口一号地块未拆迁房屋自然倒塌的情况说明》、《关于沿江一号二期项目内未拆迁房屋发生倒塌的回复》等证据材料，能够证明余某某的房屋被纳入了沿江一号二期旧城改建项目房屋征收范围，且该房屋已倒塌毁损。从上述证据亦可得知，征收范围内的房屋拆除工作已经启动，余某某房屋所在的整体建筑大部分先被拆除，拆除施工明显破坏了楼房的整体结构。即使余某某的房屋非因人为拆除而是因大风大雨天气影响倒塌，但恶劣天气只是加速涉案房屋倒塌的促进因素，拆除施工导致该房屋结构的破坏、墙体开裂形成危楼，才是倒塌的根本原因。因此，余某某向武汉市政府申请行政复议，请求确认江汉区政府拆除其房屋的行为违法，符合《行政复议法》第九条、《行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。武汉市政府采信江汉区政府的复议答辩意见，认为涉案房屋系在风雨天气中自然倒塌，而没有考虑涉案房屋的毁损与拆除施工实际情况的关联，从而认为余某某提起行政复议缺乏事实依据，不符合行政复议受理条件，并作出驳回其行政复议申请的决定，属于事实认定不清。据此，武汉中院判决撤销武汉市政府作出的《行政复议决定书》，责令武汉市政府对余某某的复议申请依法予以受理并审查。
武汉市政府不服一审判决，向湖北省高级人民法院上诉。湖北高院二审认为，余某某房屋倒塌前，涉案征收项目范围内的房屋拆除工作早已开始实施，项目地块周边已经打围；余某某的房屋原为一栋联体建筑中间的一个单元，其两侧的单元先被拆除，仅剩余某房屋所在单元未拆除，两侧拆除工作对其房屋有一定程度的影响。由于项目地块周边打围后，余某某的房屋处于具体施工单位的实际控制范围内，且房屋倒塌时余某某本人不在现场，事后才知晓，综合以上情形，相比于大风大雨天气，余某某认为其房屋系因江汉区政府组织或委托实施的强制拆除行为而倒塌，属于合理推测。余某某在申请复议时完成了“房屋倒塌”这一客观事实的初步证明责任，其以江汉区政府为明确的被申请人，向武汉市政府申请复议，在形式上满足《行政复议法实施条例》第十九条及第二十八条的要求。武汉市政府作为复议机关，在余某某难以对房屋倒塌的真实原因进行举证的情况下，为维护其复议申请权和获得救济权，发挥行政复议的监督职能，应当受理其复议申请，对余某某房屋倒塌的真实原因、特别是前期拆除工作对其房屋倒塌是否具有关联性进行必要的调查认定，进而对余某某提出的复议请求作出相应处理。但武汉市政府直接以余某某的复议申请缺乏事实依据、不符合受理条件为由驳回其复议申请，实则回避了上述审查义务。鉴于前期拆除工作对余某某房屋确有一定影响，且房屋倒塌前长期处于具体施工单位的控制之下，武汉市政府应对房屋倒塌与前期拆除工作的关联性作出合理判断，以回应余某某通过申请复议所表达的实质诉求。综上，湖北高院二审判决驳回上诉，维持原判。
一、“实际控制状态”的具体意涵及其表征
《物权法》第二十八条规定，政府征收是物权变动的特殊原因。当政府依法作出的行政征收决定生效后，被征收物的所有权在法律上（观念上）发生转移，但其实际占有则未必随之一并发生转移，这与民法理论中的“占有改定”颇为类似。在国有土地上房屋征收领域，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条的规定，通常情况下，在政府作出征收决定后、征收补偿（包括补偿协议与补偿决定两种方式）尚未实施或搬迁期届满前，被征收人如未主动搬迁并交付房屋，仍可对被征收房屋予以占有、居住甚至营业性使用，房屋征收部门或征收实施单位（以下统称征收实施主体）不得强制搬迁。这种发生于特定征收期间的占有形式缺乏实体法上的明文支撑及充分保护，只能视为一种由被征收人实际控制的事实状态，即“实际控制状态”。同理，在此特定征收期间，征收实施主体如果未经被征收人同意强制实施搬迁，令被征收人失去对被征收房屋的实际控制，则其对被征收房屋的占有因未履行法定程序而不具有合法性基础，不宜认定征收实施主体已经可以实现所有权转移后的所有权能，因而这种占有形式同样也只能视为由征收实施主体“实际控制”的事实状态。
由此可见，由于房屋征收工作的多阶段性和长期性，在“政府作出征收决定后、征收补偿尚未实施前”这一特定期间，可能发生上述两种实际控制状态，并具有以下共同特征：1.实际控制是一种状态型法律事实，以对被征收房屋的占有为核心表征，但这种占有不具备充分的法律依据或合法性基础；2.实际控制状态发生在特定期间及被征收人未主动搬迁交付房屋的情形下，被征收人主动交付房屋的不在此列；3.实际控制状态的成立须控制者有取得控制的主观目的或意愿，即阻却他人对被征收房屋行权；4.实际控制状态可因现实行为而发生中断或转移。另外，从表现形态看，实际控制状态既包括占有房屋，也包括使用房屋；既包括占有特定房屋，也包括对特定房屋所在区域的整体性控制。
二、“实际控制状态”在房屋征收行政案件中的运用
（一）对举证责任分配的影响
房屋征收工作的常规做法是“先决定，后补偿”“先补偿，后搬迁”，因此大多数时候是由被征收人对被征收房屋进行实际控制。在此情况下，房屋若出现毁损（如征收实施单位突发性强制拆除房屋），被征收人在申请复议或提起诉讼时，基于实际控制的前提，其应对房屋毁损的原因承担举证责任，即须证明是谁实施了什么样的行为导致房屋毁损。
而本案具有一个显著不同之处，即在被征收地块打围、拆除施工单位入场后，征收实施主体对余某某房屋所在区域实现了整体性控制，余某某对房屋的实际控制转移到了征收实施主体手中。正是由于房屋的实际控制状态发生了变化，余某某无法介入、干涉施工，故其客观上只能对房屋倒塌的事实进行举证，而无法对房屋倒塌的过程及原因予以充分举证（但可以依据法律规定进行推测）。相反，由于该房屋处于征收实施主体的实际控制之下，由征收实施主体对房屋倒塌的过程及真实原因承担举证责任，显然更为合理。
据此我们可以得出，对于房屋征收过程中因房屋毁损而引发的案件，根据房屋的实际控制状态来分配举证责任，是以证据能力为基础对“谁主张、谁举证”的证据法原则的合理修正。特别是在征收实施主体实际控制的情形中， 被征收人在启动救济程序时只需要完成房屋出现毁损的初步证明责任（推进责任）即可，这样做更有利于保护其程序性救济权利。
（二）对征收实施主体的义务及法律责任的影响
进一步讲，通过区分实际控制状态，对征收实施主体的义务及责任也会产生重大影响。通常情况下，被征收人实际控制房屋时，由其自己承担房屋的维护、修缮等义务，因其自身原因导致的房屋损失自负。但以本案为例，余某某因失去了对房屋的实际控制，无法对受损部位进行修缮，无论房屋毁损是因大风大雨天气导致还是因征收实施主体拆除而导致，其都不具有过错，也无需承担什么责任。反观之，征收实施主体在取得实际控制之后，最低限度下应当负有保持现状、如实告知、避免损害扩大等注意义务。这类义务并非来源于法律的直接规定，而是来源于其采取的打围、施工等取得实际控制的先行行为。征收实施主体是否履行了上述义务，是判断其应否对房屋毁损承担相应责任的关键因素。具体到本案而言，如果征收实施主体在实际控制余某某的房屋后，没有采取必要的保护措施，而是完全置之不管，则其应当对房屋毁损承担行政赔偿责任，而非补偿责任。从这一角度而言，实际控制状态的判断可以从一定程度上明确征收实施主体的义务范围及责任性质，有利于规范其具体实施行为。
三、需要说明的其他问题
（一）驳回行政复议申请决定的性质及其被告的确定
根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，行政复议机关在受理复议申请后，发现该申请不符合受理条件的，应当以决定方式驳回该申请。也就是说，驳回复议申请决定是复议机关对复议申请本身是否符合法定条件进行审查后作出的程序性处理结论，而非对原行政行为进行审查得出的实体性处理结论，其性质与不予受理复议申请决定基本相同，与法院因起诉不符合法定条件而作出的驳回起诉裁定类似。在此情况下，由于复议机关尚未对原行政行为的合法性及合理性作出判断，复议申请人如对驳回决定不服，应单独以复议机关为被告提起行政诉讼，无需将作出原行政行为的行政机关列为共同被告。
（二）本案中江汉区政府作为复议被申请人是否适格的问题
本案复议期间（2017年5-7月）、一审期间（2017年7-11月）及二审立案时（2018年1月），《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》尚未出台，对房屋征收补偿工作中的被告主体资格如何认定的问题，各地法院做法不一，有的将房屋征收部门作为被告，有的将县级以上人民政府作为被告（湖北地区采此做法），故本案中两级法院没有专门对复议被申请人的主体资格问题进行审查。2018年2月8日新司法解释施行后，根据第二十五条的规定，房屋征收部门被确定为征收补偿具体工作过程中行政行为的被告。因此，严格意义上讲，本案中江汉区政府不是适格的被申请人，其房屋征收部门才是适格的被申请人，但本案中的主体资格问题应不影响“实际控制状态”这一裁判要旨的归纳及运用。
案件承办人、撰稿人：李伟，湖北省高级人民法院行政庭审判员
责任编辑 | 阎 巍
执行编辑 | 骆芳菲
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