裁判摘要:保护规范理论或者说保护规范标准,将法律规范保护的权益与请求权基础相结合,具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系,是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益,作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准”。而准确理解并正确适用保护规范理论的前提,是准确、全面查找并参酌行政行为应当适用的保护规范,即行政机关作出行政行为时所应当依据的法律、法规、规章以及规范性文件。总之,适用保护规范理论来判断行政复议法与行政诉讼法所规定的“利害关系”时,对保护规范理论所指称的法律规范的识别、援引和适用,既要参酌本行政管理领域的直接适用的法律规范,也要参酌相关领域的间接适用、潜在适用的法律规范;既要参酌法律规范的正面规定,也要参酌法律规范的负面规定;既要参酌保护当事人权益的法律规范,又要参酌制裁当事人行为的法律规范;既要看法律规范保障的权利(实体权利、程序权利、参与权利等),也要看违反法律规范要承担的法律责任;既要看当事人是否具有法律规范保护的权益,也要看违反法律规范可能招致的“不利益”;既要看行政行为本身是否会侵犯法律保护的权益,也要看行政行为的实施是否必然会对当事人造成不利影响。因此,在行政行为必然或者极有可能给当事人造成不利影响,减损当事人权益且其他渠道便捷渠道救济的情况下,可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断,以便将法律保护的利益扩大到值得法律保护且需要法律保护的利益,从而认可当事人与行政行为存在“利害关系”,并承认其复议申请人资格和诉讼原告主体资格,以更大程度地监督行政机关依法行政。
关于有“利害关系”的第三人是否必然具有申请行政复议、提起行政诉讼的权利问题。与行政行为有利害关系的第三人,具有申请复议的申请人资格或提起诉讼的原告资格;但并不意味着复议机关或者人民法院就必须受理其复议申请或起诉。原告(申请人)资格问题、诉权问题以及受理条件问题,既有联系也有区别。具有原告资格的当事人的起诉,还必须具有提起行政诉讼的必要性和实效性,具备诉的利益。具有原告资格的当事人,可能由于合同或者其先行行为,通过明示、默示或者其他方式处分、抛弃或者放弃了诉权,或者存在比提起本案诉讼更为简便直接的其他救济方式,人民法院因而无需认可其诉权并受理其起诉。通常情况下,之所以不宜承认房屋所有权人对涉出租房屋行政许可的复议申请权或者诉权,是因为所有权人已经通过民事租赁协议方式处分了其房屋的使用权能。如其不同意承租方使用租赁房屋的方式,可以解除协议或者提起民事诉讼,而无通过行政诉讼请求撤销行政许可的必要性。因为行政机关的许可行为一般并不会侵犯房屋所有权和使用权。但不认可房屋所有权人的诉权,必须建立在房屋安全性能已经确认且存在正常房屋租赁合同的前提之下,或者说许可办学的前提是:房屋已经竣工验收、无安全隐患、房屋产权清楚且有期限适当的租赁协议。
关于许可可能出现的公法上不利后果是否影响复议申请人资格及复议申请权问题。参酌《北京市房屋租赁管理若干规定》有关出租存在建筑安全隐患的房屋将受到行政处罚的规定,联立公司作为涉案房屋实际所有权人,其名下未经竣工验收备案的房屋被用于开办幼儿园可能将直接面临处罚后果。这种不利的处罚后果使得认可联立公司对许可行为的复议申请权和诉权,更具合法性与正当性。具体到许可行为而言,联立公司的公法义务不仅由有关幼儿园设立许可领域法律规范设定,也由房屋租赁法律规范设定。东城区教委在审批设立许可时,除适用幼儿园设立方面法律规范外,还必须参酌房屋租赁法律规范。如果相关联的法律规范要求行政机关在做出决定时对某一要素予以考虑,行政机关若不予考虑,又会使第三人“具体且特别”地受到行政决定影响时,即可认为第三人属于规范保护范围。易言之,在行政许可涉及多个主体权益的情形下,许可机关应对许可可能涉及到的各方利益予以综合考虑,并避免因未予考虑而给第三方造成严重损害。因此,判断联立公司与涉案办学许可是否存在法律规范保护的权益,是否应当承认其申请人资格并认可其复议申请权,除应参酌有关幼儿园设立许可领域法律规范,还应参酌房屋租赁领域法律规范。所谓“适用一个法条,就是在运用整部法典”。在相关法律规范已经明确禁止将存在建筑安全隐患的房屋出租使用,尤其是开办幼儿园使用,且在违法出租将使房屋所有权人受到公法上不利惩诫后果的情况下,不认可房屋所有权人的复议申请人资格,不认可其复议申请权,将难以及时、有效保障其合法权益。
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
(2019)最高法行申293号
案件基本情况
再审申请人(一审被告、二审上诉人)北京市东城区人民政府。住所地北京市东城区钱粮胡同3号。
法定代表人李先忠,区长。
委托诉讼代理人李凌波,北京市东城区司法局工作人员。
委托诉讼代理人吕立秋,北京观韬中茂律师事务所律师。
被申请人(一审原告、二审被上诉人)北京联立房地产开发有限责任公司,住所地北京市东城区安华北里2号。
法定代表人张连级,总经理。
原审第三人北京市东城区青青藤幼儿园。住所地北京市东城区安化北里18号院6号楼。
法定代表人张敬,经理。
委托诉讼代理人杨洪生,北京市东城区。
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