张爱国
<贵州法学>>2005年第11期
村规民约是《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的一项法律制度。村规民约作为法律的补充，在发展基层民主，维护基层社会稳定，构建基层和谐社会，促进农村社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设方面发挥了重要的作用。值得注意的是，当前，有一些村规民约设定“罚款”事项，有的甚至是有违必罚、每条有罚，大有依靠罚款来维持村规民约之势。这样做是有悖于法治精神的，如果不及时纠正，其结果将有违制定村规民约的初衷。为了维护村规民约制度的健康发展，促进这一制度在构建和谐社会中应有作用的发挥，有必要对村规民约能否设定“罚款”事项；设定“罚款”事项将会带来什么后果；不设定“罚款”事项村规民约怎样执行；以及制定村规民约应该注意什么问题等等问题作一法律分析。
一、村规民约设定“罚款”事项不具有合法性。罚款，作为一个法律术语，它指的是行政机关对行政违法行为人强制收取一定数量金钱，剥夺一定财产权利的制裁方法。可见，罚款是一种行政处罚。我国《立法法》规定，罚款这种行政处罚，只能由法律设定，而法律只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定。村规民约是由村民会议制定的。村民会议是农村村民自我管理、自我教育、自我服务的一种形式，它不能设定对公民的处罚。我国《村民委员会组织法》第二十二条第二款规定，“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。不得有侵犯公民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。罚款是一种强制行为，村民委员会作为村规民约的执行组织去具体执行罚款，也有悖于《村民委员会组织法》关于“村民委员会进行工作，应当坚持群众路线，充分发扬民主，认真听取不同意见，坚持说服教育，不得强迫命令，不得打击报复”的精神。
二、村民委员会执行罚款有可能带来一系列不利于构建和谐社会的因素。村民委员会执行罚款可能会出现两种情况：一种是拒罚，一种是“认”罚后诉诸法律。在拒罚的情况下，很容易诱发双方的不理智的行为，而这种不理智的行为则有可能使矛盾激化，进而使问题复杂化和增加新的不安定因素。在诉诸法律的情况下，由于村民委员会罚款于法无据，必然得不到法律的支持。由于得不到法律的支持，一是同样有可能使问题复杂化。比如，如果执罚以后发生诉讼，而“罚款”又已作他用，矛盾焦点就由原来的一个发展成两个或多个。二是直接影响村规民约的权威性，特别是那些主要依靠罚款来维系，逢违必罚，每条有罚的村规民约，更是威信扫地。三是容易造成群众思想混乱。由于诉讼标的直指罚款行为的违法性，审判中也仅就这一行为的合法性与否进行审查并作出裁判，不涉及引起这一行为的原因。而作为村民，他们往往关注的是引起这一行为的原因，对于因罚款行为导致的败诉，他们会误解为对不良行为的怂恿，从而导致在是非认知上的混乱和对法律的误解。
三、违反村规民约中关于民事权利义务的约定，可适用我国《民法通则》中关于“违反合同的民事责任”的有关规定，用民法的规范加以规范。村规民约不设定罚款又怎么能保证约定的权利义务的履行？这是一个必须回答并应该妥善解决的问题，否则村规民约就成了一纸空文。要回答和解决这个问题，首先，必须对村规民约的法律性质加以界定。我认为，村规民约具有民事合同的属性。它的民事属性首先体现在称谓上。从其称谓来看，所谓“民约”的“民”，包涵两层含义：一是村民，二是民事权利义务。“民约”就是村民对自己民事权利义务的约定。再次，从《村民委员会组织法》第十九条规定的。应由村民会议讨论决定的八种事项来看，都是属于民事权利义务的事项。它的合同属性首先体现在“约”的含义上。“约”就是对需要共同遵守的事进行商量，这就是一种平等主体的自愿的行为；再次，从《村民委员会组织法》关于村规民约制定的程序来看，充分体现了村民在平等基础上的意思自治的过程。《村民委员会组织法》规定，村规民约由村民会议制定和修改。而村民会议“由本村十八周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。”《中华人民共和国合同法》第二条规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人，其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”村规民约完全符合这一规定精神，违反村规民约的约定，也应该可以按照我国，《民法》中关于“违反合同的民事责任”的有关规定进行调整。即使不是该村民委员会组织的公民、法人或其他社会组织，根据《村民委员会组织法》的精神，只要是在该村村规民约规定的事项内与该村及其村民发生民事权利义务关系的都应遵守有关村规民约。
四、违反村规民约中关于民事权利义务的约定引起的争议纠纷，可由人民调解委员会进行调解，也可由当事人或村民委员会向法院提起民事诉讼。这是由村规民约的民事权利义务内容决定的。人民调解制度是解决民事权利义务争议的一项法律制度，我国宪法第一百一十一条规定了村民委员会调解民间纠纷的职能。国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》规定了人民调解的组织机构、任务和人民调解工作原则、工作纪律。司法部颁布的《人民调解工作若干规定》则规定了人民调解委员会的具体任务、原则、人民调解协议的法律性质、纠纷当事人权利义务和对人民调解工作的管理等基本事项。其第二十条规定：“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷”。经人民调解委员会调解达成的协议的效力是有法律保障的。《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》规定：“经人民调解委员会调解达成的，有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除协议。”人民调解坚持尊重当事人诉讼权利的原则，不愿调解或经调解达不成协议的，当事人或村民委员会也可向人民法院起诉。村民委员会之所以可以作为诉讼主体，是因为它是该村公共利益的法定代表人，相对于违约人，村民委员会是订立合同的一方。在人民调解和诉讼中，依法制定的村规民约都应该得到尊重，这是村规民约作为一项法律制度的必然。
五、制定村规民约必须保证在程序和内容上都要合法，才能得到法律的保护。在程序上，除了必须由法定的村民会议讨论决定外，按照《村民委员会组织法》第二十条第一款的规定，还必须“报乡、民族乡、镇的人民政府备案”。备案制有以备查考的意义，同时也有审查把关的意义。通过基层人民政府在法律上的审查把关；是确保村规民约合法性的必须程序。在内容上，村规民约只能就村民自己的民事权利义务进行约定，而不能约定只能由司法权、行政权管理的事项。如果司法机关和行政机关根据法律规定把有些刑事和行政违法行为作为民事法律关系进行处理，比如一些情节显著轻微危害不大，不认为是犯罪的刑事违法行为和情节轻微的行政违法行为，村规民约也是可以约定的。
作者：张爱国，贵州省黔东南州司法局局长
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