近幾年，一些地方打著推進城鎮化的旗號，紛紛打造新城建設模式，並且有愈演愈烈之勢。最近我們利用網絡，對全國12個省（自治區）的156個地級市和161個縣級市的新城新區規劃建設情況進行摸查，主要結果報告如下：
[1] 12個省區分別是遼寧、內蒙古、河北、江蘇、河南、安徽、湖北、湖南、江西、廣東、貴州、陝西。
[2] 包括湖北恩施州和副地級城市仙桃、潛江和天門。
[3] 未包括湖北的縣級市。
一、基本情況
1、所調查的90%以上的地級城市規劃建設了新城新區。我們檢索了12個省各城市的政府工作報告、文件、規劃和新聞報道等，涉及地級以上城市共156個，其中提出新城新區建設的有145個，占92.9%。12個省會城市全部提出要推進新城新區建設，共規劃建設了55個新城新區，其中沈陽要建設13個新城新區，武漢也規劃了11個新城新區。在144個地級城市中，有133個地級城市提出要建設新城新區，占92.4%，共規劃建設了200個新城新區，平均每個地級市提出建設1.5個新城新區。在我們檢索的161個縣級城市中，提出新城新區建設的有67個，占41.6%。大多數城市已經將新城新區建設付諸於行動，並非僅僅存在於規劃。
2、新城新區規劃面積和人口普遍超越現實。在地級以上城市規劃建設的255個新城新區中，公布規劃建設用地面積的共有96個，公布的建設用地面積共計6105平方公里，平均每個新城新區規劃建設用地面積為63.6平方公里。根據《2012年中國城市統計年鑒》數據，抽查的12省平均每個地級市建成區面積為115平方公里，也就是平均每個規劃中的新城面積相當於現有城市面積一半多，有的城市還規劃了多個新城。比如貴陽城市規劃中，提出建設3個新區，規劃建設面積為860平方公里，其中貴安新區規劃建設面積達500平方公里。5個新城的規劃建設面積為407平方公里，新城新區規劃建設總面積達1267平方公里，而2011年貴陽市建成區面積僅162平方公里，考慮到貴安新區部分涉及到安順，即使貴陽安順兩個市建成區面積合計也僅198平方公里，相當於要增加6個貴陽和安順。在145個規劃建設新城新區的地級以上城市中，共有121個城市全部或者部分公布了新城新區的規劃人口，合計9672萬人，平均每個城市新城新區規劃人口為80萬，而根據《2011年中國城市建設統計年鑒》數據，抽查的12省平均每個地級市城區人口88.4萬，規劃的新城新區人口基本相當於現有城市人口。
3、地方政府把新城新區建設作為城鎮化的抓手和突破口。中央城鎮化政策的出發點在於解決人口城鎮化問題，但一到地方，城鎮化往往被理解成城鎮建設。比如廣東省在2012年提出要支持粵東西北地級市城區擴容提質、聚集發展、率先崛起，並且從省級層面提出了12個新城新區，在省政府的直接刺激下，地級市的熱情被高度調動起來，雲浮、惠州、茂名等城市啟動了新城新區建設和規劃，並將新城新區建設寫入政府工作報告，作為2013年的重點工作來抓； 韶關市通過對新城戰略規劃和控制性詳細規劃進行整合，進一步拉大新城框架，將規劃面積從37平方公里，調整為60平方公里。遼寧省發文在以沈陽為核心、7個地級市組成的沈陽經濟區推動新城新市鎮建設，提出了25個新城建設的目標。河北省將北戴河新區、唐山灣生態城和黃驊新城寫入了河北沿海地區發展規劃中。貴州省提出2013年全省要啟動100個城市綜合體建設，實現縣級全覆蓋。
4、新城新區規劃標準高，投資規模大。在各地有關新城新區的文件規劃中，一般都提了較高的建設標準，生態城、智慧城、科技城、現代城等比比皆是，建設配置標準大多是國內和國際領先標準。比如廣州南沙新區提出陸地綠化率不低於60%，各方面的硬件設施都是按照國際最先進水平進行配備。河北唐山、陝西西安、江西九江等諸多城市也規劃建設各類高端生態城。高標準的規劃建設也需要地方政府進行大規模投資配套，廣州市2013年計劃在南沙新區安排220億投資，唐山南湖生態城2010年完成投資180億，2011年完成投資200億，陝西安康月亮河生態城規劃總投資在147.8億元，作為縣級市的江西省豐城市新城區也規劃投資160億等，新城建設儼然演變成為地方政府拉動投資的手段。
二、幾點思考
為什麼新城新區建設模式愈演愈烈，我們認為原因在於以下幾個方面：
一是以GDP為導向的發展思路，在工業招商面臨激烈競爭的前提下，通過新城投資開發，吸引房地產發展，促進GDP增長。
二是財政動機，希望通過新城開發，帶動土地升值，政府可以獲得高額土地出讓金。
三是舊城改造壓力過大，老城區面臨的交通擁堵、環境污染等問題治理難度大，試圖通過新城建設緩解老城區壓力。
四是政績推動。一屆領導一任政績和發展思路。新城建設看得見摸得著，投資帶動城鎮面貌煥然一新，政府有幹頭，容易顯效果。
五是對城市發展規律和經濟發展規律沒有很好的認識，行政主導、主觀決策的意識濃厚，規劃專家處於規劃收費利益機制的誘導，沒有很好發揮制約作用。
六是中央層面上也沒有明確的政策引導。長期以來對於城市政府的一些違背城市發展規律和經濟發展規律的作法，沒有有效的制約手段，很少出台過正式的文件進行規範。而一些地方官員往往也因為有了這些政績工程得到提拔，並沒有因為損失而承擔責任。
我們認為新城建設不是不可以搞，但是要遵循規律，要走集約型發展道路。目前的新城模式則存在以下幾個問題：
1、過多過大過濫，在競爭條件下很難實現規劃目標。我國城鎮發展和前三十年的區別是，城鎮之間招商引資競爭愈演愈烈。在競爭的格局下，有限的投資主體不可能集中到某個新區，投資的分散很難使新區達到期望規模。全國目前所有開發區和新區都面臨這個難題。
2、標準過高，沒有那麼多可支撐的高素質產業和高素質人口。中國人才短缺是一個不爭的事實，同理高水準和高端的投資也一樣面臨著短缺，因此也無法吸引這麼多以高端作為門面的產業和人口進入。而從各新區規劃上看，空間大多是留給富人的，高標準的新城新區規劃沒有提供適宜中低收入人口和外來農村人口進城居住生活的空間。如此下去，新城新區集聚人口目標必將難以實現。
3、政府財政壓力增加，風險逐漸顯化。大部分新城規劃都確定了浩大的投資規模，寄希望於未來通過新城開發的土地出讓金償還。但是“遍地開花”的新城新區建設，一旦開發主體不到位，地方政府必須面臨投資風險問題。目前一些城市出現的債務問題、投資浪費問題和新的債務風險問題已經顯現，沒有人承擔責任。
4、新城新區建設衝淡了中央城鎮化戰略的初始目標。各地熱衷於新城新區建設，大搞所謂的“城市綜合體”，說明地方政府在理解中央城鎮化政策上出現了嚴重的偏差，很有可能影響到未來城鎮化有關政策的落實，特別是針對農民工市民化問題、城市發展模式轉變等問題。社會上對地方的作法反響也十分強烈，擔心是又一輪“城鎮化投資大躍進”。如果不及時規範和引導，也必定造成社會的不良反響，加劇大拆大建所引發的社會矛盾。
三、幾點建議
隨著城鎮化水平的提高，城鎮工作重要性日益凸顯。但是，如何遵循城市和經濟發展規律，規劃城鎮發展戰略，制定相應政策，顯然頂層設計明顯滯後。我們建議：
——重新研討城鎮化政策的設計，明確改革的思路，規範地方政府行為，引導城鎮發展重點解決人的問題和城鎮發展模式問題。
——要對各地的新城新區建設和規劃，組織綜合類的專家隊伍進行調查，提出意見，統一清理。
——要充分發揮市場配置資源的作用，切忌行政推動。特別是要防止政府的一把手主觀拍腦袋的決策。
——要建立約束機制，通過制度建設和責任追究機制，規範政府決策者的行為。
——中央和各地政府，要按照新型城鎮化發展要求，精心打造一批試點，總結經驗，加以推廣。
——要加強對城鎮政府負責人在城鎮管理方面的培訓，提高對經濟規律、市場規律和城市發展規律的認識。
——要加強宣傳和引導，推廣正面典型，介紹好的國內和國際經驗，通過各種形式，形成示範效應。
——適時召開城鎮化工作會議，明確中央的城鎮化和城鎮發展的工作方針，要求地方認真理解，貫徹落實。
來源：《城鄉研究動態》 作者：李鐵 範毅（國家發改委城市和小城鎮改革發展中心課題組）
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