对于股市和环保，市场失灵都是无法避免的，政府的监管都十分必要。不同的是，股票市场中的有效市场是常态，市场失灵是非常态，而环境保护中的市场失灵是常态，有效市场是非常态。对环境监管而言，“作为，但不能太作为，应适时而止；市场，岂可全靠市场，要有所作为”。环境监管时机的选择和行政命令尺度的拿捏都需要科学的研判。
2015年以来，暴涨暴跌的中国股市在一系列救市措施的作用下跌宕起伏，带给我们的思考有很多。尽管我国股票市场刚刚建立20余年，但在制度建设与机制设计等方面已经逐渐成熟，此次救市说明市场偶尔失灵，仍需政府监管。无独有偶，由于环境保护的公共物品属性，以及环境污染的负外部性，环境监管的出发点也是解决市场失灵问题。政府需要在国家环境保护中发挥重要作用，这也是世界各国的普遍共识。那么，此次救市对环境监管有何借鉴，历史上多次政府救市又对环境监管有何启发？
股票市场的基本功能是筹集资金，实现资源优化配置，然而现实往往是残酷的。一些上市公司、证券投资机构可能在利益驱使下藏匿信息或编造虚假信息，一些机构投资者则在股票市场坐庄，人为拉抬股价，导致股票价格波动异常，形成扭曲的市场信号，进而引发股灾，这些都是市场失灵的表现。救市，正是在解决股票市场的市场失灵。
与股票的私有物品属性不同，环境质量是公共品，具有非排他性和不可分性，不能由市场按照供求关系生产消费，只能由政府提供全民享用。同时，环境还具有很强的外部性，污染环境造成的损失或治理环境带来的收益并没有完全反映在个体的损益中，而是收益归个体，成本归社会。所以，环境保护中的市场失灵有两层含义：一是由于环境质量的公共品属性决定其无法由市场提供，二是由于环境污染的外部性决定个体会在排污与治污之间毫无迟疑地选择排污。由于市场失灵，环境污染问题的解决需要依靠市场机制以外的制度设计，环境监管就是其中最重要的一种。
不论是以市场运行为主的股市，还是以政府提供为主的环保，市场失灵都是无法避免的，政府的适当、适度、适时监管十分必要。不同的是，股票市场中的有效市场是常态，市场失灵是非常态，而环境保护中的市场失灵是常态，有效市场是非常态，这说明政府监管对于环境保护尤为重要。
作为公共品的提供者，政府在环境监管中行为选择微妙而至关重要。作为与不作为，多做与少做，环境监管时机的选择和行政命令尺度的拿捏都需要科学的研判。引用著名经济学家张培刚的一句话：“认真，但不能太认真，应适时而止；看透，岂可以全看透，要有所作为”。要充分发挥政府的主导作用，实现环境全过程治理，但也不能过度使用行政手段，监管措施执行尺度、深度、量度的把握须恰到好处，否则会陷入“一管就死、不管就乱”的监管困境。党的十八届三中全会以来，如何正确处理市场与政府的关系一直是摆在各领域面前的重要命题，BOT、PPP等模式的引入使市场在环保领域大显身手，但我们不能忘记环境作为公共品的本质，政府仍然是解决环境问题的主体。因此，对环境监管而言，“作为，但不能太作为，应适时而止；市场，岂可全靠市场，要有所作为”。
监管时机的选择、监管力度的大小、监管对象的选择，都将直接影响监管措施的成效。无论是股市监管、环境监管，还是药品监管、食品监管、网络监管等各领域的监管都有着许多监管的通病。
自2015年6月“国家队”救市以来，央行、证监会、银监会、保监会、国资委、人社部、财政部、公安部、证券业协会、基金业协会等多个部门采用各自不同的方式积极投身救市。这一方面表明多部门联合救市的决心和魄力，另一方面也反映出多头监管的弊端。再伟大的经济学家也不可能精准计算出扩张性财政政策与货币政策同时实施时，GDP能被拉动几个百分点。同理，再资深的政策制定者也不能准确计算出多部门、不同时效、不同作用对象的救市措施的合力到底有多大。多头监管的弊端就在于结果的不确定性和多头监管措施的内耗抵消。
根据《环境保护法》规定，我国环境管理机构除了国务院以及县级以上人民政府环境保护行政主管部门之外，还包括国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，以及县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门等众多分管部门。这就好比“种树的只管种树，治水的只管治水，护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏”，这就是多头监管的弊病。
随着时间的推移，监管机构会越来越被监管对象所支配，监管者因而会越来越迁就被监管者的利益而非保护所谓的“公共利益”。因此，中国股票市场监管层常动用行政手段对股市进行监管，频繁干预股市的大盘走势，在很长一段时间内没有将投资者利益作为第一监管目标等现象的存在就得到答案了。
同样地，环境监管机构也时常诱于利益，被排污企业俘虏，抑或是在 “为地方经济发展保驾护航”的政治目标下，被当地政府俘虏。尤其是中西部的一些贫困地区，“服务地方经济发展大局”成为地方政府放弃环保的理由。而在环保部门选择严格执法、重塑蓝天之后，又被阻碍地方经济发展、有损就业民生的罪名绑架，这些都是监管俘虏的病灶。
所谓监管是先监督后管理，监督和管理的关系是辩证的。没有实时、实地、实效的监督，管理就是无的放矢；当然，没有精确、精细、精心的管理，监督也是不接地气的。美国的公司法堪称严苛，然而21世纪初仍有一批美国企业纷纷承认存在财务舞弊，这就是资本市场轻监督重管理的结果。就好比一个社会要想减少盗窃，可以加重盗窃罪的惩处力度，但在各个角落安装摄像头也是十分必要的。
2014年国务院办公厅印发的《关于加强环境监管执法的通知》中仅有4条属于环境监督，其余11条均针对环境违法后的惩治与执法。尽管近些年来环保部门频频开出巨额罚单，但仍然没能遏制企业的偷排漏排，原因就在于轻监督重管理。环保部门和排污企业之间就像一场猫和老鼠的游戏。2014年7月，环保部对脱硫数据造假的19家企业予以处罚，不少央企子公司亦在名单中；2015年6月，环保部通报了7例污染源自动监控数据造假的违法行为。排污企业已经由偷排转而偷数据，这就要求环保部门不仅要加强排污管理强度，更要加大污染监督力度，从粗放式的末端监管走向精细化的全过程监管。
监管的作用一方面在于规范不合理行为，另一方面在于对潜在违规行为产生威慑。监管的最优状态并不是处罚案件和金额之巨，而是防范未然。然而，监管产生威慑力是有前提的，即环境监管要建立起公众信任，如果公众不相信政府公布的监管信息和措施，监管就丧失了其最具意义的功能。我国的股市监管和环境监管一样，都需要建立公信力，只有让股民相信市场，公众相信政府，监管措施才能发挥应有之效，否则会产生政策的漏出效应。
纵观历次各国救市措施，不难发现，这些措施主要包括政府发布声明、投放流动性、降低交易税费、政府及受政府影响的资金直接入市、打击做空投机等。这些措施在1962年日本股灾、1978年美国股灾、1997年香港股灾、2000年台湾股灾、2008年次贷危机、2011年主权债务危机中都收效明显。这些救市措施对我国环境监管也大有启迪，大致可以归结为“谋划早、出手快、出拳准、工具多、舆论足”。以改善环境质量为出发点，以环境监测、环境规制、生态补偿为立足点，以行政干预、法律法规、经济激励、民众教育、环境技术等环境监管手段为着手点，提前谋定环境监管制度框架，快速采取环境监管措施，准确找到环境监管的突破口，综合利用环境监管工具，有效发挥环境媒体的传播作用，努力规避媒体的误导因素，以监测保监督，以监督促管理，实现产业绿色化与绿色产业化。
“谋划早”是指政府监管体制的确立需要及早谋划。股票市场运行有着一套易识别的数字化警示标志，股市监管部门能够及时而准确地识别异常市场交易的发生。与此不同，环境突发事件具有偶然性。因此，环境监管不仅要及早排查环境隐患，降低环境风险，还要及早依据隐患情景，设置联动监管措施。环境监管要把明天的题目放在今天做，只有“小题大做”才能实现“无题可做”。
“出手快”是指监管绝不能延误时机，久拖不决最终可能会导致无法挽回的局面。1929—1933年的美国股灾正是由于政府的自由放任，未能及时释放流动性，使得信用紧缩，发生连锁反应。2015年湖南澧县黏土砖厂纷纷自求取缔，表明环保部门出手慢不仅没能有效惩处继续污染的坏企业，还增加了积极转型的好企业的生产成本，使其不得不面临高成本带来的行业竞争压力。可见，这样的环境监管不仅无法及时遏制环境污染，还给行业良性竞争设置了障碍，降低了资源配置效率，“慢监管”还不如“不监管”。
“出拳准”是指政府监管绝不能顾而言他，必须找出根源、攻击要害、招招致命。以我国救市为例，此次股价暴涨暴跌的重要原因在于恶意卖空、滥用杠杆等，找出根源后，公安部会同证监会对恶意卖空股票与股指的行为进行侦查，及时遏制住了股价动荡。可见，只要找出要害，便可以逸待劳。环境监管也是如此，在资源投入增幅下降、环境压力高位舒缓的新常态下，直接关系公众环境诉求的不再是污染物减排，而是切实的环境质量，如果仍然以污染物排放总量作为环境监管的着手点是不得要领的，环境监管的整体思路必须从以污染物减排为工作目标、以污染物排放总量为抓手的框架管理思维向以环境质量为根本目标、以环境流量为抓手的精细管理思维转变。
“工具多”是指政府监管绝不能采用“挤牙膏”的监管措施，要使用组合拳。在符合丁伯根法则的前提下，综合利用多种环境监管工具，采用不同组合，及时调整组合策略，多手段并行使用，多角度化解矛盾，多层次调和冲突。1997年香港股灾是外汇市场、股票市场、期货市场的连锁反应，但1997年初香港金管局只在外汇市场上采取了救市措施，而没有考虑其他两个市场，导致监管措施顾此失彼，未见成效。直至1998年香港政府才决定在股票市场与期货市场同时出手，避免了股价的再次大幅下跌。
有效的环境监管并不是几个孤立的措施，而是一个监管体系。从监管对象看，要同时建立“政府—行业—企业”的立体式监管体系，既要加强对地方政府的监督，督促地方政府切实负起责任，又要坚持源头严防、过程严管、后果严惩，加大对违法企业的查处力度。从监管主体看，要建立“中央政府、地方政府、公众、非营利性组织”的多元化监管体系，继续保持中央政府在环境监管中的引领作用，积极调动地方政府在环境监管中的主体作用，充分利用公众在环境监管中的预警作用，有效发挥非营利组织在环境监管中的监督作用。从监管时间看，要建立从应急监管到常态监管、从长期监管到短期监管、从实时监管到综合监管的全方位监管体系。从监管手段看，要构建前后关联、上下承接、左右呼应的组合式监管体系，借助“互联网+”打造环境数据监督与测评系统，通过政务服务平台打通政府、企业、公众的信息渠道，利用环境诉讼打破环境利益和经济利益间的短暂平衡。进一步完善环境管理体系，加强执法管理，明确执法责任，预防随意执法等不作为、乱作为现象，建立可追溯的生态环境损害责任制度。
“舆论足”是指政府监管绝不能藏着掖着，要充分利用舆论、引导舆论，通过各种途径增强公众信心。1987年美国股市崩盘，纽交所主席小约翰费伦声明“我们很幸运它发生在美国经济非常坚挺的时候，我们并非在一个衰弱的环境中运营”，市场在政府和舆论的积极暗示下恢复平静。各国历次政府救市的经验告诉我们，政府的及时表态有助于建立常态透明的沟通机制，稳定市场预期；舆论的正确引导有助于建立常态稳定的公众理性，稳定民众情绪。这一点同样适用于环境监管，及时、准确、适量的舆论既有利于提高公众认识，使其科学认识环保项目；有利于培养公众习惯，使其积极改进消费习惯；有利于引导公众关注，使其成为环境监管的一员。但是，在具体问题的处理上，方式是不同的。公众与政府存在环境信息的不对称，需要环境媒体发挥信息中介作用。然而，公众的信息不对称不仅来源于信息公布数量少，还来源于其低的信息处理能力。如果将不经处理的复杂环境信息直接传递给公众，公众极有可能由于信息处理失误而对环境问题产生曲解。因此，对于环境健康、绿色消费等问题应尽量充分发挥环境媒体的传递作用。而对于尚未获得科学认可的潜在环境问题，必须谨慎处理社会媒体与公众认知之间的关系，充分发挥媒体的传播强化作用，有效规避可能造成的不信任和不必要的恐慌。
往者不可谏，来者犹可追。我们要看到过去的环境监管有着监管的种种通病，但也要清楚，这并非环境保护的失责，只是环境监管在纠正市场失灵、弥补市场缺失时还需要时间、需要磨合。改革还在推进，制度仍需完善，我们会在水中学会游泳。
（摘自《环境保护》2015年第19期，原标题为：透过救市看环境监管）
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