【执法案例】 一起建筑工程公司擅自设立弃置场受纳建筑垃圾案
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2018年6月8日上午，重庆市北碚区城市管理局接到群众举报称，北碚区龙湖·紫云台项目旁有人违规倾倒建筑垃圾。执法人员现场检查发现，该处确有建筑垃圾。经初步核查，某建筑工程公司未取得城市建筑垃圾处置核准，涉嫌在市容环境卫生行政主管部门审批核准的回填场地域范围以外的区域擅自设立弃置场受纳建筑垃圾，北碚区城市管理局随即按照行政处罚审批程序立案登记。2018年6月25日，北碚区城市管理局依据《城市建筑垃圾管理规定》（2005年3月23日建设部令第139号发布)第二十条第一款之规定，发出《重庆市城市管理执法责令（限期）整改通知书》，并由某建筑工程公司签收。北碚区城市管理局经执法调查、法制审核等执法程序后，认定某建筑工程公司未经审批擅自设立弃置场受纳建筑垃圾，并依据《城市建筑垃圾管理规定》有关规定，对该公司予以行政处罚。2018年6月8日，北碚区城市管理局执法人员在现场拍摄了某建筑工程公司擅自设立弃置场违规受纳建筑垃圾的视频照片,固定违法违规证据。6月20日至8月6日，北碚区城市管理局对本案涉案人员进行了询问调查，并搜集相关证据。因本案当事人是在市容环境卫生行政主管部门审批核准的回填场地域范围以外的区域擅自设立弃置场受纳建筑垃圾，北碚区城市管理局随即联合北碚区新城管委会、重庆市勘测院和重庆中科勘测设计有限公司，对违规弃置场的区域范围和违规倒渣的方量进行了勘测确认，至此形成了完整证据链。2018年8月7日，北碚区城市管理局结合既认定的违法事实，依据《城市建筑垃圾管理规定》第二十条第一款之规定，按照法定程序向该公司发出《重庆市城市管理执法行政处罚决定书》，予以1万元的行政处罚，并明确告知了其权利与义务。该公司签收后随即交纳罚款，但并未按照整改要求进行整改。2018年12月25日，某建筑工程公司向北碚区人民法院提起行政诉讼，开启了本案的初审、终审、再审三审之路。一审焦点：当事人否认违法事实，提出北碚区城市管理局认定事实不清，违反程序正当原则。2018年12月25日，某建筑工程公司向北碚区人民法院提起行政诉讼，要求法院撤销北碚区城市管理局作出的行政处罚决定。北碚区人民法院于2019年1月4日将该案移送至重庆市渝北区人民法院环境资源审判庭审理。渝北区人民法院依法组成合议庭，分别于2019年3月25日、2019年5月9日、2019年8月9日公开审理了本案。某建筑工程公司诉称，北碚区城市管理局认定事实错误、作出行政处罚决定书和责令改正通知书的程序错误。其从未在重庆市龙湖北碚新城项目三期工地附近设置专门对外接纳建筑垃圾的弃置场，未接纳过任何建筑垃圾。北碚区城市管理局仅依据加盖某建筑工程公司公章和该公司法定代表人私章的“运渣票”就认定其参与了上述违法行为，属于严重事实认定错误。北碚区城市管理局作出处罚决定和责令限期改正前，未作出立案决定，未向其告知作出处罚和限期改正的事实、理由、依据及依法享有的陈述权和申辩权，违反了程序正当原则，故要求撤销北碚区城市管理局作出的行政处罚决定。北碚区城市管理局辩称，2018年6月，该局接群众实名举报，称有人在北碚区歇马镇龙湖紫云台项目附近，租用农民土地违法擅建渣场并进行非法经营，对环境造成重大影响。随后，该局立即安排执法人员展开调查。经调查，发现某建筑工程公司在龙湖紫云台项目审核批准的建筑垃圾回填场范围以外的区域擅自设立渣场接收建筑垃圾。经核实，某建筑工程公司并未办理过建筑垃圾处置核准文件。某建筑工程公司未经许可，擅自设立渣场接收建筑垃圾，已违反了《城市建筑垃圾管理规定》第九条的规定。该局根据《城市建筑垃圾管理规定》第九条以及第二十条的规定，履行了法定程序后，依法向某建筑工程公司作出了罚款壹万元整的罚款，其作出的《重庆市城市管理执法行政处罚决定书》主体适格，认定事实清楚、证据充分，适用法律正确、程序合法。渝北区人民法院认为，某建筑工程公司在未取得城市建筑垃圾处置核准的情况下，通过印制运渣票（运渣票上盖有某建筑工程公司法定代表人的私章及该公司的公章），在其租赁的土地上受纳建筑垃圾。因此，某建筑工程公司对其租赁土地形成弃置场受纳建筑垃圾负有不可推卸的责任，可以认定该公司违反了《城市建筑垃圾管理规定》第七条、第九条之规定，依法应受处罚。其次，某建筑工程公司要求北碚区城市管理局撤销《重庆市城市管理执法行政处罚决定书》和《重庆市城市管理执法责令（限期）改正通知书》，因行政处罚决定书和责令改正通知书系两个行政行为，依法应当分别起诉，但鉴于行政处罚决定书包含责令改正通知书的全部内容，故对行政处罚决定书的审查结果适用于责令改正通知书。为减少当事人诉累，再要求某建筑工程公司对责令改正通知书另行起诉已无必要，判决驳回该公司诉讼请求。某建筑工程公司不服一审判决，向重庆市第一中级人民法院提出上诉。一审宣判后，某建筑工程公司认为一审法院认定事实不清，部分事实的认定没有证据支撑；其没有设置弃置场受纳建筑垃圾；一审判决超越行政处罚决定中认定的证据范围，违反了法律规定。据此，要求撤销一审判决，并将本案发回重审或者依法改判。重庆市第一中级人民法院依法组成合议庭审理了本案，庭审期间原被告双方均未提出新的证据。重庆市第一中级人民法院认为，北碚区城市管理局系北碚区市容环境卫生主管部门，依据《城市建筑垃圾管理规定》相关规定，具备实施本案行政处罚决定的职权。北碚区城市管理局调查处理本案中，进行了现场检查，调查询问了与案情相关的人员，并调取了土地租赁协议、工程合同、建筑垃圾储运消纳设置申请、土地权属证书、渣土处置申请材料、土地征收批复等材料，综合全案证据作出了被诉行政处罚决定，关于某建筑工程公司“擅自设立弃置场受纳建筑垃圾”的事实认定清楚。北碚区城市管理局依据《城市建筑垃圾管理规定》第九条、第二十条的规定作出行政处罚决定，适用法律正确，处罚金额恰当。在行政处罚过程中，履行了立案、调查程序，依法作出《责令（限期）改正通知书》，在处罚决定作出前经过集体讨论，经案件承办人、承办部门、法制部门及负责人审查审批，对某建筑工程公司进行处罚前的事先告知，告知其享有陈述、申辩的权利，依法送达了各类文书，其程序符合行政处罚法相关规定。综上，北碚区城市管理局作出行政处罚决定具有法定职权，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。关于《责令（限期）改正通知书》的审查问题，一审法院的评判正确。重庆市第一中级人民法院驳回了该公司上诉，维持原判。再审焦点：北碚区城市管理局在《行政处罚决定书》第二项要求某建筑工程公司按照《责令(限期)改正通知书》履行义务，但《责令(限期)改正通知书》并不属于《行政处罚法》处罚类型之一，这种行政处罚是否正确。二审过后，某建筑工程公司向重庆市高级人民法院提出再审申请，诉称：1.北碚区城市管理局作出的《行政处罚决定书》第二项要求某建筑工程公司按照《责令(限期)改正通知书》履行义务，但是《责令(限期)改正通知书》不属于行政处罚的类型，实质上属于一种行政命令，故北碚区城市管理局作出的行政处罚错误，应当予以撤销。2.北碚区城市管理局作出的《责令（限期）改正通知书》要求某建筑工程公司清除重庆龙湖北碚新城项目三期工地附近擅自设立弃置场受纳的建筑垃圾。但是，重庆龙湖北碚新城项目三期工地附近回填场周围为开放区域，存在不少建筑工地，多人往回填场周围的弃置场倾倒建筑垃圾，北碚区城市管理局要求某建筑工程公司清除回填场地域范围以外区域堆放的建筑垃圾，范围认定有误。综上，北碚区城市管理局作出的《行政处罚决定书》超出了《中华人民共和国行政处罚法》规定的种类和类型，《责令（限期）改正通知书》中责令改正范围认定错误，故符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项之规定，应当予以再审。针对某建筑工程公司提出的几点，北碚区城市管理局辩称：1.北碚区城市管理局系北碚区市容环境卫生主管部门，有权对某建筑工程公司擅自设置弃置场倾倒建筑垃圾的违法行为进行行政处罚，北碚区城市管理局作为实施本案行政处罚的机关，主体适格。2.北碚区城市管理局于2018年6月接到群众举报后，即对某建筑工程公司租用农村土地违法设置弃置场倾倒建筑垃圾的行为进行了调查，并依法向某建筑工程公司作出《责令(限期)改正通知书》《行政处罚决定书》，《责令（限期）改正通知书》《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分。3.北碚区城市管理局于2018年6月25日向某建筑工程公司送达《责令（限期）改正通知书》，要求某建筑工程公司于2018年7月30日前清除违法倾倒的建筑垃圾，但某建筑工程公司一直未整改，北碚区城市管理局遂于2018年8月7日向某建筑工程公司作出《行政处罚决定书》，对其作出罚款1万元的处罚，并同时要求其按照《责令（限期）改正通知书》的要求进行整改。北碚区城市管理局并未新设行政处罚种类，而是对某建筑工程公司应当履行整改义务予以强调。4.某建筑工程公司租用的地块地理位置特殊，为非开放区域，向该地块倾倒建筑垃圾必须经过某建筑工程公司或其法定代表人同意，北碚区城市管理局对某建筑工程公司法定代表人及相关人员所作询问笔录亦可证明上述地块实际由某建筑工程公司管理。因此，北碚区城市管理局作出的《责令（限期）改正通知书》范围认定正确。2019年11月19日，重庆市高级人民法院就本案作出行政裁定，驳回了某建筑工程公司的再审申请。重庆市高级人民法院认为，首先，某建筑工程公司未经行政主管部门审核批准在其租用的农村土地上倾倒建筑垃圾，北碚区城市管理局对其作出《责令(限期)改正通知书》，要求某建筑工程公司于2018年7月30日前清除违法倾倒的建筑垃圾，但某建筑工程公司未按时履行整改义务。北碚区城市管理局遂于2018年8月6日向违法当事人送达《行政处罚事先告知书》，拟对其作出1万元的行政处罚。某建筑工程公司自愿作出放弃陈述和申辩的权利，并申请当场缴纳罚款。2018年8月7日，北碚区城市管理局正式作出《行政处罚决定书》，对某建筑工程公司处以1万元罚款，并在《行政处罚决定书》中载明由某建筑工程公司按照《责令(限期)改正通知书》完成整改义务。北碚区城市管理局将要求某建筑工程公司按照《责令（限期）改正通知书》完成整改义务的内容写入《行政处罚决定书》虽不规范，但其本意并非系为了创设行政处罚的种类，而是对某建筑工程公司应当履行《责令（限期）改正通知书》确定的整改义务所作的重申，某建筑工程公司主张《行政处罚决定书》超出了《中华人民共和国行政处罚法》规定的种类和类型的再审理由不能成立。其次，北碚区城市管理局接到群众举报后立即对现场进行了检查，并同时对该案相关人员进行了询问，形成了询问笔录，并调取了《土地租用协议》《回填协议》《运输协议》等证据材料，足以证明某建筑工程公司在租赁的农村土地上倾倒建筑垃圾的事实，北碚区城市管理局作出的《行政处罚决定书》《责令(限期)改正通知书》认定事实清楚，程序符合法律规定。某建筑工程公司虽辩称建筑垃圾并非全部由该公司倾倒，《行政处罚决定书》《责令(限期)改正通知书》要求清理的范围有误，但结合北碚区城市管理局调查的事实可知，某建筑工程公司租用的农村土地为非开放性区域，上述区域实际由某建筑工程公司管理，故对该公司的意见不予采纳。2020年5月11日，北碚区城市管理局向重庆市渝北区人民法院申请强制执行某建筑工程公司擅自设立弃置场受纳建筑垃圾案《行政处罚决定书》中第二项内容（即清除擅自设立弃置场收纳的建筑垃圾）。2020年6月9日，渝北区人民法院下达裁决准予强制执行，并交由重庆市北碚区人民法院执行，现正处于强制执行中。一、建筑垃圾处置是城市管理与执法监管的重点难点，加强城市建筑垃圾从产生、运输到受纳处置等各个环节的监管执法，运用法治方式，严格执法程序，积极出庭应诉，依法打击违法处置建筑垃圾的行为，有利于改善城市容貌形象与居民生活环境，助力扬尘治理大气污染防治与生态环境保护。二、该案件历经三审，城管执法机关的处罚决定得到人民法院的的支持，充分说明了执法程序正当、依法严格执法的必要性，突出体现了全面推行城市管理执法公示、执法过程全记录、重大执法决定法制审核“三项制度”的重要性。三、调查取证环节，要保证证据“细、广、众”。调查的内容要精细，调取的证据要全面，调查的对象要充分，形成完整证据链，以保证进入司法程序有话可说、有理可讲。同时，需要加强部门联动，本案中，北碚区城市管理局无法核实违规弃置场和渣土倾倒方量，通过与新城管委会联动协调专业勘测部门，收集固定了相关执法证据。四、执法部门应积极、认真应诉，走司法途径解决执法难题。应诉前应充分准备应诉材料，思考应对方案，谋定而后动，不打不无准备之战，做到积极、沉着、理智应诉。五、在执法过程中应积极主动作为，严格依照法定程序和期限签发行政执法文书，在当事人拒绝整改且行政执法机关本身无强制执行权的情况下，及时申请人民法院强制执行，从而让违法违规行为得到应有惩处。第九条 任何单位和个人不得将建筑垃圾混入生活垃圾，不得将危险废物混入建筑垃圾，不得擅自设立弃置场受纳建筑垃圾。第二十条 任何单位和个人有下列情形之一的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，处以罚款：单位有前款第一项、第二项行为之一的，处3000元以下罚款；有前款第三项行为的，处5000元以上1万元以下罚款。个人有前款第一项、第二项行为之一的，处200元以下罚款；有前款第三项行为的，处3000以下罚款。
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