浅论当前我国行业协会发展中存在的问题及对策

行业协会属于社团组织中的一大类别，是介于政府、企业之间，商品生产与经营者之间，并为其服务、咨询、沟通、监督、公正、自律、协调的社会中介组织。它是一种民间性组织，它不属于政府的管理机构系列，它是同行业之间为了避免不正当竞争，维护共同利益，进行自我协调、自我约束、自我管理，以自愿形式组成的非营利性社会团体，它们通过协助政府实施行业管理和维护企业合法的权益，推动行业和企业健康发展。

　　党中央、国务院多次强调发展行业协会的重要性，并提出要把培育和发展行业协会纳入经济和社会发展的规划中来。目前，我国的行业协会工作总体上尚处于起步阶段，各地已开始认识到行业协会的重要性，开始注重培育发展各类行业协会，同时，行业协会的发展中也存在着许多不容忽视和亟待解决的问题，必须引起有关方面的高度重视，并采取有力措施加以解决。

　　一、当前我国行业协会发展中存在的问题及制约因素

　　我国的行业协会于80年代中期开始发展，各类行业协会在行业管理和服务中做了大量的工作，发挥了一定作用，但从整体上看还只是处于起步阶段，在其发展过程中也存在不少问题。

　　（一）认识不到位，制约行业协会的培育发展

　　在我国目前的体制下，行业协会的最初发展必须有各级政府部门的支持，尽管目前各方面都在呼吁加快行业协会发展，但各级政府部门还没有把行业协会建设提到重要的议事日程。行业协会是伴随政府机构改革自上而下产生的，这决定了它的发展总是受到政府职能转变不到位的制约。比如，国家经贸委发布的《培育发展我国工商领域协会的若干意见》中明确了行业协会的17条职能，目前政论职能转移仍不到位，行业协会还不明白自己究竟有哪些职能，该干些什么。更有甚者，许多行业协会根本没有听说国家经贸委发布过此文件，原因是主管部门以各种借口将之束之高阁。

　　（二）官办色彩较浓，信赖性太强

　　行业协会的发展需要政府的支持，但这种“体制依赖”必须限制在一定的程度和范围内，决不能把自己混同于政府部门。目前行业协会的官办色彩过浓，行业协会成了“准政府”而失去了民间性质。无论是从行业协会章程的制定、高层人事权、日常决策权，还是内部运行机制、激励机制、监督机制等方面，行业协会都缺乏相应的独立性。许多行业协会是由政府部门牵头发起，会长一般由本系统主要领导人担任，协会的工作人员也是所属机关的干部，业务主管单位或挂靠单位往往把行业协会作为一个下属科室。协会在人、财、物上都没有自主权，在工作和开展活动上也没有自主权，这种过分的依赖性，必然限制协会日常工作的开展和协会职能的发挥。

　　（三）缺乏民主管理，会员的权力得不到保障

　　几乎每个行业协会章程中都有会员的权力和义务的规定，民主管理是行业协会所必须的。但目前的行业协会（除个别自发的行业协会外）内部缺乏民主管理机制，协会的领导人包括会长、理事长、秘书长等到一般由主管单位提名，民主选举只是走走形式。行业协会的理事会形同虚设，许多理事会形同虚设，许多理事既不参与行业协会的日常事务的管理，也不参与行业协会重大事务的决策，这显然违背了组建行业协会的初衷。

　　（四）职能作用受限，制约会员参与积极性

　　行业协会的职能可以概括为“服务、组织、协调、管理”几方面，其中服务职能是最重要的，但许多行业协会的服务功能淹没在组织管理功能之中，完全用行政手段来开展工作，忘记了自愿、民主的办会宗旨，当会员单位的利益与政府或其它部门间产生矛盾时，行业协会不能有效地保护会员的利益，这样必然失去会员的信任，导致会员单位对参与行业协会的兴趣不大，认为入会就是白交钱，享受不到应有的服务。许多行业协会的服务少、规模小，不能形成规模化、专业化配套服务，不能为企业提供必要的帮助，逼着企业只好走“有事找政府的老路子”，对行业协会没有认同感。

　　（五）政策不配套，管理人才缺乏

　　目前，我国行业协会的工作人员没有专门编制，少数协会是依附行政事业机关解决了几个事业编制，多数是聘用专职或兼职人员。人事管理缺乏相应的配套政策，协会工作人员的医疗、养老、住房、职称等都还没有一个统一的规定，这势必造成行业协会人员流动性大，留不住人，更留不住高水平的专业管理人员，人才缺乏表现在兼职人员过多，而专职人员偏少，素质偏低。不少兼职人员“脚踏两只船”，不能对行业协会工作形成长远的打算，一些专职工作人员由于没有相应的保障，也不愿意把行业协会工作当作自己的理想职业，只是暂时干干，有才华的人才更不愿加入到行业协会来工作，人才缺乏必然使行业协会工作开展不起来，无为也就更无位。

　　（六）没有资金保障，机构运转受阻

　　行业协会的资金来源主要有四条渠道：一是政府拨款，包括启动的活动资金和相应的人头费、办公费；二是会员缴纳的会费；三是服务性收入，即通过培训、咨询、办展览会等所得；四是经营性收入，即下属实体经营所得。这些资金来源渠道都没有可靠的保障，政府拨款是随意的，会费标准较低，又常常拖欠，一些协会为了生存，只好采取以会养会，收取培训、咨询费等办法来维持生存。国家对刚刚兴起的行业协会政策支持不够，没有项目资金，协会工作开展不起来，作用无法体现，形成无资金—无作为--无吸引力的恶性循环。

　　二、发展行业协会的对策和措施

　　十余年来，我国的行业协会已经有了很快的发展，在发展社会主义市场经济和改革开放的大环境下，行业协会的作用将日益凸现出来，政府在转变职能的过程中，把部分职能转移给行业协会，为行业协会的发展提供了较理想的生存空间，行业协会正处于扩大转型期。但行业协会从体制依赖到回归自我，还有很长的路要走。

　　（一）找准位置，在新形势背景下实现行业协会结构的整合

　　行业协会与政府完全是两类性质的组织，决不单是在政府机构改革之时，把一些职能让渡给行业协会，成为“二政府”。行业协会必须在改革和政府转变职能的大背景下，找准位置，实现转型。政府的职能哪些可以接过来，哪些不能接，每个行业协会都必须有清楚的认识。比如行业标准、行规行约的制定、行检行评、质量监督与检测、标识和资质证书等，由行业协会承担比较合适，也符合国际惯例。至于政府原有的审批权、行政命令等职能，必须清理掉，不能转移。同时，原来政府机构间的交叉职能，决不能再在行业协会间出现。行业协会只有经过艰苦的整合后，真正体现出自发性、民间性、代表性、非营利性，才能在市场经济中不断成熟、壮大。

　　（二）抓住机遇，借入世东风使行业协会有一个突破性发展

　　我国已获准加入WTO，这将对我国社会各个方面形成强有力的冲击，行业协会必须利用好这一大好机遇，对照WTO的法规与原则，找出我国现行体制中存在的不适应的方面，以实现行业协会根本性飞跃。从国际范围来看，行业协会的主要任务包括：利用WTO的保障条款，维护本国经贸利益；充当反倾销、反补贴申诉的提诉人，帮助会员申诉；进行价格协调；组织企业的联合行动，帮助企业开拓国际市场；加强与国外有关待业组织的联系，协调国际间纠纷；代表行业利益，对政府决策施加影响；制定行业标准，发放原产地证明，贸易信息和贸易服务等等。因此，在经济全球化的形势逼迫下，我们必须要求行业协会按照这些规则进行调整。既然我们已融入国际经济中，不熟悉和遵循国际规则，就要受到制裁。仅仅停留在口头上承认行业协会的重要性是不够的，必须借鉴国外的经验，使行业协会在各方面都有一个实质性的突破。

　　（三）积极呼吁，通过明确行业协会的法律地位来优化生存环境

　　行业协会的发展面临着许多困难，但最主要的是由于政策法规不到位，行业协会的各项法律保障普遍不足，从而造成生存空间狭窄。为此，要借助社会各方面的力量，积极呼吁，为行业协会发展创造良好的环境。政府要尽快把应该由行业协会承担的职能交给行业协会去做，并用明确的法律文本加以确定，进一步理顺行业协会与政府业务主管部门的关系，帮助解决行业协会经费来源问题。要给予适当的政策支持，比如免交所得税，支持行业协会的基本工作条件，给新建成行业协会一定开办经费，鼓励支持行业协会进行国际交流，给予适当的处事权力等等。

　　（四）大胆工作，充分发挥行业协会职能作用

　　各行业协会必须大胆创新，努力开拓工作新局面，加强自身建设，完善服务功能，通过卓有成效的工作，真正充当起我国市场经济发展不可缺少的角色。考虑到目前行业协会发展还起步阶段，各行业协会可根据自身实际，有选择地做好下列工作；一是结合本行业情况组织关于WTO规则的行业培训；二是制定行业标准，实施认证，开展行检行评；三是利用信息优势，组织联合功关，推进行业技术进步；四是帮助会员单位解决经贸纠纷，维护本行业和企业的利益；五是承担起某些行业管理功能，避免因体制改革造成的真空；六是快速提供行业发展最新信息，提供必要的行业调查；七是组织搞好行业自律，完善内部管理机制；八是指导或帮助企业开拓国际市场；九是加强队伍建设，提高工作人员的素质；十是搞好对外交流，借鉴别人的经验迅速提高自己。

　　（五）制定规划，重点培育和发展行业协会

　　由于我国还处于社会主义初级阶段，市场经济体制的建立需要一个较长的发展过程，因此，行业协会的发展也需要一个过程，行业协会要通过自身的扎实工作和显著成绩，积极争取各级政府重视，促进政府有计划有步骤地培育和发展行业协会。第一，政府要加快立法步伐，尽快制定一部行业协会法规，以明确行业协会的法律地位和职能。第二，政府职能部门要按照合理布局、优化结构、提高质量的要求，研究制定行业协会的发展规划，有重点地培育和发展行业协会，以适应市场经济发展的需要。第三，政府应给予行业协会必要的优惠政策，并给予资金上的支持。第四，要加强对协会负责人的培训和管理，通过培训增强法律意识和民主观念，提高政治水平和领导能力。第五，正确引导，充分发挥行业协会对社会事务的参与和民主监督作用，引导行业协会通过合法形式向党和政府反映企业的愿望和要求，为政府决策提供咨询和信息服务，成为党和政府联系广大企业的桥梁和纽带。

　　（六）突出特色，加快行业协会民间化进程

　　行业协会的重要特征就是保持民间性，只有突出这一特色才能更好地发挥其协助党和政府推动经济发展、管理社会事务的作用，实现行业协会民间化。第一，要从体制上与政府部门分开，从源头上理顺政府部门同行业协会的关系，强化行业协会的管理职能。要结合当前机构改革，彻底解决政社不分的问题，使行业协会回到应有的社会位置上去。第二，按照有关文件精神，解决好县处级以上党政领导干部不兼任社会团体领导职务的问题，由行业协会根据《社会团体登记管理条例》及章程的有关规定经过民主选举产生本行业有经验、有威望、有能力、有干劲的企业家或本行业专业人士担任主要领导。第三，解决经费不足的问题。可采取政府部门向行业协会购买服务的办法，完成政府委托的某项业务或某些项目，政府给予资助或补贴，鼓励行业协会通过其它活动获得外界的捐赠和收入，拓宽经费来源，实现经费自筹。

　　协会组织运行中存在的问题及对策

　　当前社会上各类协会组织纷繁众多。据不完全统计，一个县级区域经民政部门登记的各类协会多达百家，其中收取会费的占三分之一，除收取会员费外，有的还向企业收取一定的赞助费，企业为此每年要多缴纳上万元的费用，严重增加了企业负担。笔者认为，协会问题已不容忽视。

　　一、存在问题

　　1、管理不够规范。少数个协会未及时到民政部门登记注册。有的协会虽登记注册，但无规范的章程，无日常的活动安排，无物价部门核准的收费许可证。协会《章程》必须由会员大会讨论通过后方可实施，而大部分协会的《章程》没有经过全体会员大会（或会员代表大会）讨论，不少协会会员在不知情的情况下，莫明其妙地成为协会的会员，几乎在所有协会《章程》中都明确入会自愿，退会自由，但在实际操作中这一自愿原则没有得到充分体现，似乎成了掩人耳目的摆设。在不少的行业协会中，党政机关领导干部在其中兼职并领取酬金的现象较为普遍。

　　2、收费较为混乱。不少协会未领取收费许可证便自行收费，协会应依据章程规定的业务范围、工作成本等因素，合理制定会费标准。大部分协会依附于行政事业单位的审批、审核、管理等职能进行收费，甚至将会员费是否缴纳作为领取证明、年审、年检的前置条件，有一定的强制性和不可抗拒性，收取的会费高的可达3000元。有的行业协会除了收取会员费外，还想方设法以主题活动为载体，或利用会长等协会领导在业内的影响，向会员或会员单位拉赞助、搞摊派，对不愿出赞助费的会员企业就上门做工作，谋千方百计，尽一切可能，下最大功夫，会员企业敢怒不敢言。这些现象的存在直接加重了企业的负担，影响了投资环境，也极易滋生腐败。

　　3、会费使用不够合理。各类协会章程明确规定，会员费取之于会员用之于会员，专款专用，主要用于协会的日常活动、办公、学习、培训等支出。但实际情况是近一半以上的协会存在乱支现象，协会的会费大部分用于招待、慰问、添置固定资产甚至旅游等。

　　4、收费票据不够正规。协会票据管理正处于新旧会费收据更新衔接期，收取会费出具临时收据较为普遍，因不少协会组织收取会员费与年审、年检捆绑进行，便不再单独出具社团会费统一票据，票据合法化程度不够。

　　5、帐目管理不够清楚。大部分协会没有单独建立财务帐，没有按照国家《事业单位财务规则》，实行独立核算、自收自支的财务管理办法，协会组织财务年度检查、协会换届财务审计等制度不落实，协会财务核算也不够及时。所节余的会员费未纳入预算外资金管理，给小金库的存在创造了条件。

　　二、对策

　　1、理顺隶属关系。调整协会运行模式，着力解决各类协会普遍存在的依附挂靠本行业行政事业单位，行政组织与社团组织交叉不分的问题，尽快与行政主管单位脱钩分离，提倡协会自主活动、自我管理、自我发展，严格控制党政机关领导干部在社团组织中兼职兼薪。

　　2、加强登记管理。坚持登记标准，严格办理登记审批手续。登记管理机关要加强对社团组织运行情况进行监督检查，规范化管理，督促其做到活动经常、收费规范、服务到位，切实解决少数协会游离监督管理之外的问题，对少数不能全心全意为会员服务的协会，业务不培训，活动不组织，服务挂空档，纯粹为了收费的协会要严格规范，责令整改。对不符合登记注册条件的社团组织必须停止活动，予以取缔撤销并没收非法所得。

　　3、加强收费管理。各类协会的会费标准，在会员大会讨论通过之后，应报送业务主管单位、登记管理机关和财政部门备案，同时报物价部门审核，确定合理的收费标准，办理收费许可手续，及时向本协会会员公示。

　　4、加强财务管理。协会会费不属于政府收入，但应将协会会费纳入预算外资金管理，建立专用帐户。按照专款专用的原则，实行专户核算，专人管理，专人审批，任何部门、单位和个人不得截留、侵占和挪用。民政、财政、物价等部门要加强管理和监督，确保会费使用管理规范，专款专用。进一步规范会计核算和财务审计制度，定期核算、定期审计，协会会费的收支情况要定期不定期的通过会员大会向会员公开，自觉接受会员的监督。

　　5、开展专项清理。有关部门有必要对协会运作情况开展一次专项清理，重点可围绕六个方面：一是未到民政部门登记注册，擅自成立的协会组织。二是协会无章程、领导机构不健全、活动不规范、作用发挥不明显、长期不改选不换届等。三是擅自提高会员费标准、扩大收费范围、自立收费项目等乱收费行为。四是收费票据使用不规范。五是经费支出管理不严，擅自截留、侵占或挪用等违反财务管理制度的行为。六是党政机关领导干部在协会中兼职领取薪金等。

　　行业协会法人治理存在问题及对策

　　法人是相对于自然人而言的，是指有一定数量成员组成的在法律上具有一定人格的组织体。法人治理是指为维护组织体的良好运转，而在组织中设立的一套权力分立和相互制衡的组织结构和制度体系，其根本出发点是保障组织的良好运作。一般而言，凡是以维护公共利益为目标的组织体，都应该在其组织内部设立一套权力相互分立和制衡的制度体系，以避免或控制权力行使者滥用公共权力损害公共利益的现象发生，这种公共组织治理的机制，是现代社会公共组织存在的合法性基础，更是任何公共组织有效运作的前提。行业协会从本质上讲，是作为一种为本行业会员利益服务的组织，是以维护协会会员利益为根本宗旨的。行业协会作为一种法人组织，它的法人治理机制的合理安排和完善，对于维系行业协会有效运作和行业会员利益有着重要的作用。

　　行业协会法人治理中存在的问题

　　长期以来，由于体制原因，行业协会的角色扮演的是政府的附属物。伴随着市场经济的发展，迫切需要行业协会分割与政府的原来关系，充分为本行业会员服务，走上独立的法人治理的轨道。然而，现实中，还存在一些问题。

　　行业协会独立的法人地位没有从实质上得到保证，双方关系和职能需要进一步理清。在现代社会，任何一个组织在法律上都有相应的地位，按照法定的要求，组织自己使命的运作。行业协会作为行业会员的组织体，在法律上必然要有一定的地位，即法人地位。要实现行业协会作为政府和企业以及消费者之间的中介，确保其为行业会员服务，做政府调控经济的助手，就必须赋予行业协会真正独立的法人地位。在计划经济体制下，政府是全能政府，对社会实行全面管理，行业协会的作用无从发挥，也不存在真正意义上的行业协会。随着市场经济的发展和政府职能转变，行业协会在经济发展中的作用逐渐凸现出来。但由于历史和体制的原因，行业协会的独立法人地位没有从实质上得到保证。这既不利于行业协会的健康发展，也不利于政府职能的转变。进一步理清政府和行业协会的关系，赋予行业协会真正的法人地位，是实现行业协会有效法人治理的前提。

　　与有效的法人治理所要求的权力制衡原则还有一定差距。按照现代公共组织有效治理的原则，公共组织必须应设立决策、执行和监督机构，三者之间应达到相互制衡的约束结构，这是形成公共组织有效法人治理的结构基础。不同情况或不同性质的公共组织可以根据自身的实际做适当的变通，但不能违背这种根本的相互制衡的基本制度框架。否则，便失去了达到有效法人治理的基本保障。目前，我国大部分行业协会中普遍设立了会员大会（决策机构）、理事会或秘书处（执行机构），而与法人治理相要求的监事会（监督机构）或是缺失、或是流于形式而未能发挥应有的作用。

　　存在“内部人控制”现象。所谓内部人控制，一般是指企业治理中所有权和经营权分离的情况下，由于信息不对称，经营者对企业运作掌握着更多的信息和资源，从而实际掌握了企业的控制权。这种现象有时会导致经营者欺骗所有者，而做出有损于企业利益的行为。行业协会不同于一般企业法人，不以盈利为目的，但就法人治理来讲，确有相似之处，即行业会员将行业协会的管理控制权委托给行业协会的管理层，由于会员企业对行业协会管理层管理运作信息的不实际掌握，而产生的管理层利用协会权力侵害会员企业的行为。因此，作为非盈利性质的行业协会也会存在“内部人控制”问题。内部人控制实际上违背了有效法人治理所要求的有效的权力相互制衡的理念，不利于行业协会的有效运作。

　　完善行业协会法人治理的对策建议

　　完善相关法律，从法律上界定行业协会与政府之间的关系和职能，保证行业协会独立的法人地位。这是把行业协会从以前由政府包办的老路子上解脱出来的根本之道，是行业协会建设与管理民间化和市场化的制度保障。同时，也促使其主体意识回归到为协会会员提供优质服务上来。为此，政府主管部门要转变观念，从体制上入手，理清政府和行业协会的关系，保证行业协会独立法人地位，为实现行业协会法人治理创造良好的环境。这不仅是政府转变职能的要求，也是发展和完善市场经济的内在需要。

　　树立现代科学管理理念，进一步完善治理结构。目前，行业协会存在着服务理念不到位、服务能力欠缺和机构设置不科学等问题。陈旧的管理意识和制度惯性是影响行业协会建设的制约因素。因此，在行业协会建设中，要进一步树立科学管理理念，健全组织治理结构，提高治理水平。对行业协会法人治理中监督机制缺失的问题，要尽快建立有效的监事机构，加强其监督职能。为此，行业协会要积极建立符合自身特点的监事机构，构建有效制度，履行监督职能。为实现监事会真正发挥作用，就要确保监事会成员选拔的多层次性，要积极选拔中小企业和专业人才作为监事会的成员，在实现力量对比平衡中，发挥监事会的监督作用。

　　加强制度建设，防止“内部人控制”现象。“内部人控制”现象产生的原因，大致可归纳为两点：一是行业协会管理运作信息披露制度不健全；二是对行业协会管理层管理行为监督制度的缺失。信息披露制度是遏制“内部人控制”现象的前提，行业协会要建立和健全日常管理信息披露制度、决策信息披露制度、财务信息披露制度等，以使协会会员及时了解情况，为实现有效监督创造条件。有效的监督制度是遏制“内部人控制”的保障。行业协会要定期召开会员大会，讨论行业协会管理层一定时期的管理效果，并建立质询制度、问责制度和定期选举制度，使管理层的行为有效地置于会员大会的约束之下。要充分发挥监事会的监督制约作用，监事会就要定期向会员大会汇报工作，说明监督工作情况。严格的信息披露和监督制度是避免“内部人控制”的解决之道，也是建立行业协会有效法人治理的充分必要条件。