摘要：
欧盟的制度建设极度不平衡。它已经建立了坚实的法律权威和法律机构，但仍然在财政、行政和强制能力的集中化方面软弱无力。作者认为，将欧盟置于国家建构（state-building）的历史背景之下，可以更好地理解它的治理成果。从历史上看，当同时存在来自安全和市场的，促使国家（state）形成的压力时，使权力集中的政治方案最为完备整全。对于欧盟而言，市场力量对其发展的影响远大于直接军事威胁的作用。本文将这一分析路径应用于“欧元区”和“申根区”两个实证案例之中，初步展示了该方法的使用前景。文章的分析表明，欧盟不需要且并非注定会形成韦伯式的国家，但国家构建的观点也能为其政治发展进程带来新的启示。
作者简介：
R. Daniel Kelemen ，罗格斯大学政治学系
Kathleen R. McNamara，乔治城大学政府系和Edmund A.Walsh外交学院
文献来源：
本文作者：R. Daniel Kelemen，Kathleen R. McNamara
引言
欧盟强大的法律和监管权力与其最低限度的独立财政能力、微不足道的行政机构以及基本上不存在的强制能力形成了鲜明对比，这种不平衡的发展已经引发了一系列政治危机。本文作者认为国家构建的理论可以解释欧盟看似功能失调的发展路径。传统的欧盟研究并未将欧盟置于国家构建的比较历史视角之中，而是倾向于将其归类为超国家政治一体化的独特案例。
以国家构建的视角看待欧盟，可以使我们重新理解在历史上推动国家形成的两大宏观历史政治逻辑：“战争建国”的共同安全逻辑和为了经济利益进行市场整合的逻辑。从历史上看，最完备的政治发展往往发生在安全压力与市场力量并存的时候。
作者认为，欧盟极度不均衡且不稳定的制度架构是这样一个事实的产物：即欧洲的政治发展只是通过市场一体化进程逐步推进的，而没有战争的压力或者可感知的直接军事威胁。来自市场而非安全的动力致使欧盟通过自愿、渐进和基于法律的过程发展，而不是像历史上的国家构建那样迅速巩固权力并使权力制度化。
尽管作者支持使用国家构建的视角，但这并不意味着某种目的论，也并不是说欧盟在未来会完全超越其成员国的国家主权。国家构建视角的一个关键优势是它关注过程而非目的，聚焦政治如何在特定的历史路径上发展。
在欧盟研究这一学科的形成时期，大多数研究欧洲一体化的学者来自国际关系领域，他们将欧盟视为一种国际组织形式。研究者们最近开始使用比较政治和国内政治研究中的工具考察欧盟政治，但只有少数学者明确地将欧盟的发展与国家形成或者国家构建的历史过程相比较。
研究者们确定了推动现代国家发展的若干总体逻辑。本文主要关注两项因素的相互作用——面对军事威胁时对安全的追求以及从市场一体化中获取经济利益的动力。二者均与致力于集权的治理过程相关，但是分别以不同的方式、速度和工具来实现该目标。当安全威胁迫在眉睫时，权力往往依托行政命令来迅速集中并巩固，例如建立税收制度以供养战争中的军队。此外，安全逻辑之下的国家构建重点在于发展强制力。与前者相比，聚焦市场驱动因素的学者展示了一个更为渐进的历程，强调国家司法机构的建设在促进商贸过程中的作用。尽管这些国家最终发展出了永久的中央集权的强制机构和发动战争的力量，但它们最初是以法律国家（law-states）的面貌诞生的。
欧盟的发展是一个市场逻辑占主导地位，而安全逻辑从一体化早期就被极度弱化的案例。在这方面，欧盟与拉丁美洲的现代国家建构经验有更多的相似之处。
欧盟发展的历史说明了市场建设逻辑相对于安全逻辑的主导地位。1957年签署的《罗马条约》是后来演变为当代欧盟的共同体的基础性文件，它的关注焦点是建立一个单一的欧洲市场，保证商品、资本、服务和劳动力的自由流动；1986年签署的《单一欧洲法令》提出力争在1992年前消除欧盟内部所有贸易壁垒，该条约的签订是实现《罗马条约》目标过程中的一块里程碑，也是成员国向欧盟授权的关键时刻。正如国家构建的历史案例一样，欧盟单一市场的建设在很大程度上取决于共同司法机构的建立，后者用以裁决争端并充实新兴市场的法律规范，建立统一而强大的泛欧洲司法秩序。
相比之下，战争和安全问题只在欧盟的政治发展中发挥了间接且微弱的作用。历史上的大多数欧洲国家都形成于战争的严峻考验之中，但欧盟只是在战争的阴影下发展起来的。尽管避免二战后大国间敌对状态死灰复燃的愿望是欧洲一体化的关键原初动机，但相对于早期欧洲国家的战争和国家建构的历史案例，欧盟面临的直接安全威胁由于美国的核威慑政策和北约的形成而大大降低。因为北约满足了欧盟的集体安全需求，所以与大多数历史上的国家形成过程相比，欧盟发展强制力量的动机要小得多。尽管欧盟在协调安全、防务和边境管控方面的作用正在增强，但它还没有开始自主行使强制能力——无论是对外防御还是内部治安。
作者认为欧盟的政治发展并不均衡，尽管司法能力强大，但财政和行政管理能力较弱。作者追踪了这种不均衡发展中的两个关键案例的动态——欧元区和申根区，并将它们与历史上国家构建案例中的制度建设进行比较。
长期以来，货币一直是国家政权的重要工具，因此欧元的诞生标志着欧盟政治发展向前迈出了一大步。但是自1999年成立后，只经历了10年稳定时期，欧元区便面临一系列严重的金融和政治危机。一些观察者批评欧元区功能失调的机制设计，特别指责其缺乏与货币联盟相匹配的共同财政联盟和金融市场监管。
三个关键的支持性制度特征一直是现代国家货币的标志：(1)能够创造市场信心和流动性的中央银行；(2)能够管制并稳定金融风险和不确定性的银行机构；(3)危机时期的财政再分配和经济调整机制，如税收、集体借贷和支出。由于货币的高度竞争性，只有在军事冲突的紧急情况下才能实现由这些机制支持的单一统一货币。例如19世纪下半叶德国马克的出现是俾斯麦构建统一德意志的一项举措，意大利里拉出现在19世纪60年代意大利统一战争时期，美元在美国内战期间被定为官方货币。
国家构建的历史反复证明了战争、货币创制和国家财政能力发展之间的具体政治联系。在战争时期，货币是国家能力的重要组成部分，但其有效性依赖于中央政权同时保持征税和支出的权力。战争要求国家有能力获取收入以支撑军事活动和借款，而标准化国家货币的存在对于征收税款、支付开销和管理债务至关重要。
虽然安全逻辑起到了最直接的推动作用，但市场逻辑对货币一体化而言也十分重要。单一货币促进了国家统一市场的发展，简化了交易流程，降低了经济行为体之间的不确定性，同时也增强了国家本身的力量。然而，即使市场提供了货币标准化和发展财政权力的压力，但只有当这些压力辅之以安全威胁时，国家行为体才能够成功地在财政和货币领域实现集权。战争或安全威胁使政府集中货币权力的行动合法化，社会团体更有可能支持(或至少不会积极反对)货币的整合。
因此，国家构建理论为欧元问题提供了一种新的解释：欧元区制度的不完备性可能是因为其创建和演进过程中缺乏直接的安全威胁才逐渐加剧的，而不能简单归咎于欧元设计者的无能。因为欧元并非创制于迫在眉睫的内战或明显的外部安全挑战的背景之下，所以没有政治动力或公众层面的合法性能够将共同货币的创建与政治上非常困难的税收、借贷和支出权力向欧盟层面的转移联系起来——这与历史上的欧洲或19世纪美国国家货币的诞生形成鲜明对比。相反，推动欧元发展的是通过市场一体化达成欧洲联合的愿望。自欧盟成立以来，建立单一的欧洲市场一直被视为一体化的核心目标，欧盟和各国官员都认为单一市场是推动统一货币出现的关键原因。
虽然欧元危机的爆发迫使领导人推动实质性改革，但共同安全威胁的缺失意味着集中财政权力等措施仍然不在欧元区的考虑范围之内。在新冠疫情的背景下，欧盟于2020年12月推出了一项具有开创性的协议（法德主导的欧洲共同债务基金协议），将财政整合扩大到受疫情打击最严重的欧盟国家。但即使是疫情对欧元区构成的深重威胁也不足以阻止一些成员国继续反对在欧盟层面永久地集中债务或财政权力。
与欧元一样，欧盟的移民政策发展极不均衡且功能失调，其特点是规则丰富但欠缺行政能力。虽然欧盟逐步制定了大量关于边境和难民的共同法规，但欧盟当局并未被授予行政权力或强制能力。2015-2016年，欧盟不均衡的移民政策机制在面对涌入的难民时表现出了严重的功能失调，新冠疫情下这一障碍再度显现。这些问题给移民带来了很高的成本，并导致申根地区重新引入边境管制，导致该制度部分解体。
从国家构建的角度来看，欧盟移民政策的不均衡发展反映了市场逻辑而非集体安全逻辑在历史上对该政策的主导作用。国家构建的研究强调，共同安全的需要推动了国家在控制外部边界和管理移民方面的集权。
美国“移民联邦主义”（immigration federalism）的演进表明，在一个庞大且未集权的联邦体系中，安全逻辑在国家发展监管边境和移民的能力方面发挥了不可或缺的作用。早期的美国面临多种主权威胁，联邦政府重视控制外部边界，但最初移民政策是由各州政府决定的。然而在19世纪后期，当联邦政府采取行动限制移民时，最高法院以国家安全为由明确说明了联邦政府在管理移民方面具有正当的绝对权力。
欧盟的移民政策与历史上的国家构建有很大差异。至少直到最近，它主要是由市场建设的逻辑推动的。其结果是欧洲的国家领导人们以严格的法律手段处理外部边境安全问题并建立了共同规则，但并未授予欧盟保卫外部边境的权力。
欧盟成员国之间的内部边界是商品、服务、资本和劳动力自由流动的主要障碍——因此取消这些边界是建立欧盟单一市场举措的组成部分。《申根协定》于1995年生效，各缔约国取消了彼此之间的边境管制。申根区建立了一套精心设计的管理外部边境的共同规则，但这些准则并未得到某种中央集权的边境管理能力支持。欧盟成员国对申根区提出的难民庇护政策问题采取了类似的法律主义态度。在《申根协定》签署前的几天，欧洲的政策制定者们就欧盟内部共同的庇护申请政策达成一致，但事实上将处理难民的任务完全交给了各成员国政府。
当2015-2016年的难民危机发生后，欧盟不成熟的边境和难民政策的不足之处显露出来。各国政府对危机的反应大相径庭，一部分国家履行了欧盟难民庇护法规定的义务，另一些国家则故意无视这些责任。此外，出于对申根区外部安全和欧洲各地恐怖袭击的担忧，申根区的建设已经从市场逻辑转为更加接近共同安全的逻辑。欧盟同意加强欧盟外部边境巡防协调管理局和欧洲边境与海岸警卫局的权力，并将在2027年前雇用10000名欧盟边境警卫。然而各成员国仍然不愿意将传统上由各国政府享有的对外部边界的控制权授予欧盟，欧盟边境官员将继续在派驻地成员国的指挥和控制下工作。
结论
作者认为，对历史上推动政治权力集中的两个关键变量（集体安全和市场建设）的关注，有助于解释欧洲不完备和不均衡的制度建设过程。由于市场逻辑而非紧急军事状态占主导地位，平静、渐进的法律权威的建立压倒了财政权力和强制权力激进而迅速的集中化进程。
编译 | 杨嘉明
审核 | 华唐门生
终审 | 李致宪
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