张家盛，香港城市大学公共政策学系博士后
李慧，香港大学政治与公共行政学系助理教授
杨开峰，中国人民大学公共管理学院教授、院长
作者通过梳理文献发现，绩效和信任之间似乎互为因果。但当谈及过去的表现具体如何影响信任时，许多问题仍有待澄清。首先，一些研究发现政府绩效与公民信任之间没有关系。另一方面，支持这种关系的实证研究在影响规模大小、国情和如何测量绩效方面上都有所不同，因此目前尚不清楚国家间的差异如何影响结果。且很少有学者评估过民族文化如何调节适度的绩效-信任链接。其次，现有研究对政府绩效信息的提供方式重视不够：是否应提供客观的绩效信息或主观的绩效信息？应提供哪些内容？此外，现有的研究往往侧重于特定层次的分析（例如，个别机构与整个管辖区；地方政府与中央政府），很少有学者跨分析层次进行比较。
本研究通过对公共行政和政治学文献中绩效-信任链接的30多年实证研究进行元分析(Meta-analysis),来阐明上述问题。作者利用覆盖100个国家的现有研究，考察了特定的文化维度（即权力距离）(power distance)如何影响绩效-信任链接。为了阐明绩效-信任链接是否受绩效测量方式以及分析水平的影响，作者制定了链接的界限。这些知识将帮助政府决定应该向公民提供哪些绩效信息以提高政府信任。这不仅对政府信任，而且对政府沟通和绩效管理都做出了贡献。
作者遵循政府信任文献中的两种广泛的理论方法进而关注文化和制度这两组因素。文化途径假设政府信任是植根于文化的，源于公民对社会关系根深蒂固的信念。公民对政府的信任是政治领域的外源因素，并受到特定社会中的文化价值观，信念和规范的影响。民族文化将是一个关键因素。然而，制度途径认为信任是内生的，是政府绩效的后果。它假设政府信任是理性的，并且取决于公民对政府绩效的评估。
（一）文化路径：民族文化(National Culture)
本文关注权力距离，即关注社会中的权力不平等在多大程度上被接受并被视为正常。在高权力距离背景下（例如马来西亚，墨西哥和韩国），公民更能接受权力分配不均的等级秩序，权威地位不需要进一步的理由。公民尊重，顺从和依赖政府并期待仁慈专制。因此，政府在维持公民信任方面较少依赖绩效。相反，在低权力距离的国家（例如奥地利，丹麦和新西兰），公民重视其独立自主性和权利平等。公民较少遵从政府权威，并期望与政府建立互惠关系，因此政府绩效对公民信任来说应该更重要。
（二）理性选择制度主义(The Rational Choice Institutionalism)：绩效测量
1.客观与主观绩效
客观测量涉及外部的、可观察的现象；主观测量涉及内部体验和感知。从方法论的角度来看，主观测量可能会受到多种偏差的影响，俘获政府绩效的准确性可能有待考察。因此，有必要考察测量类型如何影响绩效-信任链接。
2. 绩效内容的类型
作者发现对政府信任的研究主要考察了四种类型的绩效内容——产出(outputs)，结果(outcomes)，公民满意度(citizen satisfaction)和民主进程(democratic processes)。产出是公共组织生产的直接产品或服务，包括服务供给的可用性和数量。结果涵盖了服务或计划或政策的形式有效性及其影响。公民满意度是指政府在提供公共服务时满足公民需求的程度。民主进程的指标包括透明度、社会公平、参与、廉洁和问责制。尽管有些研究比较了不同内容的重要性，结果是不统一的。因此，探讨不同类型的绩效内容对绩效-信任链接的影响是非常重要的。
3.分析层次
Morgeson和Petrescu(2011)发现，政府绩效对信任的影响因机构而异，因为公民对这些不同机构提供的服务和信息的质量抱有不同的期望。另外，在评估政府绩效并形成信任看法时，公民可能会对地方和中央政府使用不同的评估框架，因此，测试绩效-信任链接如何受到各级政府的影响非常重要。
（三）文化与理性选择制度主义的相互作用
文化途径和理性选择制度主义不是竞争的，在影响绩效-信任链接中反而是相互作用的。例如，权力距离可以决定公民对中央政府与地方政府的绩效的看法。同样，权力距离可能会影响公民更重视哪种类型的政府绩效。因此，在影响绩效-信任链接方面，权力距离可能与制度因素是相互作用的。
（一）数据采集
本文在分析了72项合格的研究文章，包含903 个总效应。下图显示了文献检索过程的流程图。这些研究的总样本量由1982年至2016年100个国家的909639个个人组成。作者确定了每项研究中使用的独立样本数量，发现72项研究相当于139个独立样本，这些样本由按国家和/或年份划分的独立效应值组成。
图1 研究文献检索与筛选流程图
（二）变量编码
本研究的因变量是政府绩效与政府信任关系的效应值。大约31%的文章报告了绩效和信任之间的相关性，因此把相关系数作为效应值来考虑。对于没有相关性的文章，作者使用基于t检验（t）和自由度（df）来计算相关系数r的公式(Ringquist 2013)。公式对于没有提供相关系数或t检验的研究，作者采用标准回归系数作为其被报告时的效应值，而当原始研究仅报告p值或显著星号时，则保守估计相关系数r。
表1 变量与测量
（三）分析策略
作者进行了元回归分析来检查效应值的差异（异质性）是否可以被调节变量解释，以便在固定效应模型和随机效应模型之间进行选择。鉴于数据的嵌套性质，数据通常在每个样本中报告了多个相关性，因此作者在样本级别上聚类了标准误差。分析使用了R语言中的“meta”(Schwarzer 2007)和“metafor”包(Viechtbauer 2010)。
（一）总体效应值
总体效应值均为正(0.145,0.193)并且是显著的(p< 0.001)。Qscores 和I-squared值表明效应值存在显著变化，需要进一步的元回归来识别差异的来源。
表2 效应和样本水平的总体效应值
（二）元回归分析
1.模型分析
关于民族文化的调节变量：低权力距离国家的绩效-信任链接比高权力距离国家强(β=−0.004, p<0.001)。测量类型（主观与客观）的系数不是绩效-信任关系的重要调节变量。关于绩效内容：当绩效侧重于产出时，政府业绩与对政府的信任之间的关系最为密切(β=0.096, p<0.001)。公民满意度系数在统计上不显著(β=0.012)。
关于分析层次：地方政府的绩效和信任之间的关系比国家政府更强(β=0.035, p<0.05)。相比之下，特定政府机构的系数在统计上并不显著。
2.民族文化和其他调节变量对绩效-信任链接的共同影响
低权力距离国家(β=0.127, p<0.001)的产出绩效测量效应远强于高权力距离国家(β=0.053, p<0.01)。与民主进程相比，结果显著削弱了高权力距离国家的绩效与信任之间的关系(β=−0.026, p<0.05)，而这种调节在低权力距离国家中从统计学来说并不显著。
关于分析水平：在低权力距离国家，绩效与信任之间的关系当审查到特定机构的绩效时是较弱的(β=−0.042, p<0.1)。相比之下，在高权力距离国家，当文献侧重审查地方政府绩效时，绩效与信任之间的关系更强(β=0.029, p<0.05)。
表3 元分析回归结果
表4 子样本分析
（三）发表偏倚(Publication Bias)
作者发现在研究中存在大量的发表偏倚可能会夸大绩效-信任关系的程度。因此，作者估计效应值的实际大小可能小于本文的研究结果。未来的研究应该深入检查不同类型的研究中存在的发表偏倚的程度。
图2 效应量漏斗图
表5 发表偏倚检测
当政府绩效与信任链接起来时，公民不仅对不同类型的绩效测量和分析，而且对文化取向也保持灵敏，这会影响他们对政府绩效的解释。
（一）文化与权力距离
结果表明，在低权力距离国家，绩效-信任关系更为牢固。民族文化具有间接（交互）效应，并调节了绩效-信任的链接。研究进一步揭示了社会文化与公共管理措施之间的相互作用：测量类型和分析层次对绩效-信任链接的影响更进一步地受到权力距离的调节。这一发现的含义并不是民族文化可以随意改变，或者应该在所有社会中都匆忙地推动低权力距离。作者呼吁使用文化途径进行更多研究，探索文化的分歧和多样性如何具体影响政府信任和总的公共管理。
（二）客观与主观绩效
结果表明，无论使用客观或主观绩效数据，绩效-信任关系都成立。总体而言，作者认为应该采取更均衡的观点，并认识到主观和客观绩效数据的利弊。最好的策略是同时利用定性和定量绩效信息的优点。
（三）绩效内容
当使用产出来测量绩效时，绩效-信任关系最强，公民满意度在影响信任方面没有统计意义。至于结果与进程，作者发现与先前的研究一致：两种类型的绩效数据都对信任很重要，并且进程比结果具有更大的影响(VanRyzin 2011)。作者结果中得出的关键教训是，所有类型的绩效信息对政府信任都很重要，但它们的相对重要性可能因背景因素而异，应该在未来进一步调查这些因素。
（四）分析层次
研究结果表明，关注的是整个政府还是特定政府机构这种区别并不重要。公民在评估政府绩效时把政府当成一个复合概念来考虑。学者们可以在未来进一步探索不同类型的政府机构（例如，监管机构与福利机构，人力事务机构与科技事务机构）如何影响绩效-信任关系。至于国家和地方政府，结果表明，在地方层面，绩效与信任之间的关系更为密切。作者认为，为了增加政府信任，各国政府应考虑赋予地方政府更多的自由裁量权并为他们提供更多的资源和支持。
当一个社会的政府绩效侧重于产出和地方政府，并以低权力距离为特征时，绩效-信任关系会更强。此研究指出了一些未解决的问题和未来方向。首先，学界需要更加关注研究设计的有效性和测量问题，这些设计特征对应向公民提供哪些绩效信息具有实际意义。其次，学界需要更具文化意识，有必要进行更多的国际比较研究。第三，在考虑绩效-信任链接时，重要的不仅是要报告哪些绩效信息，还包括谁来报告。更重要的是，政府信任的治理方法至关重要，这突出了具有平等地位的不同行为者之间的合作。
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