众所周知，中国历史上早已存在着一个成熟的官僚体制，在整合和治理这个幅员辽阔、数以亿万计民众的国家中起到了关键作用。中华帝国的国家形态自秦的郡县制度以来，虽历朝各代均有修订更动，但中央集权的实质可以说是一脉相承。
如许多学者所指出的，一统国家是以一统科举制度为前提。通过科举制度挑选出的官员不断进入等级有序、繁文缛节的官僚组织，依次逐级在这一体制中见习磨练，为官执政。官僚体制中的官吏在全国范围内的任免、调配、流动为维持一统体制和国家整合起到了关键作用。
韦伯式官僚制
马克斯·韦伯在20世纪初首先提出，以官僚等级结构为核心的正式组织是现代社会的基本组织形式。“官僚制”一词是英文“bureaucracy”翻译而来，又译为“科层制”。在中文文献中，“官僚制” 与“科层制”两个术语通用，均指韦伯意义上的那种有着正式等级结构、各司其职、按章办事的组织形式。
在韦伯笔下，现代组织因资本主义大生产所需要的准确、高效的运作过程而应运而生，建立在法理理性（legal-rational）基础之上。官僚组织中的官员受到专业化训练，以文牍工作为职业生涯，在正式职位的权威关系基础上互动，以规章制度为安身立命之本，恪尽职守。这与传统的非正式组织或建立在个人魅力之上的组织有着明显不同。
在官僚组织中，管理层对下级属员的约束大多以正式规章制度实施之；而员工为了抵制上级管理人员任意干涉权力，也诉诸于正式规章制度的保护。如此，现代组织表现出稳定性、可测性和高效率。正是这种规则为本、按章办事的组织基础造就了常规型治理机制。为了区别于下面讨论的中国官僚体制，我们把韦伯笔下的现代正式组织形式称为“韦伯式官僚体制”。
韦伯式官僚体制的核心是作为组织结构和组织行为基础的规章制度。自上而下的约束机制和自下而上的保护机制都以规章制度为本；韦伯式官僚在规章制度下谨慎行事，因为这些冷冰冰的规则给了他们最基本的行为规范和保护。结果是，对规章制度的关注、修订和执行成为官僚体制演变的一个重要动力。
中国式官僚制的4大特点
中国式官僚制与韦伯式官僚制存在很大的不同。
第一，与韦伯式官僚组织的法理理性基础不同，中国官僚体制是建立在家产式体制之上的，“家长”（皇帝）有着至高绝对权力，即皇帝有着干预官僚体制任何层次和过程的“专断权力”。
按照韦伯的说法，国家规模使得家长制（家长统领）支配形式转化为家产制（类似于现代组织学文献中所说的委托—代理关系），即通过官僚制的官员代皇帝掌管各地事务。而家长通过各种组织措施如科举选拔、流动、任期等来约束和确保官员的忠诚。强调道德约束而不重技术管理的倾向导致了行政上不可避免的疏放性。家产制的支配形式诱发官员的垄断利益倾向，威胁君主权力和一统体制。因此，如何制约、削弱这一威胁成为国家治理和组织制度面临的中心问题。
第二，这一体制的核心是“向上负责制”，即官僚体制的官员受皇权指派在各地代皇帝执政，因此，皇帝有专断权力来干涉下属官员的决策和晋升。
与此相应的是，在庞大的帝国官僚体制中，这一家长权力也体现在各层次上下级权威关系之上，即上司对于下属的工作有着随时随地介入、干涉、评判的专断权力。因此，中国官僚体制与按章办事的韦伯式组织不同，官吏表现、赏罚、任命、晋迁在很大程度上依赖其上司的主观评判。
第三，与以规章制度为本的韦伯式组织不同，中国官僚制度对官吏的约束长期以来以“道德”为本，以“仁政”为表。
然而，“道德治吏”的困难在于，其伸缩解释的尺度很大：“仁政”可以是以等级特权行事，也可以是反其道而行之，如黄仁宇笔下的包公。
第四，以上的官僚体制特点意味着，组织内部的非正式关系有着极为重要的作用。
简言之，在正式结构上中国传统的官僚制度与韦伯式组织颇为相似，但是各自的权威基础以及实际运作过程和行为迥然不同。因此，中国官僚体制不仅仅是一个组织形式，而是建立在繁文缛节、社会价值和实际运作过程等一系列制度实施之上，经历了长期历史演变而形成的国家基本组织形态。
如前所述，中国官僚制度的核心是由上下级间的忠诚、信任、庇护关系交织而成的向上负责制。
在这一体制中，官吏没有规则条文保护，行为评判没有客观可测的标准，他们只能在上司鼻息下小心翼翼，因为是上司的主观好恶而不是客观规则决定他们的职业生涯。因此，上司和下属间有着庇护关系，而这种庇护关系必然溢出正式制度边界，与各种非正式的人际社会关系交融起来。
在这个意义上，中国的官僚体制不仅是一个组织制度，而且是一个人际关系交错相连的社会制度。由此，我们不难看到中国官僚制度下的组织行为：
首先，官员因为缺乏稳定、明晰的规则提供保护而趋于规避风险。
规避风险是晚清官僚制度的突出特点，也是莫顿指出的韦伯式官僚制的特点。但在这两个制度下，同一现象却有着不同渊源和不同后果。前者来源于内化的规则约束，不能越雷池一步；而后者不是因为规章制度束缚，而恰恰来自缺乏稳定明晰的规章制度提供保护。在向上负责制中，上级主观判断评价非常重要，因此小心翼翼、避免出错成为行为准则。
其次，关注投资于人际关系，特别是强化上下级间私人关系以降低风险，在出现问题时可以得到庇护。
最后，揣摩上级意图成为官僚行为的一个重要表现。
在这一体制中，向上负责制和评价不确定性导致了下级官员对自上而下的意图指令极为敏感。揣摩意图、观颜察色、拿捏分寸，成为下属应对上司的重要能力。事事上报，会被认为没有能力，问题上交；而隐瞒不报，却可能背负欺君罔上罪名，导致大难临头。
因此，盘根错节的人际关系为降低风险、疏通关节起到了重要作用，而这些做法是以官僚体制的正式制度为代价的。无怪乎，在这一体制中上下级信息流通成为一个突出问题。
“向上负责制”的一个突出特点是潜在的高度动员可能性，造就了官员的两重性：一方面，日常工作中小心翼翼，避重就轻，规避风险；另一方面，一旦把握上司意图，则积极跟进，以求赏识。
因此，官员行为的动力并不如韦伯式组织的成员那样固守规则以图规避风险，陷入规则之牢，而是揣度上司意图，唯上司马首是瞻，从而为运动型治理机制的启动和运作注入了重要动力。
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