来源：《政治学研究》2022年第3期
作者：王清，中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院（广东省广州市，510275）
刘子丹，中山大学政治与公共事务管理学院（广东省广州市，510275）
内容提要：党政体制是中国政治研究的重要内容。对于中国的党政体制呈现何种形态的议题，学术界分别从政党韧性论和政党调适论展开分析，但既有研究难以回答新时代党政体制的最新调整。A省机构改革的典型案例，揭示了新时代党政体制的“变与不变”。从结构来看，中国形成了以党委（组）领导制为核心，以归口管理和小组为支撑的一核双翼党政结构。从功能来看，一核双翼党政体制解决了三重政策困境：推动部门决策走向统筹决策；促使地方政府避免政策执行偏差，忠诚执行政策；督促行政压力转变为政治压力。中国共产党通过统领式改革，实现了执政党向国家的嵌入和对国家的统领。
关键词：党政体制 结构功能 一核双翼 政策过程 政党统领
一、问题的提出
在不同的国家类型之中，执政党与国家的关系类型不同。关于中国党政体制结构特点的议题，既有研究可分为两类：一类研究认为中国的党政体制具有高度的稳定性，政党的影响力和嵌入能力塑造了体制的韧性；另一类研究则认为中国共产党存在收缩与调适，党政体制出现协商式列宁主义、政治与行政两种治理模式等特点。有学者从基层政权考察党政结构的实践形态，也有学者关注党组、小组等体制机制，分析其在党政结构中的功能。简而言之，第一类研究看到了执政党的韧性，第二类研究看到了市场化改革后执政党的变化。既有研究为理解中国党政体制提供了基础，亦存在进一步拓展研究的空间。首先，既有研究更多关注中国党政体制的外部因素，聚焦经济社会变迁对执政党的影响，较少关注党政体制内部结构变迁；其次，既有研究对新时代党政体制结构的运行缺少分析。中共十八大之后，党和国家机构的一系列改革，深刻地影响着中国的党政体制。那么，新时代中国的党政体制发生了哪些变化呢？在结合两类既有研究的基础上，本文从“变与不变”的角度，分析新时代中国党政体制的结构与功能的变化。不同的社会关系塑造不同的社会结构，不同的社会需求、价值和过程又塑造不同的组织功能。本文重点分析新时代党政体制结构功能的变化。在党政体制中，体制机制决定着执政党与政府的角色和关系，塑造党政结构，推动功能变化。结构主义的研究范式决定“解剖一只小麻雀”的适用性，本文采用案例研究法，选择A省机构改革作为典型案例。首先，2018年开启的本轮机构改革具有“听口令和齐步走”的特点，各省改革差异不大。其次，不同于前七次针对政府职能转变的机构改革，本轮机构改革是一场政治改革，国家要求“机构改革方案报党中央批准后方可实施，不能擅自行动，不要一哄而起”。最后，A省是经济发达的沿海省份，经济快速发展与政府旧有结构之间的矛盾突出，新一轮机构改革带来了政府行为的显著变化，具有个案的典型性。因此，选择A省进行案例研究，有助于提炼和总结一般性的党政体制的结构功能变化。在资料来源上，笔者在A省的省、市、县/区、乡镇/街道四个层级，对宣传部、组织部、统战部以及编办等党口部门进行访谈，并在某镇蹲点。访谈方法由深度访谈法和焦点小组座谈会组成，访谈的时间跨度从2019年11月起，至2021年2月止，收集了大量一手材料。在内容安排上，首先深描机构改革后党政体制结构上的变化，其次分析新结构下的功能调适，最后讨论其对党政关系的影响。本文的核心观点是，中国共产党通过统领式改革，实现执政党向国家的嵌入、对国家的统领。二、一核双翼：党政体制的结构调适
2018年开启的新一轮机构改革中，中国共产党通过三种方式加强党的全面领导：通过党委（组）领导制激活纵横触角、通过归口管理强化连接线、通过小组增强统领力。其中，党委（组）领导制处于核心位置，归口管理和小组是支撑这一核心的双翼。前者确保党打破科层壁垒，后者是实现党的全面领导的组织载体。本文将以党委（组）为核心、以归口管理和小组为双翼的党政体制结构称为一核双翼的党政体制结构。党委是中国各级机关的权力核心，是实现党的政治、组织和思想领导的承载组织。党组是中国共产党嵌入政府、国有企事业单位等各行业各系统的领导机构。本文将党委和党组共同作为常设机构加以论述。乔纳蒂（Csanádi）认为：“中央和地方党委机关指挥并控制由非政党机构内党员所组成的政党组织”是一种“指挥体制”。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）第三条第二点指出：“强化党的组织在同级组织中的领导地位。理顺党的组织同其他组织的关系，更好发挥党总揽全局、协调各方作用。”党委（组）领导制是实现党的领导的核心机制。新一轮的机构改革在国家机关、事业单位、群团组织、社会组织、企业和其他组织中设立党委（组），保障党的路线方针和决策部署在同级组织中得到贯彻落实。这些机构中原来也有党委（组），但是，在市场化改革和专业化发展中，这些机构实行行政首长负责制，存在党委（组）的作用越来越虚化、党的工作让位于行政业务的现象。《决定》指出：“各级党委（党组）要增强抓落实能力，强化协调、督办职能”。笔者在调研中发现，党委（组）作用的强化表现为各系统内“三重一大”的决策必须经党委（组）决定。访谈对象介绍：“例如教育局，党组书记兼局长，人事权由党组书记掌握，班子成员是党员的必须进入党组，如果班子成员不是党员的，也要列席党组会议，但是没有投票权。”（访谈编号：20210224QLL）这表明，新时代我国强化党的组织在同级组织中的领导地位，更好发挥党总揽全局、协调各方的作用。党委及党组嵌在每个具体的组织之中，激活执政党在纵向和横向上的触角，既确保党的理论和路线方针政策的贯彻落实，又推动党的主张和重大决策转化为法律法规、政策政令和社会共识。归口管理是指党对管理事务进行分类，并将日常工作分为几个“口”，诸如财经、政法、人事、宣传、纪检、外事，再将这些事务涉及的管理权限统筹至党的领导之下。本轮机构改革再次强化归口管理，明确规定归口管理是指政府部门归口职能相同或相近的党的职能部门。《决定》第三条第三点指出：“优化党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门权责设置，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作。”访谈中，笔者问及是不是重要的工作才进行归口管理，访谈对象回答：“不是，所有的事项都要归口。归口主要是归到党的职能部门”。（访谈编号：2021125GBC）归口管理的方式多种多样，按照被归口部门的自主权大小，归口管理从弱到强可以分为如下三类：第一，业务归口，诸如A省机构编制委员会办公室归口省委组织部。第二，职能划入和加挂牌子，如将新闻出版管理职能和电影管理职责划入省委宣传部，加挂新闻出版局（版权局）的牌子。第三，组织并入和对外保留牌子，例如A省省委组织部对外加挂省公务员局牌子之后，省委组织部增加“主管公务员工作”的职责；又如A省侨务办公室并入省委统战部后，省委统战部增加“统一领导民族宗教工作”“统一管理侨务工作”两项职责。三类归口管理方式的区别在于，业务归口通常可以保留原来部门，被归口机构原有的人员、财政、编制保持相对独立性，只是业务上受归口的党的职能部门的领导；职能划入和加挂牌子则将原属于政府部门的职能抽离并划分至党的职能部门，原机构保留并对外执行该职能；组织并入和对外保留牌子通常是人员、财政、编制一同并入党的职能部门，由党的职能部门统一管理，通常不再保留单设机构。通过归口管理，国家强化执政党与政府机构的连接线，促使权力从政府部门回流到党的职能部门。本轮机构改革将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组和中央外事工作领导小组改为委员会，并规定委员会的职责是“负责相关领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实”。从这一点上看，委员会不是议事协调机构，而是正式的决策机构。为了统一表述，本文将委员会、小组等机构统称为小组。根据机构设置的原则，地方设置的小组分为两种类别：第一类是对口设置型，即与中央保持一致、按照规定动作设置的领导小组。例如各省均设有全面深化改革委员会、外事工作委员会和依法治省（市、区）委员会、教育工作领导小组、审计委员会。第二类是自主设置型，遵循地方特色、因地制宜自主设置。例如北京市设立市委城市工作委员会，广东省设立省推进粤港澳大湾区建设领导小组。这类自主设置的领导小组或委员会具有较强的地方特色，目的在于加强和优化党对相关领域重大工作的领导。有的小组是实体机构，占编制，如A省教育工作领导小组办公室设在省教育厅，有3个编制；有的小组设在常设机构中，不占编制，如审计委办公室设在审计厅，不占编制。在新一轮机构改革中，小组是中国共产党治国理政非常重要的抓手。有访谈对象认为：“（小组）是为了加强党的全面领导，体现组织的严密性，它被当作一项政治任务来考虑。（小组）不能用效率来考虑，决策不是它的职责，其职责是执行。中央都叫作决策议事机构，省以下都没有决策字样。这是在党的领导之下形成政令统一，是一盘棋的运作。”（访谈编号：20201105GBC）由此可见，小组是为了加强党对重要工作的领导，在党政机关中选出特定部门组成的组织。原本的小组更多承担议事和协调功能，但新一轮的机构改革实际上赋予其决策、执行和监督的权力，这在后文会详细论述。至此，我们大致描绘出了机构改革之后党政体制的变化。机构改革强化了党委（组）领导制中党组的作用，激活党在纵横结构中的触角；通过归口管理强化党与政府的连接线；通过小组，增强党的统领力。党委（组）领导制、归口管理和小组构成一核双翼的党政体制。这一组织结构会对政策带来哪些影响呢？这是下文要回答的问题。三、政党统领：党政体制的功能变化
下文将分析一核双翼党政体制的功能变化。有学者提出政党统合的概念，强调中国执政党通过资源输入与政治吸纳，实现对社会的嵌入。这种分析框架改变了以往对政府角色的强调，着重分析执政党对社会的影响。但是，“统合”的概念具有模糊性。本文采用“统领”的概念用以突出执政党的领导地位。“统领”是指政治主体在结构体系中占据垄断性支配权，发挥主导作用。政党统领的主体是中国共产党，客体是国家生活各方面，本文只讨论政党对政府的统领。一核双翼的党政体制形成了执政党纵向到底、横向到边的治理结构，在决策、执行和监督三个方面发挥统领作用。本文采取政策过程的分析框架，将政策过程简化为决策、执行和监督三个阶段，分析机构改革后一核双翼的党政体制如何纠正地方政府的行为偏差，加强执政党的统领力，具体内容如表1所示。
政策制定是政策过程的初始环节，它的本质是不同的利益表达汇聚到一个权力中枢后形成统一的意志表达。决策内容和决策方式是这一过程的核心，两者涉及制定什么和如何制定的问题。从委托—代理关系上看，决策包括委托方制定政策并将政策目标量化为具体指标的过程。决策过程难以避免使用指导性与宏观性的表述，由此可能造成“模糊性政策”。模糊性政策导致碎片化政府，政府部门成为决策的实质主体，形成部门决策。但是，机构改革之后，一核两翼的党政体制逐步将部门决策转变为统筹决策。第一，归口管理重新塑造了党对经济社会治理的权力回流，主要解决“制定什么”的问题。在碎片化政府中，争执的焦点是“产权”，而“产权”的内容又与权力密不可分。本轮机构改革通过扩大归口的范围，拓展了政治系统的利益表达渠道，扩大利益输入的内容，为下一阶段的利益输出做准备。如前所述，归口管理包括业务归口、职能划入和组织并入三种形式，被归口管理的部门半融入或完全融入党的部门，充分体现归口管理力度的加大。访谈对象介绍：“我们市里老干部局局长，由组织部部长兼任。之前是没有兼任的，省里老干部局局长，由组织部副部长兼任，那么，我们市里也这样处理。当然，老干部局弱势一点，由组织部副部长兼任，也好开展工作。”（访谈编号：20200101QLL）
如访谈所表明，通过归口管理，组织部副部长兼任老干部局局长，改变该局较为弱势的状况，便于开展工作。权力从老干部局回流到组织部，加强了组织部对老干部局的管理。执政党通过归口管理，加强对各系统、各行业的管理。第二，小组实现更精密的信息汇聚，主要解决“如何制定”的问题。小组是一种功能性机制，中央领导小组是中央的参谋助手与传达枢纽。十八大以来，小组的数量不断增加，重要性也不断增强。小组逐渐被定位于决策和执行机构，开始从非实体走向半实体。在决策的环节中，小组的支持性功能主要表现在为党委决策提供前期的舆情研判。在中央，小组的支持功能以提供内参的形式发挥，在地方则通常以舆情研判的形式发挥。舆情研判是指党政各个部门，包括宣传部、政委法、公安局等党政机关，在各自的工作领域收集信息并对诸如国家安全、社会稳定等方面的大致趋势作出初步判断，以“每日一报”的方式呈递至地方各级党委书记。这些工作单位可能没有小组的名义，但实际上是以小组的形式在运作。因此，在决策阶段，小组实际出现而非名义出现，以非实体或半实体的形式存在，对决策发挥支持性功能，为统领式党政体制的运行提供保障。访谈对象介绍：“我们每个季度有一个意识形态的舆情研判，会收集各个部门的东西，比如网信办，公安网警，也会有一些专门的部门……我们就像一个小组一样，有好多小单位，基本是全覆盖……有些是一把手去参加，有些是副职去参加。”（访谈编号：20210301QXC）总之，机构改革之后，执政党通过归口管理把分散到政府部门的权力逐渐收回，避免决策过程中不同权力主体之间的讨价还价，强化了统筹决策。当执政党成为决策主体并主导决策过程之后，执政党又通过小组收集信息，为科学决策提供依据。统领式党政体制主要克服了以往部门决策碎片化难题，通过明确决策主体，统一决策过程，以及优化决策方式，逐步转向统筹决策。政策执行是政策过程最重要的一环，它直接关系到政策能否得以落实。在政策执行中，谁执行和如何执行是关键问题。既有研究认为，改革开放之后，政策出现多种形式的执行偏差，诸如“共谋”、选择性执行、“土政策”等。从委托—代理关系看，出现此类问题的根源在于委托方对代理方的监管能力减弱。在这个过程中，代理方可能选择隐藏信息（逆向选择）、隐藏行动（道德风险）规避委托方的监管并谋取自身利益，而委托方则设置选拔机制、监管机制加强对代理方的控制。机构改革之后形成的党政体制克服了这两大代理问题，督促代理方忠诚执行政策。在一核两翼的党政体制结构中，党管干部机制克服隐藏信息（逆向选择）的难题；政治意识有助于解决隐藏行动（道德风险）的难题。第一，归口管理实现党对干部的全流程管理，解决“谁执行”的问题。机构改革之前，党管干部机制的职能分散在党和政府的多个职能部门之中。首先，管理干部的主体分割，即组织部门管理副科级以上领导干部，公务员局管理一般办事员和科员。其次，管理干部的“入口”和“出口”分割，即公务员局隶属于人社局，主要负责公务员的招募与培养，是干部的“入口”；编办则负责制定政府部门的职能清单以及岗位编制，负责干部的“岗位”；组织部负责干部的晋升和提拔；老干部局负责老干部的管理和服务，是干部的“出口”。干部多头管理机制为代理人隐藏信息提供了条件，代理方可以事先隐藏自己的能力、动机以及偏好等信息，获取代理人优势，导致政策的执行偏差。但是，在新一轮的机构改革中，公务员局、编办以及老干部局归口组织部管理，实现干部的全流程管理。首先，公务员局归口组织部管理之后，组织部可以通过管理公务员的招募与培养，控制入口，在干部选拔的源头把好关。我们在调研中发现了干部选拔的变化。例如，中央在“十四五”规划中定下的基调之一是抓发展，因而组织部可以在招募公务员的时候以抓发展为标准来有选择性地挑选合适的人才。访谈对象介绍：“我们现在对公务员的选拔标准是由组织部门来统一规划了……我们现在主要的工作是抓发展，就要选拔这种类型的干部，入口关就是我们公务员。以前就像大浪淘沙，选取出来再培养，我们现在更有针对性地培养……比如（在录用公务员时）我们采用无领导小组方式，不是以前的就问题答问题，因为现在干部更需要这种综合能力……第一个从入口关有所改变，就是组织部门这里。”（访谈编号：20210301QZD）其次，编办归口组织部，编办在重大事项上须向组织部请示报告，组织部可以在编定岗位之前就提前考虑干部与岗位的配置情况，形成“干部与位置”相匹配的协调机制。最后，将老干部局归口组织部也体现了党对干部从入职到退休的连续性管理。总之，机构改革之后，执政党通过归口管理，实现党对干部的全流程管理。干部的入口筛选、岗位配置、晋升发展和退休荣誉都由组织部负责，避免多头管理，有助于解决干部管理中存在的隐藏信息和逆向选择问题，避免代理人的信息优势带来的执行偏差。第二，小组塑造“规矩意识”，主要解决“如何执行”的问题。委托—代理关系面临的另一个难题是代理人隐藏行动带来的道德风险，委托方无法有效监控代理人的行动，出现“九龙治水”的困境。为了解决这一问题，2018年机构改革之前曾出现议事协调小组。但是，由于没有职责清单（诸如“三定”方案）规定每个部门在小组中的角色，因此通常是由主管领导发挥权威作用，带动议事协调机构运转。小组是否有效运作取决于主管领导的个人风格，具有偶然性，小组内的职能部门常常难以有效协调，甚至出现部门冲突。新一轮机构改革增添了许多小组，通过塑造规矩意识解决部门冲突的难题。以A省为例，除了对应党中央组建省委审计委员会和省委教育工作领导小组等7个小组之外，该省还因地制宜地组建省委国家安全委员会。以往的研究认为，小组是任务性、临时性的，不参与日常工作，只是议事协调机构。但是，机构改革后新增的小组不仅发挥决策咨询、决策评估和协调监督的功能，而且，它本质上是决策的半实体或实体机构，甚至有一些小组是有编制的组织实体。执政党通过小组，实现党对重要工作的直接领导。有访谈对象介绍：“怎么去统一协调（多个部门）？就是通过（小组）这个机制。比如有些工作很难开展，或者有些涉及跨区域跨部门跨行业的，就需要这个机制来统合……其实领导小组里面有个尚方宝剑，就是讲政治规矩。规矩放到哪里，哪里就要听。”（访谈编号：20210301QXC）小组的组长通常是地方的党委书记，小组以联席会议、发文等形式进行决策，并统一多个职能部门的步调，督促职能部门落实具体政策。在这个阶段，加强党的领导本身就是一种“政治规矩”，落实党的方针政策便是小组运作的“尚方宝剑”。执政党通过小组统领多部门的决策，对科层进行动员，塑造政府部门的规矩意识，保证地方政府和职能部门严格执行政策，防止政策的变通执行。总之，在政策执行阶段，新一轮的机构改革通过一核两翼的党政体制解决“谁执行”以及“如何执行”的问题：一是获取代理人的关键信息，二是控制代理人的关键行动。归口管理与小组分别从党管干部和规矩意识两个方面克服代理人隐藏信息（逆向选择）和“隐藏行动”（道德风险）的难题，督促地方政府避免政策执行偏差，严格执行政策。政策过程理论认为，一项政策的执行需要用科学的方法对其监督与评估。学术界对政策监督的研究主要关注中国的干部责任制的作用。这些研究通常关注的是行政压力，即以一套层层加码且趋向量化的指标体系监督下级，保障政策效果。压力型体制更加强调行政压力的作用，但是，新一轮机构改革后，执政党通过党政同责，强调政治压力的作用。有研究关注到环保督察中对党政的双重考核，实现党政同责。一核双翼的党政体制通过党政同责改变以往的监督方式。第一，归口管理整合分散化的考核，保证了党对治理事务的宏观调控。以往的考核体系大多是多重考核，即每一个“条条”都有自己的任务指标，多重任务指标下发至基层就形成“上面千条线，下面一根针”现象，基层政府负荷沉重。机构改革后，多重任务统合到组织部，由组织部进行统一考核。一位受访者告诉笔者：“这样它可以随着中心工作的改变，根据导向指挥棒来进行一个调整，不是全方位考核了，更多的是更集中更有针对性的（考核）。”（访谈编号：20210301QXD）笔者在对某市的调研中发现，该市的党建、平安指数建设和创建文明城市等重点任务和各个部门的专项任务，都由市委组织部考核办统筹考核。这种处理方式旨在避免多头考核，并根据阶段性的任务随时调整考核内容的优先顺序。第二，小组通过联合评估加强对政府部门的监管。组织部统一考核可以灵活调整政策监督的优先顺序，小组联合评估则保证了执政党对政府部门的有力监管。以党建为例，小组通过联合评估强化各级组织对该工作的重视。党建是新时代加强党的领导的重要举措，除了各级党委，各个部门诸如宣传部、组织部和统战部都制定自己的党建考核指标，对下级单位进行联合评估。在笔者调研的地级市中，市一级党政机关分别对区委进行评估，各部门评估的内容不同。例如宣传部评估是否落实党建宣传工作，组织部评估是否配备党员干部，统战部则评估班子是否配备民主党派副职干部。正如一位市级统战部门的访谈对象所说：“我们统战部去考核我们的统战那一块，宣传部就考核宣传的那一块，组织部就是考核组织部那一块……有了评分的情况下，（下一级机关）就会重视，就会去协调。”（访谈编号：20210301QTH）联合考核后，行政问责的对象是地方一把手，而不是部门正职，这样就将行政压力转化为政治压力。政治压力不是行政压力，而是一种韧性的政治意识。政治压力是把作为工具的指标考核体系转化为考核对象的自身能力建设，减少技术理性的异化，保证价值与工具的统一，保证监督的效果。与政策执行一样，政策监督也面临隐藏行动（道德风险）的问题。然而，与前者不同的是，政治规矩主要解决多个代理人之间在执行政策时的不配合、不统一等问题，政治压力主要解决单个代理人不作为等问题。因此，政治规矩属于执行的范畴，政治压力属于监督的范畴。在政策监督的环节，归口管理和小组相辅相成。归口（组织部）定下阶段性的考核方向，亦即所谓的“指挥棒”，再由小组开展进一步的联合评估工作，最后再由归口（组织部）完成最终的排名和奖惩激励工作。归口和小组作为两翼互相配合，通过政治压力强化政策监督的效果。综上所述，2018年机构改革之前，政策面临三重困境，分别是决策环节存在部门决策碎片化，执行环节存在执行偏差，监督环节存在压力型体制带来的监督不科学。机构改革之后，执政党通过一核双翼的党政体制，依托党委（组）领导制、归口管理以及小组，推进部门决策转向统筹决策、执行偏差变为忠诚执行、行政压力转向政治压力，解决政策的三重困境。四、结论与讨论
中国的党政体制呈现何种形态？既有研究普遍认为，中华人民共和国成立后，中国共产党有效地领导政府，但是，政府存在行政效能不高的问题。简而言之，既有研究认为政党领导与政府能力之间存在不可调和的矛盾。政党领导与官僚制的最大矛盾在于，前者是动员型，充满不确定性；后者是常规型，寻求稳定性。自20世纪90年代以来，中国共产党强有力的领导和充满活力的政府能力同步发展是不争的事实。如何解释这种现象呢？政党韧性论与政党调适论出现理论争鸣。政党韧性论强调中国党政体制的不变，认为权威类型的转变、政治渠道的开放只是维护政权统治的策略，始终不变的内核是党的政治领导。与政党韧性论不同，政党调适论认为中国共产党不断调适其与市场和社会的关系，这些调适方式并非只是纯粹的工具，它们带来制度化与政权建设。中国共产党通过“有条件”的下放权力，实现收缩与调适，从而回应市场和社会的需求，提高政府的行政能力，增强政权对现代化的适应能力。本文通过A省机构改革的案例研究发现，2018年机构改革之后，中国党政体制发生了如下变化：第一，从结构的层次看，中国形成了以党委（组）领导制为核心，以归口管理和小组为支撑的一核双翼党政体制结构。归口管理与小组作为变动的“双翼”，支撑起党委（组）领导制不变的“一核”。第二，从功能的层次看，一核双翼的党政体制解决政策的三重困境，推动部门决策走向统筹决策；促使地方政府避免执行偏差，从而忠诚执行政策；督促行政压力转变为政治压力，从而提升执政党对政府的统领作用，形成统领式改革。与既有两种解释不同，统领式改革揭示了新时代中国党政体制的变与不变。第一，“一核”强调中国共产党的领导地位，这始终没有变化，新一轮机构改革通过强化党在各行业各系统的党委（组）领导制，激活纵横触角，强化执政党“一核”的作用。然而，中国党政体制结构的变化不是通过强制的、刚性的方式实现，而是通过灵活的、能动的方式进行调整。党首先通过党委（组）领导制、归口管理和小组，进入政府机构，然后通过调节党内关系，从而调节执政党与政府的关系，提升执政党对政府的统领能力。这是政党韧性论所没有看到的不变中的变化。第二，不同于政党调适论，“双翼”从非实体到实体的变化，展现出政党强有力的统领。执政党一方面通过归口管理，强化其与政府的连接线；另一方面通过小组，让小组实体化或半实体化，打破部门壁垒，统领重点工作。归口管理和小组作为双翼，从虚化到实化，是新一轮机构改革带来的变化。这使得党政体制不同于调适论阐述的那样，执政党并非收缩和调适，而是采取强有力的变革措施，让权力从政府回流到执政党，实现党对国家政权的统领。这是政党调适论所没有看到的变化中的不变之处。统领式改革使得权力回流到中国共产党，纠正地方政府的偏差行为。然而，中国的国家治理面临大国规模与地区差异的矛盾，五级政府层级的信息传递成本较高，政党统领如何在保持中央权威与激发地方活力之间实现平衡、如何在统领力度与协同高效之间实现平衡？这些重要问题仍然值得进一步观察和研究。（注释略） 注：本文为国家社会科学基金一般项目“地方党政机关合署试点运行的追踪比较研究”（18BZZ025）和广东省委宣传部委托课题“粤港澳大湾区协同发展与治理创新”的研究成果。感谢匿名审稿专家意见，文责自负。
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