编者按
美国日益增强的不平等是如何形成的？大众政治之前的政治是什么样的？本文使用美国政治经济学（APE）的视角研究美国不平等和两极分化的市场和政府关系。作者认为，APE研究有两大基本特点，一是议题上关注市场和政治的互动关系，二是理论上的元政治取向。相较于传统美国政治关注“最后一英里”（如选举、政策制定等）的政治现象，元政治关心通往大众政治之前的过程，如制度塑造、议程设置、择地游说。针对政治经济学议题和元政治理论方法，APE研究在四大议题中有了较为显著的进展，其一是考察组织性利益集团的角色，其二是分析美国政治经济社会中的种族嵌入性，其三是政治经济在地理上的分布即空间政治经济学，其四是APE视角下的政党联盟动力。总之，元政治方法有助于揭示美国政治经济现象背后的深层结构性问题。
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作者介绍
Jacob S. Hacker 耶鲁大学政治学系
Alexander Hertel-Fernandez 哥伦比亚大学政治学系
Paul Pierson 加州大学伯克利分校政治学系
Kathleen Thelen 麻省理工政治学系
文章来源
Hacker, J. S., Hertel-Fernandez, A., Pierson, P., & Thelen, K. (2022). The American Political Economy: Markets, Power, and the Meta Politics of US Economic Governance. Annual Review of Political Science, 25(1), 197-217.
期刊简介
Annual Review of Political Science（政治学年度评论），简称ARPS，2020年影响因子为8.091，政治学领域权威顶刊之一。
主要内容导读
导言
这篇文章是对美国政治经济学(American political economy，APE)这一新兴领域的综述。APE的研究重点在于揭示当前美国日益不平等和两极分化情况下的市场和政府的互动关系。本文的目的是希望阐明APE是什么。为什么有如此之多的贡献，以及对APE发展前景的期望。
什么是APE研究？APE研究有两个区别于绝大多数主流美国政治研究的特点。第一，对市场和政治互动的实质性关注。通过关注市场和政治的相互作用，APE研究将传统美国政治研究拓展至政治动态（political dynamics）和政策领域，例如影响住房供应和价格的地方冲突等比较政治经济学集中关注的议题。第二，元政治（meta politics）理论取向，即关注机制塑造（institution shaping）、议程设置（agenda setting）和择地游说（venue shopping）的过程，这些过程往往发生在美国政治研究的核心议题“大众政治”之前，或与之相伴发生。关注元政治十分重要，因为其不仅塑造了其他政治生活的环境（terrain），并且它包括了机制和政策结构的历史演变，这些制度和政策结构为当代政治和政策辩论建立了基调。元政治还包括了资源充足的行动者在该国复杂政治经济环境中不同场所采取的组织性嵌入策略。换言之，在传统的美国政治研究中，人们更关注“最后一英里”（last mile），如选举结果、政治冲突、政策制定等，但APE研究关心通往“最后一英里”的路程。
本文第一节将会阐述APE的两个特点。而第二至五节将介绍APE的四个领域：（一）资源丰富的有组织利益集团的角色；（二）以种族的基本作用为中心，揭示了政治制度与政策结构中根深蒂固的种族不平等色彩；（三）政治经济的空间-地理纬度，揭示了当前政治两极分化的强大经济基础及其回应；（四）政党分歧的政治经济学根源。
一
美国政治经济学之新
APE研究由其核心议题和理论方法界定。就核心议题而言，APE大量吸收了比较政治经济（CPE）的研究成果。市场不是“自然”的，而是极大受到公共政策和经济组织的影响，而这些政策和组织模式是政治行为者反复争论的结果，特别是那些有组织的经济利益集团和政党。但是，CPE学者更为关注政经关系更加“协调”的西欧国家，而不是美国。最近的一些APE研究更多关注到独特的、重要的美国政治经济学，这一领域过去往往被其他学者所忽视。
就理论方法而言，APE主要关注的是元政治。过去的美国研究有大量的行为研究，但这些研究往往淡化了影响大众政治环境（terrain）的重大政治争论。而元政治关注“最后一英里”之前的研究话题。事实上，在投票者讨论议题之前，权力的行使已经建立了大规模的政策和机制，从而塑造或者限制了目前的政策制定。在此过程中，政治行为体或者执政精英寻求将讨论范围限制到或者使之倾向于对他们有利的议程，而在很多情况下，这一目的可以通过将政策制定转移到符合他们利益的管理机构来实现。这一边界可以随着时间的变化而重新设置，但是元政治的边界设置极其困难，而且在美国这样的较为民主、发达的国家中，边界和产生边界的过程很少受到研究者的重视。
APE研究重视制度塑造、议程设置和择地游说。第一个过程——制度塑造是指体现、影响权力关系的制度是如何通过长期政治争论形成的。过去的政治冲突对当前政治影响巨大但难以观察，以至于过去具有争议的制度成为了当下的政治生态中可接受的特征。通过形成后续争论的出发点，这些结构为后续的可能性设置限制，包括嵌入性的显著权力不对称。而与此同时，这些结构也掩盖了不对称性，从而使其被公众忽视。
美国学者几乎总是孤立地研究美国，将“制度”当作是给定的、普遍的参数，并不考虑其对当代结果的深刻影响。而APE研究通过比较的、宽广的角度研究美国政治经济生活中的制度。例如，美国极其特殊的劳工法律制度不仅导致了严重的工资不平等，还对美国工人的政治参与和种族态度产生影响。再例如，美国刑事司法制度深刻影响了少数族裔的权力关系、经济机会和政治经历。
根深蒂固的制度会影响元政治第二个过程，即政治议程的控制。如前所述，一以贯之的结构可以发挥限制作用，从而边缘化或提高某些行为者/议题的地位。谢茨施耐德（E.E.Schattschneider）曾提出一个著名论点，“某些议题被组织进政治中，而其他问题则被组织出政治”，也表明了议程控制是权力的主要来源。具有影响力的政治参与者关心的是如何将自己感兴趣的问题和替代方案从一开始就被提上政治议程，而这种由于制度产生的分配和结构性优势往往被认为是市场的自然产物或政府无心的结果。
对议程的争夺融入了元政治的第三个过程——择地游说。在美国，对于哪一个场所（venue）拥有权力的冲突非常激烈（尽管选民通常看不到），对最后一英里的政治有巨大影响，并经常体现出权力不对称，反过来造成了根本的不公平。这部分的研究常被美国主流政治学忽视，其中之一的原因是研究政治制度的美国学者往往关注单一制度，如总统、国会等，因此他们就会较少关注制度间的变化动态（inter-institutional dynamics）。
通过APE研究，我们可以去观察政治行为者在众多场所的行为，包括一些选民不是关键参与者的场所。最近的研究发现，当政治精英寻求实现可能会被民众抵制的政策目的时，会将争论转移到对他们有利的政治场所。例如《平民医疗法案》（the Affordable Care Act）：在国会斗争的结束并不标志着故事的结束，一些参与者将其转移到对他们更为有利的各州和法院继续斗争。
元政治对美国尤为重要，因为美国的政治机构高度分散、行政管理薄弱，并且拥有强大的司法机构和联邦制，特殊的选举制度等。可以说，美国政治处于一个多场所、多层次的政治空间中。在这种空间中，不同场所和层次之间普遍存在着不平等现象。
二
组织性经济利益集团的角色
在经济不平等加剧的背景下，美国政治回到了一个关键问题上，即政治影响力的不平等。主流学者试图从行为框架中进行解释，如选民偏好和民选官员的立场是否一致。还有一些研究去观察较为富裕和较为贫穷的选民的意见，得出结论即相较于富人、利益集团和专业团体，大多数选民的影响力非常有限。
但这些研究的局限性在于，它们通常假设谁来执政的问题可以从民调中得出。尽管在行为层面具有一定合理性，但民意调查往往重点是突出的、全国性问题，对于这些问题选民（通常情况下缺乏信息）可以提供较为清晰的答案。此外，提供给受访者的备选项可能会体现出辩论的界限。因此，调查更擅长捕捉“最后一英里”中发生的问题，而非通往“最后一英里”的全过程。
因此，APE研究有其特殊性。在实质内容方面，通常聚焦于经济治理的具体问题。例如，为什么美国社会政策如此依赖私人信贷来缓解家庭经济风险？是什么原因导致一些州的政策倾向于化石燃料，而此前的法规和舆论都倾向于替代性能源？为什么保护职业的法律不断涌现，但美国传统劳动保护措施却在不断削弱？这类话题覆盖的领域广泛，但之所以一些核心政策的研究会脱颖而出，主要是因为它们塑造的实质政策结果是公民切身关注的。
这一研究方法具有多方面优点。首先，重视议程设置，因为并不是所有重要问题都能成为国家政治议程，学者关注经济治理随着时间推移在多个制度中发生的演变，更能接近元政治。其次，APE方法更倾向于将政治制度和其偏见揭示于人前，而使其不再像一个不可见的黑箱。APE近期研究发现，美国独特的否决制、多场所的框架不仅会阻碍对公民所期望政策的实现，而且它更像一个强大的过滤器，使某些类型的变化更可能发生，或使某些行为者和策略更具有优势。更重要的是，这些行为者往往是具有长期目标和大量资源的有组织政治行为体。
显然，美国的制度框架有利于那些想要维护现状的群体，或者说是那些在市场或者经济分配中已经占据主导地位的群体。利益集团不仅专注于影响政策，还致力于他们的偏好政策不受党派斗争的影响，或者说，被“组织出政治”以不受政治的影响。对于那些过去的政治赢家，目前政治制度的现状偏见（the status quo bias）是有利的。如果某些群体希望限制政府更新政策，那么他们将会在现状中获利。通常情况下，现状偏见有利于右派。与此同时，现有的政治体制使权威性公共行动变得困难，并且对可以进行单方面活动的组织性集团赋权。例如，最近APE学者十分关注数字技术和金融等强大集团的整合和关键劳动力市场上的垄断增长。在一些经济领域，经济利益集团比政策制定者（以及选民）更早行动。
最后，APE研究还关注组织性利益集团另一个权力来源，即他们有能力在美国多层次、多场所的政治环境中追求优势结果。与没有组织能力的行为者相比，利益集团有能力影响地方各级政府，在不利政策被采纳之前就采取行动阻止，影响或扭转政策。这有助于解释利益集团在公众不支持的政策上仍能获得成功的现象。他们的策略包括跨州游说或在法庭采取行动等。
事实上，近期的APE研究尤为关注经济治理中的司法机构角色。相较而言，美国的司法机构尤为强大（高度？）且政治化，司法权力可以用来限制或者推动其它形式的国家权力。那么，对于组织性行动者而言，他们可以通过特殊的诉讼手段，在中立的法律外衣下，追求自身的物质利益。
这类多渠道战略践踏了美国政治领域传统的政治知识分工。有组织的利益集团在立法、行政、司法多个舞台上进行操纵，还跨越了地方到联邦的不同层次。需要对各场所之间的相互作用进行全方位评估，才能认识到这些行为的影响。这通常要求我们聚焦于具体治理的问题。
总体而言，APE研究是一种与美国主流政治研究不同的研究范式，但是二者互补。APE的视角兼顾了治理和元政治，对于理解美国政治中的不平等影响至关重要。
三
美国式资本主义中的种族嵌入性
在众多发达的民主国家中，美国最易受到种族等级制度的影响，在此之前学者们有较为充分的研究。近期APE研究更关注这些行为模式所基于的根深蒂固的制度和政策结构上。这些政策结构在历史上形成，并通过权力不对称（power asymmetry）和政治激励（political incentives）得到加强，但传统的政治研究对此较为不重视。
首先，需要将政治经济（现状）看作是过去政治竞争形成的结构。在长期政治不平等的时期建立的制度和政策，使美国政治经济现状分出了高度种族特征的领域。在过去，这些不平等被认为是给定的。但事实上，即使除去明显的种族主义因素（例如合法的歧视等），结构性问题仍然是持久的，并持久地扩大不平等，使少数族裔经济上边缘化、地理上孤立化、政治上失去权力。在研究上，APE从美国政治发展学（APD）和“种族资本主义”研究中吸收灵感。“种族资本主义”有四个核心主张：
（1） 美国资本主义建立在对黑人的劳役之上；
（2）“白人”不仅一直被赋予政治和社会特权，而且还被赋予关键的经济利益；
（3）市场的分割和工人按种族划分是美国资本主义的基础；
（4）市场结果的自然性掩盖了深刻的种族不平等和再现这些不平等的权力过程。
这些观点和APD提出的美国“种族秩序”相呼应，后者指的是政治行为者将种族承诺和目标嵌入市场、政策和政治制度中。
APE关注到了美国政治经济如何在种族和族裔的议题上产生持久权力、资源和机会不平等。事实上，美国政治经济有两个种族特征十分关键：其一是福利国家体系中特殊的公共和私人社会供给框架（social provision），其二是美国联邦制下公共权力的不寻常的分散化。正如APD学者观察到的那样，美国的行动主义政府（activist government）是在鲜明的地区和种族分歧影响下形成的，这也导致了政治代表性和经济利益的分化。南北战争后，过去奴隶制国家的政治精英们建立了一个“南方笼子”（Sorthern Cage）以遏制和引导联邦权力的增长，防止其挑战原有的政治经济等级制度。而美国的福利国家就是在这个“笼子”中发展起来的。结果就是形成了一个两极分化的体系，分为白人为核心的社会保障与少数族裔的边缘化的、有限度的福利。以改善贫困为重点的项目往往处于各州管辖范围内，而各州之间往往存在很大的差异。
在美国独特的、广泛公共补贴的私人福利体系中，也出现了这样的分离。比如，美国严重依赖就业补贴和私人信贷作为福利保障网（safety net）。例如巨大的职业差异、不同的信贷机会、不同的私人工会代表等，尽管为中产白人带去了安全和资产，但绕过了许多非洲裔美国人。换言之，这样的政策制度为白人提供了隐形的大量补贴，又破坏了经济议题上的社会团结，因为白人对于少数族裔穷人获得的极少津贴会容易就产生怨恨情绪。
其次，研究发现种族化的领域以物理方式出现：优势者和劣势者往往存在空间的隔离。在涉及不平等的相关政策时，地方官员往往拥有很大的权力和自由度。对于优势者来说，这样的种族或阶级的隔离似乎是一种个人自然选择，但事实上是几十年来法律、或暴力施加给劣势方的产物。在一些政治精英影响下，当地政府给现代美国城市和郊区明确划分了种族标准，尽管这在法律中是禁止或不鼓励的。在一个不平等的政治空间中产生空间隔离，加强了优势者坚持“地方自主”，以保持这种分离和他们的特权。
相比于优势者，劣势在美国同样被集中和制度化。如果不将美国政治经济的发展视作种族构建的结果，那么久很难理解有分化和聚集作用的组织性激励是如何混同各地增长的经济差距，创造出了这么多且持续的因地劣势（place-based disadvantages）。有很多研究关注到了少数族裔更容易被逮捕，特别是黑人男性。其中重要一个原因在于美国异常割裂的刑事诉讼制度，它鼓励民选检察官在白人占主导的低投票率的县级进行竞选，而这被认为对打击犯罪有重要作用。
四
美国空间政治经济学
近期APE研究的另一导向是对空间政治经济学的关注，即经济和政治活动在地理上的分布方式以及与之相关的政治后果。比较而言，美国政治体制对空间极为重视，表现在单一席位选区、参议院、选举人团以及上一节中讨论的政治权威的非典型空间碎片化。而APE研究越来越关注这些问题及其影响和这些不平等的元政治模式。前文已经讨论了地方种族维度的分配，这样的不平等与住房、经济机会相联系，会促进和巩固白人房主的权力。换言之，如果仅分析现有“游戏规则”内的政治行为，这些权力的不平衡是极其难以发现的，因为这恰恰是“规则”本身的特殊性所导致的结果。
APE研究为我们理解美国空间政治经济学做出贡献，包括日益严重的区域不平等、基于地方选区进行选举的后果、以及美国联邦系统内经济治理的党争特征。过去对州和地方研究相对较少，但随着国家政治的僵局（gridlock）和党派在地理上的重新组合，城市和州的研究越来越重要和富有争议。APE研究发现，这样的政治重组与经济地理重组高度相关。美国已经从工业经济时代转向“知识经济”时代，这使增长与技能和地理联系起来。进一步说，城市里高等教育工人促进创新，并且在不断强化中吸引投资；而边缘地区和小城镇，朝着相反方向持续衰落。
进一步的研究问题是上述转变是如何改变治理的。在过去，贫困的州和州政府官员获得大量联邦投资，同时保持低工资、反工会的氛围，这使得他们容易从高工资的州吸引企业。但在全球经济衰退和僵局政体下，低水平地区经济增长已经停止，这增加了政治和政策被颠覆的可能并助长“怨恨政治”（politics of resentment）；而在高水平地区，政治家需要调和去中心化和解决集体行动问题。
选举与空间政治经济的关系也是另一重要议题。党派和人口密度关系更加紧密，体现为民主党人主导大城市，而共和党人主导人口较为稀少的广阔地区。尽管非都市区选民经济影响力下降，但却呈现出一种代表优势。这一点在参议院中较为突出，即共和党人占参议员半数人口，但其所代表州的人口不足美国人口的一半。当然，在众议院和州议会的选举中也出现这样的现象。考虑到当前经济时代鼓励城市聚集，党派在地理上的两极分化不断加剧。而且美国的政治（尤其是选举制度）使得州一级的共和党人能够通过划分选区来放大他们的优势，这种优势会形成后续更多优势，是权力强化的循环。与此同时，共和党其他政策也会加强这一优势，例如在联邦法院中任命那些支持共和党选区划分的法官。
与之形成对比的是繁荣大城市相反的政治经济组合：极强的经济影响力和受到约束的政治影响力。大城市在经济上的突显来源在于其在知识经济中所发挥的核心作用，但是他们在政治上是十分脆弱的。首先，脆弱性与美国制度将权力地方化有关，这加剧了地方集体行动的问题。这些问题在过去往往由国家或国家干预来解决。例如，都市圈的住房危机加剧了政治紧张，极大削弱了经济的增长潜力。其次，城市地区的联邦代表性较前几代人大大减弱，并且难以寻找到非城市地区的政治盟友，就更难解决城市面临的挑战。
因此，根植于空间分布的优势和劣势不断被巩固，美国经济和政治越来越重视某些地区和忽视其他地区。
五
美国政治经济学视角下的联盟动力
如上所述的三个部分讨论了美国政治制度为有组织的利益集团提供了优势，而且该制度塑造了公民之间的权力和经济分配，这是基于种族治理结构和空间不平衡形成的。那么，在这一部分，将讨论美国独特的政治制度促进了寻求塑造经济治理的“长期联盟”（long coalition）。美国两党和全国性组织进行联盟，这些组织往往有强烈的政策需求并能在多个场所运作。期望巩固经济政策的联盟，需要平衡其全国性政治目标和赢得地理上多数选民，而这些选民的选举影响力和动员潜力反映了他们在空间政治经济中的位置。近期UCLA学派对政党联盟中的“强烈的政策需求者”进行研究，但缺乏对政党联盟和政治经济学之间的考察，APE研究填补这一空白。
APE关注制度和政策，因而关注与政党联盟的利益集团是否能够获得他们想要的政策结果。从这个角度看，利益集团不仅可以通过影响提名来影响政府，还能通过他们的能力来组织美国广泛而分散的政治制度。例如，尽管一些商业团体不满于特朗普提名为总统候选人，但他们仍能影响共和党在州、联邦层面的优先事项。无论哪位候选人能获胜，利益集团都能在多个场所进行动员，并通过专业知识和设置议程影响政策。APE研究强调美国政党联盟的独特动力，这种独特性在很大程度上反应了美国不同寻常的制度为两党造成的巨大压力。由于各党必须组织起来赢得总统职位，美国的制度进一步鼓励两党制，并且要求两党组织能够赢得选举的持久联盟。联盟的基础在于对利益集团和普通选民都具有吸引力的政策。特别在当前全国性政党和政党两极化的时代，选民有更强的“集团倾向”（或者说选民会更加坚持于某一政党），那么政党就有更大的余地去迎合强烈需求者的政策目标。例如，近年来右翼民粹主义在许多发达民主国家出现，在美国其特殊性在于右翼民粹主义与保守党（也就是共和党）形成某种合作。其结果就是出现民族主义的反弹和不平等的政策制定，或称为“富豪民粹”，即共和党保守的经济政策吸引有组织的利益集团，同时采用文化诉求来动员群体基础。当然，美国特殊的右翼民粹主义也与种族反弹相关。在不平等加剧的社会中，右翼政党有强烈的动机来煽动民粹主义情绪；而在高度分层的社会系统中，对于那些受衰退影响最大的中下层民众来说，这种民粹主义情绪尤为突出。值得注意的是，这种高度分层的社会系统是种族问题所带来的政治经济产物。对美国而言，族裔问题是一个结构性的现实，也是行为性的结果，而此结构制约着政党联盟的形成。
APE研究显示了经济和文化力量如何在大众和精英之间作用，白人和非白人，城市和非城市之间的结构性分歧加剧了机会不平等，削弱了社会保护，并将不满情绪转化为种族的反弹（racial backlash）。与此同时，这样的分歧也会阻碍过去白人和少数族裔共同支持的政策，并削弱了工会这样的社会组织。
六
结论
一个典型APE中元政治研究的案例是美国气候政策的政治。如果不考虑元政治，就难以理解在气候问题上的党争和政策冲突。在气候问题上，两党与某些利益集团形成强烈的依附关系，一边是化石燃料行业，另一边是环保团体。这些团体与政党合作，通过多轮政策巩固、议程设置、择地游说来影响美国政治。他们在最高法院、国会、政府、各州等多个场所进行斗争，每一场冲突都相互关联。因此，关注气候政策必须全面地分析参与者在每个领域、每个场所塑造的制度和政策。
APE研究的根基在于CPE，重点关注：（1）政治竞争的累积性，以及累积性对制度和政策结构的塑造；（2）持续的、激烈的幕后冲突，而这些冲突又会影响政策议程的设置；（3）在美国的分散性政体中，具有影响力的政治操纵在公共权力的多个场所是如何作用的。
除了气候政策以外，还有一些其他的前沿成果，分别是：为什么从事护理工作的女性在市场和非市场经济中接受的帮助十分有限？美联储在消费驱动型政治经济中的角色是什么，有什么变化？如何理解美国不断增长的垄断力量超越政策制定者建立的市场制度和影响？
以上问题都聚焦于元政治。元政治可以帮助我们更好地理解行为研究上取得的发现，以及政治经济背后的深层结构，并有助于未来回答美国政治的根本性问题。
编译：邵静怡 | 中国人民大学
审校：高镇岳
排版：郑林晖
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