民粹主义政府的政策制定流程及其影响——以拉美政权为例
摘要:
本文借助经典的政策周期理论，以墨西哥现任总统奥夫拉多尔前半段任期的政策表现为例，分析了一个民粹主义执政者对于政策制定中的议程设置、政策形成、政策实施、政策评估以及政策终结等环节的具体影响。作者认为，民粹主义政治家通常对“人民的意志”占有隐匿的垄断地位，并借此为自身破坏民主决策的行为张目。民粹主义政府常常在每一个政策阶段都对决策流程进行扭曲。并采取一系列行动改变决策的结果。这些行为包括：限制参与政策议程设置及评估的参与主体数量、采用不合理的政策分析工具、做出具有庇护主义倾向的决策、忽视经验与证据分析的重要性以及不加慎思地中断制度与项目。最终，民粹主义政府下的政治决策极大地偏离了政策制定的技术性、理性化以及多元化要求。民粹主义政府的执政仅能部分地兑现其当选时承诺，但最终将严重损害国家的政策、制度甚至整个社会。作者简介:
Mauricio I. Dussauge‑Laguna，布里斯托大学经济研究与教学中心
编译来源:
Dussauge-Laguna M. I. (2022). The promises and
perils of populism for democratic policymaking: the case of Mexico. Policy Sciences, 1–27.
本文作者：Mauricio I. Dussauge‑Laguna
在以往的研究中，学者们对民粹主义的研究多关注于其给民主政治带来的利与弊。一些学者认为，民粹主义政府可以帮助修正一些民主政治的缺陷；也有学者强调，民粹主义最终将会给民主的根基带来威胁(Mény & Surel, 2002; Panizza, 2005; Mudde & Rovira, 2012, 2017; Mudde, 2021; Casullo, 2014; Müller, 2016, 2017; Rummens, 2017; Moffitt, 2020; Urbinati, 2020)。其中，关注民主衰退问题的学者系统阐述了民粹主义对政治体制、选举制度、宪法原则乃至于个体权利的破坏。近期的研究则进一步探讨了民粹主义对于官僚制及其基本原则的损害。但这些分析常常是纯理论性的，缺乏经验的实证(Bermeo, 2016; Levitsky & Ziblatt, 2018; Waldner & Lust, 2018; Haggard & Kaufmann, 2021)。
另一方面，也有研究从经验的角度为我们理解民粹主义提供了资料。有学者发现，民粹主义政治家通常会扭曲决策过程中经验和证据的使用方式（Borins, 2018; Head & Banerjee, 2020)。尤其是伴随新冠疫情的传播，民粹主义政府通常会制定错误的危机应对策略(Bayerlain et al., 2021; Lasco, 2020; Rentería & Arellano-Gault, 2021)。然而，经验性的观察仍不足以为我们了解民粹主义政治家的决策模式提供确切的认知。
本文以经典的政策周期论为出发点，以墨西哥为例，系统讨论了民粹主义政治家对于政策制定中各个阶段的影响。希望能够管中窥豹，发现关于民粹主义政治的真相与新视角。墨西哥现任总统奥夫拉多尔被普遍认为是一个民粹主义者。并且，墨西哥与当代的其他民粹主义政府也有极大的相似性。这使得本文的研究具有一定的代表性。不仅如此，相比起匈牙利、委内瑞拉以及美国的特朗普政权和巴西的博索纳罗政权，墨西哥的民粹主义迄今为止还没有得到深入的研究。因此，本文的研究也体现出了一定的创新性。本研究收集了奥夫拉多尔政权近三年的总统发言、政府文件以及各种二手文献。通过深度的定性分析，最终结论如下：民粹主义政府会在政策制定的每一个阶段，都对决策的一般程序进行曲解。他们声称自己代表人民的意愿。这种对民意的垄断性身份使得他们可以理所应当地制定一系列违背民主决策基本原则的政策。最终，尽管民粹主义执政者可能在某些方面兑现其当选时的承诺，但他们的行为彻底偏离了民主决策程序的正轨，并带来了一系列负面的社会影响。以往的研究大多是从理论的层面探讨民粹主义的利与弊。但随着越来越多的民粹主义者获得了实际的政治权力，学者们开始评估民粹主义政府统治对于官僚体系的影响。有一部分学者认为民粹主义的政府会对民主政治带来积极的效果。在政治信任普遍降低的今天，民粹主义将有助于我们听到少数社会群体的声音(de la Torre, 2017)。因此，民粹主义者是一种对精英力量的调和。Mény和Surel进一步指出，民粹主义者将能提升决策的代表性，它的兴起不应当被视为是一个威胁，更多的是一种对现存社会问题的修正 (Rummens, 2017:555)。但另一方面，学界对于民粹主义政府的批评也从未停止。有学者质疑民粹主义者是否能真正地代表人民的意志，而不是借此占据道德高位，反击政治对手 (Müller, 2016, 2017; Rummens, 2017; Urbinati, 2020)。另一些研究者则相信，民粹主义者总是尝试污名化敌对者。最终使得多元主义、自由表达等民主价值沦为空谈(Rummens, 2017)。有的民粹主义者甚至试图改变博弈的规则，以保持自身权力(Müeller, 2017; Urbinati, 2020)。在针对民主衰退的研究中，学者发现，民粹主义政权经常以人民的名义诋毁敌对者，追求政治极化，为自身不合法的政策张目。一旦掌权，他们就会攻击媒体、民间组织以及少数群体(Levitsky & Ziblatt, 2018; Haggard & Kaufman, 2021; Albertazzi & Mueller, 2013)。并推行一种歧视性的法律主义（'discriminatory legalism';Müller, 2016)。此外，近期的研究还关注到了民粹主义政府与官僚体系的关系。Bauer和他的同事发现，民粹主义政府将围绕其领导人进一步集中政治权力。他们有选择地重新分配政治资源，将政治任命作为一种恩惠的布施，而忽略基本的行政原则(Bauer,2021)。并且，相比起治理绩效，民粹主义者更重视对官僚体系的提防和削弱(Bauer&Becker,2020 and Peters&Pierre 2019, 2020)。最后，关于民粹主义和政策制定的关系，也有少量的文献进行了探讨。Bartha和他的同事提出了对民粹主义政治决策分析的理想型模式(Bartha,2020)。Dornbusch和Edwards (1990, 2007)论证了民粹主义的政治决策极易失败。Peters则发现民粹主义政府通常会有较差的经济表现和危机应对能力，行政效率也相对较低(Peters,2022)。在此，我们通过两个表格对民粹主义政策制定和一般的政策制定流程进行比较： 议程设置阶段：民粹主义者通常把自己视为人民的真正代言者，鄙夷“人民”之外的少数群体，相信自己的纲领可以理所应当地成为政府议程的一部分。并且绕过政治中介，直接通过媒体与人民建立联系。政策制定阶段：民粹主义者不会关注那些他们认为不重要的问题，也不会收集与之相关的其他信息。并且，他们经常对事实进行选择性地利用，甚至歪曲咨询机构的意见。政策执行阶段：民粹主义政府过于简单化地处理政策问题。他们经常将其他的政治参与者如民间组织和社会团体排除在外，依赖自身的政治亲信推行政策，寻求政治支持。政策评估阶段：民粹主义者倾向于忽视专家学者对于政策评估的作用，扭曲经验性的常识和事实。而一味追求政治支持。政策终止阶段：民粹主义政府常常不加解释和慎思地突然终止各种项目和制度，进而造成一系列的负面效应。
本部分主要对墨西哥奥夫拉多尔政权的案例进行分析。尽管墨西哥可谓是民粹主义研究的典例，但长期以来学界一直缺乏对其民粹主义政府的系统分析。这使得本文具有极大的理论和经验价值。本部分的研究资料包含了自2018至2022年间墨西哥政府的官方文件、二手文献以及总统发言。具体政策涵盖了健康、教育、新冠防控以及禁毒政策等范畴。文章通过对案例进行“马基雅维利式”的诱导性解释以获取关于政策分析模式的整体认识。这种方式一方面能够具体展现墨西哥的情况，另一方面也有助于我们在更为宏观的意义上形成对民粹主义政府的认知。在第三次参与总统选举的竞选中，奥夫拉多尔以53.19%的绝对优势赢得了选举。其政党国家复兴运动党（MORENA）也顺利获得了众议院和参议院的多数席位，并取得了其他政党联盟的支持。在得到普遍支持的基础上，奥夫拉多尔顺利通过了修宪决定，而他的受欢迎度也始终保持高位。相比起他的前任，奥夫拉多尔更懂得如何有技巧地将自己塑造成人民意志的代言人，并维持自身的公共形象。奥夫拉多尔一直被认为是教科书级别的民粹主义政治家。在他的政治生涯中，他极其擅长运用煽动性言语动员民众情绪，追求政治极化。为自己塑造了一个倾听民众、了解民众需求的政治形象。在他的发言中，他常运用充满道德色彩的语言，极其鼓吹公平的重要性，甚至将其置于法律之上。正是借用民粹主义的力量，奥夫拉多尔得以在墨西哥推行一系列法律和制度。尽管这些政策被部分研究者视为是对民主的侵蚀。在奥夫拉多尔的执政历程中，“人民”一直是总统发布会上最常出现的词语。在其公开的政府议程中，奥夫拉多尔也一直强调他对于贫困者、需求帮助者以及他所谓的“人民”的关切。这兑现了其当选时的部分承诺。但另一方面，奥夫拉多尔的执政也在以下方面，对传统政策制定中议程设置的一般程序带来了挑战：打乱议程重要性排序。在就职之前，奥夫拉多尔组织了一次极具争议的全民公决，讨论了十个他认为应当优先考虑的议题。在执政之后，奥夫拉多尔的绝大多数演讲和发布会都紧紧围绕着这些话题展开。而对于那些不在名单上的其他重要议题，例如新冠防控等，奥夫拉多尔政权明显缺乏应有的关注。否定社会问题的政治性。奥夫拉多尔执政以后，将一些明显的社会问题，如医疗资源的短缺一直排除在政策问题之外。直到他任期的第三年，奥夫拉多尔才真正地从政府的角度正视这些存在已久的社会问题，并采取相应的措施进行调整。 排斥政治主体的政治参与。奥夫拉多尔政府否定其他政治主体的政治参与需求。反对民间组织、学者专家以及女性主义群体的政治表达和政治主张。奥夫拉多尔通常使用两种策略实现政策的合法化。他反复声称在自己的政治生涯中，他永远站在人民需求的角度进行决策。与此同时，他也声称自己的决策将得到所有人民的支持。在这一阶段，奥夫拉多尔的民粹主义政府政策制定出现了以下三个问题：决策程序的合法律性问题。尽管奥夫拉多尔政权确实考虑到了人民的需求。但他政策合法化路径似乎偏离了政策制定的一般流程。其决策的合法律性有待商榷。例如，在取消墨西哥城市机场建设的案例中，奥夫拉多尔政府投入了大量的金钱抚慰利益受损的投资者，以避免可能的法律冲突。政策制定的庇护主义倾向。相比起与私营部门和社会组织建立合作关系，奥夫拉多尔政府倾向于直接通过社会项目向人民提供公共服务产品。在他的执政下，墨西哥政府直接通过转移支付的方式帮助老年群体、贫困群体以及学生群体。并且为植树的农民和失业工人设立津贴。一部分人甚至将这些补贴称为“奥夫拉多尔津贴”（''AMLO' scholarships'）。 直觉性的决策倾向。有大量的研究证明了奥夫拉多尔政府的诸多政策缺乏经验和证据的支撑。其中，国民政策评估委员会(National Council for the Evaluation of Social Policy)指出，奥夫拉多尔政府的政策评估逻辑缺乏明确的因果链、目标人群模糊、并且缺乏基础性的评估指标(CONEVAL, 2020a, 2020b, 2020c)。部分媒体也揭露了奥夫拉多尔政府政策带来的负面社会后果。例如，部分农民刻意砍伐自家树木，然后申请公共补贴用于种树（Sanders, 2021)。有研究者认为，奥夫拉多尔政府的转移支付是一种社会的倒退。它并没有充分涵盖社会中的贫困群体，反而加剧了社会不平等的程度(Jaime, 2022;Jaramillo、2021、2022)。在政策执行阶段，奥夫拉多尔追求权力的集中化，并试图加深他作为个人与“人民”的联系。总统总是亲自统筹协调政府的各项事务，而这些事务原本隶属于议会讨论的范畴。在与地方政府的关系上，奥夫拉多尔建立了一个被称为32个民意代表('32 súperdelegados')的新组织，负责将地方事务直接上报至总统办公室。表演性执行。除了人民，腐败是奥夫拉多尔任期提及最多的一个词语。尽管比他的前任都更加重视腐败治理，但奥夫拉多尔政府并没有在这一领域做出任何实质性的改善。此外，在针对新冠疫情的防控上，总统在公共场合一直声称一切都在控制之中。但实际上，墨西哥新冠病毒的感染速度和死亡率是世界上最高的国家之一。这明显归结于墨西哥政府对于疫情的不当应对(Ximénez-Fyvie, 2020; Institute for Global Health Sciences, 2021;
Chertorivski, 2020; Ponce de León & Rodríguez, 2021)。象征性完成。在取消墨西哥城国际机场建设的项目后，奥夫拉多尔承诺将在圣卢西亚军用机场的基础上以更少的价格修建一个更为完善的国际机场。新机场从2022年3月开始投入使用。但直到现在，AIFA机场始终没有安排任何的国际航班。并且，新机场的容量相比起原计划里的墨西哥城国际机场大大下降了。而建造机场的资金投入却大大超出了预期。平行化的行政体系。奥夫拉多尔在原有的行政体系之外，建立了一套新的政策执行组织。奥夫拉多尔在总统竞选时竞选团队Servidores de la Nación现在正在发挥着类似行政组织的作用。他们的工作通常直接对接总统办公室，而绕过了原有的官僚行政体系。同时，在国家的治理上，奥夫拉多尔也越来越多地依赖于使用军队的力量。依靠军队管理港口、推进重大项目的建设，并管理新建立的国民护卫队的事务。依靠政治亲信力量。正如其自己所说的那样，奥夫拉多尔更倾向于任用那些对政策展现出忠诚感的人，即便这种忠诚是盲目的追从。上文中提及的Servidores de la Nación团队就是一个典例。同时，奥夫拉多尔还在各地方政府设立了民意代表('súperdelegados')作为中央政府的代理人。这些民意代表('súperdelegados')直接对总统负责。并且，总统还将政治地位作为一种恩惠性的布施，在很多核心部门以及政策咨询部门中，我们都可以找到他的政治亲信的身影。（五）政策评估阶段
在政策评估阶段，奥夫拉多尔政权也体现出明显的民粹主义倾向。除了日常向国会的报告，总统还直接向人民做季度性和年度的工作报告以进一步拉近与人民的关系。在这个过程中，奥夫拉多尔具体采取了以下几种民粹主义策略。选择性事实。奥夫拉多尔常常通过其他的数据（'other data'）来逃避媒体和学者对其政策的质疑。即使这些质疑是基于公开发表的官方文件或数据。例如，在面对公众对墨西哥新冠疫情传染力和死亡率居高不下的批评时。奥夫拉多尔罔顾事实，反复声称政府的管理是有效并且负责任的，甚至将墨西哥疫情管控举措视为全世界的榜样。否定专业性政策评估工具的结论。当自身政策受到专业评估机构的挑战时，奥夫拉多尔政府总是坚称机构的评估方法是没有意义的。或者是反复强调评估者并不了解这些项目对于公众的意义。否定技术专家的建议。正如他对政策评估机构的态度一样，奥夫拉多尔也否定学者专家的价值。面对来自专业人员的质疑时，奥夫拉多尔将他们称为是享受既得利益的保守主义者。并且为那些专家贴上了腐败的标签。自上任以来，奥夫拉多尔一直以一种极富道德色彩的口吻强调他将把改变墨西哥人的生活作为自己的使命。为此，他颁布了一系列命令，旨在废除旧的政治制度，建立真正符合人民需求的政治组织。例如，奥夫拉多尔曾下令在各政府部门内实行普遍的紧缩政策。削减公务员工资以节省公共开支，并增加对重大社会项目的投入力度。具体而言，在这一阶段，奥夫拉多尔政权的民粹主义治理体现出三方面的特征：不合理的政策终结。在奥夫拉多尔任期内，他曾下令取消了包括旨在促进旅游经济、中小企业发展以及社会发展的一系列政府组织。数以千计的公共政府职位被迫终止。据总统所说，这些措施能够节省上百万比索，并抑制腐败的发生。但直到现在，总统既没有提供任何制定政策的依据，也没有公开相关的成效数据。随意性的政策替代。奥夫拉多尔政府曾以Becas para el
Bienestar Benito Juárez取代原有的Prospera项目。该项目原本旨在为自觉接受学校教育和医疗预约的穷苦公民提供补助。但奥夫拉多尔将政策的受惠范围扩大了，一切公民都可以无条件地收到这项补助。根据相关机构的评估，新的政策的实行进一步加剧了社会不平等，并且降低了墨西哥社会的受教育率。盲目的紧缩政策。奥夫拉多尔在整个政府行政体系中推行普遍的预算紧缩政策，将节省的开支用于投资他认为重要的公共项目。但实际上，盲目的紧缩政策带来了极大的负面影响。一方面，预算的缩减严重影响了行政部门的正常运转。据墨西哥媒体报道，资金和收入的短缺降低了行政体系的效率。一系列行政事务如文件审批、历史遗迹保护以及公共医疗资源的提供都面临拖延。另一方面，节省出的开支对于那些重要的公共项目也是一种浪费。例如，负责多斯博卡斯炼油厂建设的能源部在2022年收到了一笔巨额预算，与2021年相比增长了578%。本部分从以下三个方面对墨西哥的民粹主义政府政策制定进行分析，即民粹主义政策制定的利与弊、墨西哥案例在当代民粹主义研究中的意义以及本研究对于政策研究的贡献。上文的分析已经阐明，尽管民粹主义政府在某些方面可以兑现其对人民的承诺，但这种兑现通常伴随着沉重的经济、社会以及制度代价。在积极意义上，民粹主义政府重视人民的价值和需求，将他们的诉求视为主要的政策考量因素。并努力拉近与人民的距离，增加对社会项目与福利的支出。但实际上，民粹主义政府的决策严重偏离了政策制定的一般流程和标准，带来了一系列的消极影响。在议程设置阶段，奥夫拉多尔政府明显忽视了议程讨论的多元化需求，而将一些紧急的议题置之不理。在政策形成阶段，奥夫拉多尔的政策分析显得过于简单化，只重视短期项目，而忽视了长期的政策效益。在政策执行阶段，奥夫拉多尔政权的政策执行体现出了个人化以及政治化的倾向，而无视官僚体系的专业化和价值中立要求。最后，在政策的终结上，奥夫拉多尔政权体现出了明显的随意性和盲目性。使得政策忽视了国家的治理绩效、公共物品供给、以及法治原则。严重损害了项目的绩效和公职人员的利益。与其他民粹主义者掌权的国家相比，墨西哥的案例既体现出与其他民粹主义国家的相似性，又具有其自身的独特之处。在相似性方面。就政权的组织而言，墨西哥与其他国家如委内瑞拉、匈牙利、美国以及巴西体现出了相同的特征。即强调政策制定中的多数原则，并通过多数原则论证自身决策的合法性。民粹主义政府敌视社会少数群体，尤其是享有特权的精英。一方面，民粹主义执政者自诩为人民的代表。但另一方面，他们又持有明显的反多元主义立场，将一切的政治对手都描述成人民的敌人。就领袖个人而言，奥夫拉多尔与其他民粹主义领袖如查韦斯、特朗普等人也具有相似性。奥夫拉多尔通过例会和定期的报告绕过了其他中介组织，建立了与民众的直接联系；通过政治亲信网络打造对地方政府的控制力；通过不合法的政策咨询机构为自己的决策辩护；采用庇护主义的政策维持自身的政治支持；在决策中强调政治口号的作用，对事实进行选择性的利用，忽视科学证据的意义；随意终止一系列政策和项目，并打乱职位分配。奥夫拉多尔政府的政策表现充分体现了古德尔所说的“不经慎思的政策”特征。就民粹主义政府执政的影响而言。与其他国家相似，尽管声称一切为了人民的福祉，但最终承受政策危害的正是奥夫拉多尔所谓的“人民”。三年的执政并没有使得墨西哥政府有任何改善。相反，奥夫拉多尔政府的一些决策反而导致了贫困率的上升、不平等加剧，并且削减了弱势群体的医疗服务资源。此外，墨西哥的民粹主义政府也在某些方面体现出独特之处。首先，除了查韦斯，奥夫拉多尔可以算得上是最善于使用媒体的民粹主义领袖了。在政策绩效并不突出的情况下，媒体成为了他推行自身政策、维持支持率的有力工具。其次，除了查韦斯，恐怕奥夫拉多尔也是最善于使用军事力量的民粹主义掌权者。这使得他得以绕过传统的行政体系，直接加强自身的控制和优先地位。但这些行为的影响还有待具体考证。由上，我们可以从墨西哥的政策制定中推导出关于民粹主义政府政策制定的一般模式：墨西哥的案例对于我们从事政策研究具有重要的启示意义。奥夫拉多尔政府的很多问题都正好切中了政策分析关心的核心议题。从更为宏观的角度来说，墨西哥的案例也为学者研究政策分析的模式提出了几个有意义的问题。例如：如何针对一个明显缺乏科学研究和技术支持的政策进行分析？在民粹主义语境下，讨论不同国家，甚至是同一国家在不同时间内的政策制定模式时，我们应该使用什么样的比较和评估标准？从规范性的层面来看。民粹主义决策模式为我们思考民主政治提出了几个重要的问题。例如：如何看待那些“以人民的名义”确认自身合法性的政策，尽管这些政策仅仅是出于领导人的个人观点?当少数群体的观点不能得到表达和认可时，这样的政策还可以被视为是公共的吗？如果政策制定遵循民粹主义的模式，而偏离拉斯韦尔所倡导的法治、理性分析和科学探讨原则，那么“人的尊严”以及其它基本权利还能得到维护吗？总而言之，针对民粹主义与民主政治的关系的研究可谓浩如烟海，但是对于民粹主义究竟如何影响政府的政策制定，学界仍然缺乏讨论。本文通过对文献和资料的梳理，以墨西哥奥夫拉多尔政权为例，分析了在实践中民粹主义政府对于政策制定全过程的影响。文章发现，尽管民粹主义政府可能在一定程度上兑现自己当选时的承诺。但它最终会给民主社会带来危害。对墨西哥经验的分析使我们能够深入到政策制定的具体阶段，了解民粹主义政府政策制定的具体策略和行为。更重要的是，从规范性和理论性的视角来看，奥夫拉多尔政府的案例也为我们推进政策分析的研究提出了引人深思的启示.
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