论点精粹丨赵峰, 谭璇, 周慧珍：我国地方财政支出结构与经济增长的政治经济学分析
赵 峰，中国人民大学经济学院教授、中国人民大学中国特色社会主义政治经济学研究中心研究员
谭 璇，武汉大学马克思主义学院讲师
周慧珍，中国人民大学经济学院博士研究生
围绕价值生产和资本积累，财政支出可以通过两方面作用于社会再生产的生产过程：一是提供公共的物质生产条件，二是为劳动力再生产提供商品和服务。在此基础上，马克思主义学者奥康纳将财政支出划分为社会投资、社会消费和社会费用，其中，社会投资和社会消费能够形成社会的不变资本和可变资本，有助于提升劳动生产率和降低生产成本，同时，三类财政支出都可以形成商品需求，从而减缓利润率下降的压力并提升社会的投资意愿，实现社会再生产的内涵式和外延式扩张。结合我国31个省级行政区2007-2020年财政支出结构的特征和变化来看，由于各类财政支出可以通过多个渠道作用于经济的供给侧和需求侧，因而三类财政支出的协同增长能够更加有效地满足地区经济发展所需要的各项条件。
地方政府是国家治理体系中重要的环节，在推动当地经济社会发展、提高人民群众生活水平方面发挥着重要作用。财政作为国家治理的基础和重要支柱，调节和优化财政支出结构是地方政府更好地履行行政管理职能、落实社会管理责任、推进地方高质量发展的重要政策工具。中国经济进入新常态以来，地方财政收支状况也面临新的挑战。一方面，经济发展由高速增长向中高速增长过渡，地方财政收入增速也相应减缓，同时为减少市场主体负担、稳定经济发展预期，减税降费工作也将继续推进。另一方面，与财政减收和减税降费相对应的，则是财政支出总额仍在增长，中央转移支付、政府性基金以及发行地方政府债券成为了支撑地方财政运转的重要资金来源，但随着全国财政紧平衡状况的持续，地方政府债务压力显著增加。因此，地方政府提高财政资金使用效率的需求更加迫切。财政作为政府配置资源的手段，通过优化财政支出结构，促进地方经济增长，从而提高财政收入，是在长期中实现地方财政收支可持续发展的根本途径。因此，认识和了解财政支出与经济发展之间的关系，把握投入到不同领域的财政支出对经济增长的可能影响，有助于地方政府更好地提高财政支出效率，释放财政活力。 随着经济的发展、生产社会化的提高和城市化进程的加深，社会生产和生活所涉及的领域和环节不断增多，企业和家庭等各个市场主体彼此之间的联系更加广泛和紧密，需要政府部门提供管理和协调的“必要”领域也日益扩大。财政支出总体规模在经济中所占的比重也逐渐提高。与此同时，财政支出的类别迅速增加，各类财政支出间的比例关系（即财政支出结构）也在不断变化。巴罗（1990）将财政支出综合划分为生产性支出和消费性支出，为考察财政支出的规模和结构对经济增长和社会福利的影响提供了一个研究框架。在巴罗的分类基础上，大量学者对政府生产性支出和消费性支出的内容进行了更为细致的讨论（科门迪和迈古勒，1985；金戈和史晋川，2010；黄少安等，2018）。在相关研究中，生产性支出对经济增长的正面作用得到了一致肯定，但对生产活动/非生产活动的认识则存在较大的随意性，从而使得不同研究关于生产性支出和消费性支出的划分范围较为模糊，这导致了关于政府支出增长效应的实证研究结果难以统一甚至相互矛盾。在宏观研究中，财政支出乘数是判断财政支出增长效应的重要指标。王国静和田国强（2014）指出，我国政府消费支出乘数为0.79,政府投资支出的乘数为6.11，因而政府投资能够更加有效地推动经济增长；而吕炜等（2016）则认为我国保障性财政支出比政府投资更有利于经济增长。造成实证结果差异的一个重要原因在于，政府用于社会保障和就业以及医疗卫生领域的财政支出被划分为不同的支出类型。同时，将所有对产出可能有影响的因素都能纳入生产函数的分析方法，掩盖了生产性劳动才是价值的真正来源，无法真正揭示财政支出变化对宏观经济增长影响的机制。从马克思主义政治经济学出发，围绕价值生产和资本积累，财政支出可以通过两方面作用于社会再生产的生产过程：一是提供公共的物质生产条件，二是为劳动力再生产提供商品和服务。在此基础上，马克思主义学者奥康纳（2017）将财政支出划分为社会投资、社会消费和社会费用，为在社会再生产理论视角下研究财政支出结构的增长效应提供了一个参考。根据马克思主义经济增长理论，资本积累是生产规模扩大和经济增长的最基本因素。然而，随着资本规模的不断扩大，资本有机构成也随之提高，在其他条件不变的情况下一般利润率呈现出下降的趋势。利润率的下降一方面可能导致可供积累的利润量减少，另一方面也可能对生产部门的投资意愿带来不利影响，使得一部分资金退出生产领域，进入金融等其他领域，最终降低资本积累规模，减缓经济增长。政府部门的社会投资、社会消费和社会费用支出，能够在提高劳动生产率、降低成本与扩大需求三个维度对价值生产和价值实现带来影响，一定程度上缓解生产部门的利润率下降，促进经济增长。首先，政府的社会投资支出，最终形成了道路、桥梁、港口以及各类基础科学和技术成果等等,为生产部门直接提供了社会先行资本。其中，公共交通基础设施的建设有利于加快生产企业原材料和产品的周转效率；对科技创新的大力投入则有助于新技术和新工艺的出现，在一定程度上带来不变资本的生产率上升及价格下降，减缓资本有机构成上升。政府提供的这些社会先行资本，具有相当程度的非排他性和非竞争性，将从整体上提升生产部门的不变资本使用效率，同时也有助于节约单个企业的不变资本支出，降低单个市场主体进入生产领域的资本门槛。其次，政府的社会消费支出通过提供基础教育、医疗卫生、住房保障等劳动者需要的消费资料和转移支付，服务于劳动力的再生产。通过集体生产和消费的模式，能够降低消费资料的相对价格，促进相对剩余价值生产。同时，政府部门组织生产这些消费资料和服务，只需要支付相应的生产资料和工资成本，再免费或低价向社会提供。在一定程度上，这些消费资料和服务的价格等同于私人部门支付的税金，并没有包含平均利润，更加接近成本价格。因而政府的社会消费支出有助于降低劳动力再生产的成本，缓解企业面临的工资压力。此外，社会消费支出不仅直接形成了公共部门的需求，还通过支付相关劳动者工资间接扩大了私人部门的需求。再次，政府社会费用支出中的最低生活保障、养老保险以及失业保险等，一定程度上具有调节收入分配的作用，为陷入经济困难的家庭提供了保障，并由此扩大经济中的有效需求；政府提供的环境保护、行政管理以及社会治安管理等服务，则通过促进商品资本的实现加快了资本循环的速度；然而，政府部门对金融部门的补贴、公共债务利息以及相关支付，则使得一部分价值离开商品的生产和流通过程进入金融部门，降低了生产部门的资本积累规模。可以发现，无论是政府的社会投资和社会消费促进价值生产的影响渠道，还是社会投资、社会消费和社会费用帮助价值实现的途径都是多重的。这也部分解释了以新古典理论为基础的财政研究中明确地定义政府的生产性支出和消费性支出在理论上存在的问题，从不同的单一作用机制出发，不同的研究者对于政府履行各项职能所花费的财政支出能否进入生产函数的看法将会存在差异。社会再生产的扩大，既需要政府在供给侧提供必要的社会一般生产条件，也需要政府在需求侧扩大有效需求。因此，社会投资、社会消费和社会费用对经济发展的作用存在一定程度上的互补性，单纯扩大某一类支出，或许并不能完全发挥财政支出对经济的调节作用。同时，对一个地区在不同的发展阶段或者处于不同发展水平的各个地区而言，一成不变、千篇一律的政府支出结构难以有效地发挥财政的作用。通过调整政府支出结构来协调经济运行中的供给与需求、积累和消费、技术更新与成本优化等多个方面的平衡，才能够更好地推动经济长期稳定增长。四、中国地方政府财政支出结构：特征、变化与增长效应由于省区作为经济社会发展体系相对完整的单位，且区域内具有较强外部性的大型基础设施建设等需要由省级财政统筹安排，因而本文以各省财政支出作为主要的讨论对象。并且，我国在2007年调整了政府一般公共预算支出的功能性质分类，将财政支出划分为一般公共服务、国防、外交等共计22大类。因此，本文以2007-2020年我国31个省、直辖市和自治区的全省财政一般公共支出决算数据为基础，将财政支出重新整合为社会投资、社会消费和社会费用三个类型，并分别计算了我国地方整体和各省级行政区财政支出结构。整体上，2007—2020年地方财政支出由3.83万亿元人民币（占GDP的比重为14.16%）增加至21.06万亿元人民币（占GDP的比重为20.73%），年均增长约14%。其中，社会投资占GDP的比重由3.1%增加至6.5%，社会消费增长幅度相对较小，占GDP的比重由3.5%增加至6.3%，而社会费用则基本稳定在GDP的7.6%左右。可以发现，我国地方财政支出中三类支出的相对比例由原本的社会费用“一枝独秀”的模式转向社会投资、社会消费和社会费用“三足鼎立”相对平衡的模式，这一变化体现了近年来严格压缩一般性支出、加大对重点领域和项目支持力度的财政支出结构优化政策。具体来看，各省级行政区花费在社会投资、社会消费和社会费用支出的差异仍然明显，财政支出结构大体上可分为以下四个类型。一是社会投资占财政支出比重相对较高的省级行政区。北京等9个省级行政区2007—2020年财政支出中，在相当一段时间内社会投资相对更高，并且此时人均GDP增速也相对较快。对于人均GDP水平较高的地区而言，仅靠传统的设备、厂房等不变资本难以支撑生产企业应对激烈的国内外竞争，而这些地区原本的生产社会化程度较高，政府社会投资形成的不变资本能够更大程度地惠及生产部门的众多企业和环节，推动社会再生产的扩大。因此，以5G、人工智能、工业互联网以及物联网等为代表的新型基础设施成为了促进区域生产发展的重要新型社会先行资本。同时，这些省级行政区社会消费占财政支出的比重相对稳定，而社会费用占比则有所下降，整体上财政支出结构经历了一段时间的调整，在2015年以后达到了一个新的稳定状态。二是社会费用占财政支出比重较高，但社会投资和社会消费增长较快的省级行政区。江西等11个省级行政区2007—2020年社会投资和社会费用占GDP的比重显著提升，而社会费用占GDP的比重虽然相对稳定或小幅下降，但仍然是各省级行政区财政支出中占比最高的部分。这些省级行政区经济发展水平在全国处于中下游，但整体经济增长速度较快。社会投资和社会消费的协同增长，不仅提供了必要的基础设施，同时也提升了劳动力的教育、健康等综合素质，为区域生产发展创造了良好的社会生产条件。此外，虽然社会费用占财政支出比重仍旧较高，但其“一枝独秀”的状态发生了转变，财政支出结构整体转向三种支出相对均衡的状态。三是社会费用占财政支出比重居高不下的省级行政区。2007年以来，河北等6个省级行政区的三类财政支出均在增加，虽然社会费用的增速与其他两类财政支出相比略微缓慢，但其在整体财政支出中的规模优势并没有发生变化。这类政府支出结构对经济的影响更多体现在需求端，而对供给端的作用则相对较少。特别是在其他省份大力增加社会投资的情况下，本地区的社会一般生产条件改善相对缓慢，将一定程度上减弱对投资和劳动力的吸引力。同时，由于本地区生产发展的相对滞后，政府的社会费用支出可能转而形成对外部区域产品的需求，降低政府支出对有效需求的拉动作用，甚至形成当地公共和私人部门资金的双重外流。从经济发展水平来看，这些地区的人均GDP在全国处于中下游水平，增长速度也相对落后。四是财政支出占GDP比重较高，社会投资增长较快的省级行政区。2007—2020年，甘肃等5个省级行政区社会投资增长较快，社会消费次之，社会费用则小幅增长后略有减少。这些省级行政区地处偏远，基础设施建设相对落后，政府加快社会投资支出，为当地经济发展提供基本的社会先行资本，有利于加强与外部的资金、商品、人员和信息交流。社会消费与社会投资的协同增长一定程度上体现了基本公共服务均等化在经济相对落后地区的持续推进。综合来看，政府通过社会投资和社会消费为经济的供给侧提供社会的生产资本，能够较为有效地促进经济增长。贵州、湖南等中西部地区，经过财政长期对投资建设的支持，基础设施水平得到了一定程度的提高，为扩大社会再生产奠定了物质基础。同时，在上海、江苏等经济发展水平较高的地区，面对生产技术的革新，社会投资也仍旧是政府支出中最为重要的领域，这为经济的持续增长提供了保障。面对我国仍处于发展中国家的现实情况，只有通过增加积累、扩大投资来改善经济增长，才可能在这一基础上改善人民生活。同时，社会再生产的扩大不仅需要生产资料的优先增长，也需要劳动力在数量和质量上的提升，才能够保障扩大社会再生产的顺利进行。从各省级行政区的财政支出结构来看，近年来经济增长表现较好的贵州、湖南、上海等省级行政区政府的社会投资和社会消费处于协同增长的状态。随着政府社会消费投入的持续增加，相关地区教育、医疗以及住房保障水平得到了不同程度的提升。提高政府的社会消费支出不仅仅是推动基本公共服务均等化、促进共同富裕的重要举措，同时也能够提供越来越多受教育程度更高、身体素质更强的劳动者，为推动技术进步和经济高质量发展提供人才保障。与此相对应的是，社会费用较高且仍在增加的省区经济增长表现较差。从理论上来看，社会费用主要通过扩大需求来促进经济增长。然而，由于国内市场的统一和开放性，若地方财政忽略对本地区的生产提供支持，则社会费用支出对于需求的调节作用相对容易外溢到其他地区，减小财政支出对本地区社会再生产扩大的促进作用。面对不合理的财政支出结构，地方政府应加强对重点领域、基本民生和基层的财力保障，落实过紧日子的要求，降低社会费用占财政资金的比重，提升财政支出效能。在社会主义市场经济体制下，有效市场和有为政府相结合，才能更好地促进新时代经济高质量发展。如何优化政府财政支出结构，是更好发挥政府作用、促进经济增长的一个重要理论和现实问题。由于社会再生产的扩大既需要生产资料部类和消费资料部类协同增长，也需要供给和需求的协同增长。因此，财政支出结构应结合经济发展的实际需要，从生产和需求的角度全方位地调节财政资金配置。一味地单独扩大某一类财政支出，反而可能会打破财政支出结构与生产结构的协调性，不利于经济增长。近年来，我国大多数省级行政区逐渐转向社会投资、社会消费和社会费用协同增长的状态，一定程度上改善了财政支出结构。但少部分省级行政区社会费用仍然居高不下，造成政府提取的社会剩余中相当大的比例难以进入本地区的社会再生产过程，不仅不利于区域经济增长，也降低了政府债务的可持续性。财政作为政府参与社会产品分配的手段，在有限的财政资金条件下，能否更好地配置用于不同领域的财政资金，以完成保民生、保就业和保运转的基本任务，同时防范和化解政府债务风险，既是对地方政府的要求也是对其治理能力的考验。本文发表于《教学与研究》2022年第10期，仅代表作者本人学术观点，转载请注明来源。请点击页面下方“阅读全文”免费下载阅读。
《教学与研究》创刊于1953年5月，是教育部委托中国人民大学主办的综合性学术理论刊物。办刊宗旨是为高校马克思主义理论教学和研究服务，同时兼顾相关人文社会科学研究。
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