编者荐语：
基于多层级治理理论构建包括中央政府、县级政府、乡镇政府与村级组织在内的研究框架分析乡村振兴过程中“制造亮点”的多层级逻辑。
中国乡村振兴过程中“制造亮点”的多层级逻辑——基于中部桥镇的案例研究
摘要:
乡村振兴背景下亮点工程的形成与存续意味着国家下乡财政资源的配置错位与使用低效。基于多层级治理理论构建包括中央政府、县级政府、乡镇政府与村级组织在内的研究框架分析乡村振兴过程中“制造亮点”的多层级逻辑。通过桥镇的个案研究发现：在亮点形成阶段，中央政府的“粗线规划”逻辑向地方政府释放出示范点打造的政治压力，县级政府分派示范点打造指标并提供专项资金支持的“行政动员”逻辑进一步放大了这一压力，乡镇政府在上级任务压力基础上自我施压的“加压执行”逻辑与有限治理能力的内在紧张最终促成亮点的形成，村级组织的“积极配合”逻辑则在这一过程中起到了助推作用；在亮点存续阶段，分别表征县级政府与中央政府监督权力使用低效的“软化约束”与“抓大放小”逻辑构成亮点能够长期存续的重要外部条件。最后，消解亮点的负面效应，需要发挥财政资金的引导作用、善于向沿海发达地区学习、尊重基层民众的主体性地位、注重规划引领，以此不断提升示范点打造的可复制性、可推广性。
作者简介:
李尧磊，复旦大学国际关系与公共事务学院
文献来源:
《公共管理与政策评论》2022年第6期
本文作者 李尧磊
一、问题提出与文献综述
随着工业化与城镇化进程的快速推进，大量农民“离土”、“出村”与“进城”，中国延续数千年的“乡土中国”形态正在向“城乡中国”形态进行历史性转变，但是这一迅猛的国家形态转变进程尚未改变中国作为小农中国的鲜明底色。因此，从保持乡村基本秩序与国家社会稳定角度看，向广大农村地区持续性输入资源就显得尤为重要。税费改革以来，国家由“汲取型国家”转变为“给予型国家”，国家肩负起通过项目制向农村输入大量财政资源的主导角色。但是，国家以项目的形式向农村输入资源增加对农村公共品和公共服务供给的同时，也产生了诸多意外后果。其中之一是地方政府倾向于将国家下乡的有限财政资源用于打造不可复制、难以推广的示范点。例如，在新农村建设时期，很多学者的研究表明部分地方将大量财政资金投向各种不具有推广性的“面子工程”、“形象工程”、“亮点工程”、“示范点”。公共资源配置错位造成部分地区村庄间发展差距拉大、政府施政公平性遭到损害、村民获得感不断降低等消极影响。2017年10月，随着乡村振兴战略的提出，国家向农村输入的财政资源急剧增加。就乡村振兴战略具体落实情况而言，部分基层政府往往假借“示范打造，以点带面”之名，向示范点投入大量财政资源。但是，在各地示范点打造实践中也混杂着大量不具备推广性的示范点。
在现实政治语境中，示范又被称为典型、榜样，示范点打造也就是通过确立起具有代表性的“个别”，通过“个别”来带动“一般”，从而起到“以点带面”的社会动员与政治整合功能。这一过程主要分为两大阶段。其一是试点阶段，即通过资源动员和政策支持创建和评选示范点；其二是推广阶段，即将经过实践检验且具有显著成效的政策经验与结果向外推广，以供其他主体学习。在示范点打造实践中，国家向乡村基层输入治理资源的理想结果是“试点有效，推广有效”，也就是形成所谓的“民心工程”。但是在很多情况下，示范点打造的实际结果却是“试点有效，推广无效”，这相应构成本文所探讨的“亮点工程”的具体内涵。
示范点打造往往承载着国家一定的施政意图。德国学者韩博天（2008）通过对中国政策制定过程的研究，指出“由点到面”的政策实验是一种成熟的方法论，能够形成广泛的创新精神、适应和学习。王绍光（2008）也指出，作为一种重要的政策实验机制，试点有助于决策者和执行者不断学习，并获取必要的经验教训，进而调整政策目标和政策工具以回应变化万端的社会环境。由上分析可见，示范点打造作为一种具有中国特色的政策执行方式，在从传统到当代的国家政治生活中发挥着巨大作用。但是，亮点工程意味着示范点打造的以点带面功能正在走向异化，根植于示范点自身的政策学习、社会动员功能遭遇消解。换言之，地方政府打造示范点的最终目的在于由点到面实现有效治理，但是亮点工程表明示范点打造反而由目的理性异化为工具理性。目前一部分关于示范点文献的研究对象实际上就是亮点工程。例如，李元珍（2015）通过对领导联系点树典型的过程分析，发现当前的典型生产机制正从传统的双典型结构变成单向度的排列，而其作用机制也发生了从“以点带面”到“以点代面”的转化。杜鹏（2017）基于县域治理视角，指出典型治理导致“典型”从手段向目的本身的异化，扭曲了“以点带面”的动员性意义。
基于上述讨论，本文尝试以亮点工程这一描述性概念总括地方政府从新农村建设时期一直到目前乡村振兴阶段打造不可推广示范点的这类实践行为。亮点工程是示范点的一种病态类型，它意味着国家下乡公共资源的配置错位。政绩工程是与亮点工程概念内涵容易混淆的一个概念。笔者以为亮点工程与政绩工程具有以下相异点。一是政绩工程是示范点打造“试点无效，推广无效”的结果。也就是说，政绩工程不仅是指示范点不具有推广效应，而且在试点打造阶段就面临失败。董德、张玉春（2012）的研究指出，政绩工程不同程度地脱离社会公众的需要，从而使得政治价值得到优先考虑，公众需要被放到次要位置。与之相对应，亮点工程只是不具有推广性，试点地居民通常是亮点工程的受益主体。例如，在各地乡村振兴实践中，示范村村民享受到村容村貌提升、就业创业机会增加、基础设施完善等益处；二是政绩工程往往负面危害程度大，容易引发社会舆论的高度关注，而亮点工程的危害性和被关注度要远低于政绩工程。值的强调是，本文所论述的亮点工程是一个中性概念。在很多情况下，地方政府打造示范点的初衷在于以点带面，推动全域乡村振兴。但是亮点工程的出现往往是未预期结果。当然也不可否认，一些亮点工程的出现是地方政府有意为之的结果，目的在于向上传递政绩信号、获取晋升资本。简言之，以示范点打造成效作为划分标准，亮点工程居于民生工程与政绩工程之间。
作为与亮点工程概念相近的一组概念，有关民生工程、政绩工程的研究显然对本文研究具有重要借鉴意义。在充分梳理相关研究基础上，本文以为有关亮点工程成因的研究主要分为两大视角。
第一种是自上而下的国家视角。国家视角强调亮点是国家政治权力和政府塑造的象征符号，制造亮点的过程集中体现了权力的实践形态。国家视角遵循的理论预设是地方官员是理性经济人。正如公共选择理论所提出的，政治决策者也是理性经济人和效用极大化者，当个人利益与公共利益不一致时，决策者往往把个人利益置于公共利益之上。中国政府的晋升锦标赛容易引发地方官之间的激烈竞争行为。压力型体制则进一步放大了这种激励效应。地方官员出于对集权型竞争体制的主动性适应采用资源高度集中投入的方式打造亮点向上发出明亮的政绩信号。在我国的现有的政治体制中，人大监督权虚化、行政委任制盛行，导致由行政机构、人大代表和利益集团形成的“铁三角”难以有效遏制政府利益内在性问题。在具体实践过程中，由于地方政府更加青睐条件优越的地方，示范点建设普遍存在着目标太高、冒进求成或目标太低、只重眼前的现象，这为示范经验的推广增加了难度，同时由于缺乏自下而上的民众参与，示范点只是作为一种形式理性在官僚体制内部空转。
第二种是自下而上的村庄视角。村庄视角强调村庄自身情况和条件对于制造亮点的作用机制。已有研究指出村庄发展理念与国家保持一致、德才兼备领导人的带动作用在范点打造过程中发挥的积极作用。也就是说，示范点不仅是政府能动性发挥的结果，也是村庄自主性发挥的表现。李祖佩（2013）将项目制实践中的村庄分为三种类型:接受型村庄、争取型村庄和捆绑型村庄，强调了村级组织和村庄利益主体对于村庄项目资源获取数量和方式的影响。折晓叶（2011）也发现那些挤入“示范村”或者“薄弱村”的两类村庄更有机会获得项目支持。渠敬东（2012）则对村庄如何顺利抓包做了扼要补充，他认为村庄若想“抓”到项目，就必须“挤进两头”，通过“扮富”和“哭穷”的办法让自己成为典型，成为“试点”。税费改革后,项目制逐渐成为农村公共服务供给的主要形式,在基层实践中出现项目资源向个别村庄迅速集中,而大部分村庄却徘徊在项目供给之外的马太效应。尽管村庄通过自主性发挥能够挤入示范点，但是由于后续农民群众的主体作用没有发挥出来，村庄内源性发展平台未能建立，乡村内生发展能力培育不足，村庄发展也就很难具有持续性，最终异化为本文所谓的亮点工程。
总的来说，已有研究从不同视角出发为我们理解制造亮点的内在逻辑提供了扎实的理论基础，但是也存在若干不足之处。首先，已有研究主要从国家视角与村庄视角来解释制造亮点的内在逻辑，但是对国家外力与村庄内力的双向互动探讨不足；其次，在国家视角下，已有研究过多聚焦于基层政府行为，对其背后的国家治理结构和制度逻辑只是作为结构性激励或制约因素稍加探讨，未能充分揭示这些结构性因素在制造亮点过程中的具体作用；最后，已有研究未能充分揭示制造亮点的详细过程，也未能打开具体治理过程中的“府际关系”与“政社关系”的黑箱。据此，本文尝试基于纵向府际关系与横向政社关系，构建包括中央政府、中层政府、基层政府与村级组织在内的多层级治理分析框架，深入分析在乡村振兴战略从顶层设计到落地实施过程中制造亮点的多层级逻辑。
二、分析框架：基于多层级治理的理论视角
乡村振兴是一项巨型社会工程。乡村振兴背景下参与制造亮点的主体及其行动逻辑显然是多元化的，这就需要我们建构一个涵盖多元行动主体的理论框架来分析制造亮点的内在逻辑。换言之，如果仅仅关注单一治理层级在制造亮点过程中的作用发挥，那么对于制造亮点这一重大实践问题也就难以给出令人满意的解释，也不能深挖这一病态现象背后的根源所在。多层级理论是研究在多行为体、多中心、多部门条件下如何开展治理行动的重要理论框架。从多层级治理理论视角看，乡村振兴背景下制造亮点的过程是嵌入在一个多层级的行动网络之中的。
多层级治理理论最初是用以解释欧洲一体化现象的。一直以来，关于欧洲一体化现象的解释进路主要有两种：新功能主义和政府间主义。在新功能主义看来，以欧洲共同体为代表的超国家行为体主导着欧洲一体化的进程，国家这类行为体在其中发挥的作用不大。政府间主义认为欧洲一体化能够实现关键在于国家这类行为体的积极行动。与上述两种传统解释路径不同，马科斯认为，欧洲一体化是超国家行为体、国家行为体以及次国家行为体共同作用下的结果。此外，他提出了“多层级治理”这一概念来说明多个维度上的政治或行政行为体的持续互动的现象。根据马科斯的观点，多层级治理是一种在超国家、国家、区域以及地方等几个疆域层级上的既定政府之间进行持续协商的制度。在此之后，一些研究者试图将非政府行为体也纳入到多层级治理之中。比较有代表性的学者是皮亚托尼，他认为多层级治理这一概念描述的是同时激发多个管辖权层面上的政府与非政府行为体。总的来说，多层级治理涉及到纵向府际关系以及横向政社关系两大维度。基于中国治理情景，我们认为乡村振兴背景下涉及制造亮点的主体主要包括中央政府、县级政府、乡镇政府与村级组织。那么接下来要回答的问题是为何要将中央政府、县级政府、乡镇政府与村级组织这四个变量纳入进多层级治理的分析框架。
一直以来，基层政府的行为逻辑是学术研究的热点话题。有关基层政府行为逻辑的大量研究是将基层政府置身于宏观的制度环境，尤其是在中央与地方关系这一大背景之下。例如，孙秀林、周飞舟（2013）从分税制改革所建立的中央与地方之间关系的稳定互动框架这一视角出发，分析地方政府以土地为中心的城市扩展行为，徐晨光、王海峰（2013）立足于中央与地方关系视阈来分析地方政府治理模式重塑的政治逻辑。以上研究为本文分析乡村振兴过程中制造亮点的内在逻辑提供了有益启示，即从基层一线治理视角看亮点工程是乡镇政府直接推动、经营村庄的产物，但是乡镇政府的行为逻辑是发生在更为宏观的制度环境之内的，这就需要我们将研究视野不断拉长，超越基层场域，从更为广阔的央地关系视角分析制造亮点的内在逻辑。
为便于阐述我们的分析思路，我们试图提出一个委托方—管理方—代理方的多重委托代理的科层组织模型。通常来说，限于中国庞大的治理规模，在中国绝大多数事务都是“中央决策、地方执行”，中央政府拥有决策、部署、监督和考核的权力，主要面对的是各级地方政府和地方官员。只有基层政府才执行具体政策，与百姓直接打交道。在这一过程中，中央政府与乡镇政府分别以委托方与代理方的角色出现。但是，由于国家制订的公共政策需要落实到一定的地方场域，通过政策细化或再规划的过程，才能实现其政策目标。因此，处于中央政府与乡镇政府之间的中层政府扮演起管理者角色。中央政府在保留一定控制权的基础上，会将部分权威授予中层政府，使其代为监督督促下级政府的政策执行职责。中国的中层政府包括省市县三级。本文将县级政府作为管理方的主要原因是县级政府的政策转换将对政策的整体转换效果产生重要影响。瞿同祖（2003）认为，中国自古以来在治理结构上都有一个特征，即中央政府通过把行政事务逐级往下发包，治民的事务最终落到县级政府身上，县官是真正的治民之官，县以上都是“治官之官”。樊红敏(2008)对当代中国政治的分析也指出，不仅国家的大政方针要通过县一级加以贯彻，且县要根据地方情况作出决定……只有通过县，治理国家的机器才可以运转起来。
在乡村振兴战略从顶层规划到落地执行的过程中，村级组织扮演着政策遵循者角色。乡镇政府处于中国行政序列的末梢位置，直面乡村社会，与社会公众的互动最为密切。作为代理方的基层政府是乡村振兴战略落地实施的具体操作者，同时也是制造亮点的直接主体。亮点工程由示范点蜕变而成。在这一过程中，乡镇政府需要充分开发村庄的人文自然资源，也要借助于村庄干部、村庄能人之手来合作打造。同时，村庄在与基层政府互动过程中，也愿意大力发挥村庄自主性实现自身诉求与国家施政目标的有机衔接，从而在项目抓包、政策支持方面占据有利优势，更好推动村庄的整体发展。上述多重因素意味着在央地关系之外，村级组织也是参与制造亮点的重要主体之一，应该被纳入进多层级治理的分析框架之中，进而从整体上来把握认识亮点工程这一社会病态现象。
在上述讨论基础上，本文试图提出乡村振兴过程中制造亮点的多层级治理研究框架（如图1所示）。乡村振兴战略从中央推动到基层落实是政策制定、执行、激励与监督等控制权力在多层级主体之间分配的过程。在研究设计上，本文将制造亮点的多层级逻辑操作化为亮点形成与亮点存续两大阶段。亮点形成主要涉及到政策制定、执行、激励这些控制权力在中央政府、县级政府、乡镇政府与村级组织之间的分配。亮点存续主要涉及到监督权在中央政府与县级政府之间的分配。从历时性角度看，亮点生成是先于亮点存续的。但是在整个政策过程中，监督权的分配及其效力发挥在具体实践中并不是遵循线性逻辑演变的，监督权既可以在政策执行过程中行使，也可以在整个政策实施结果出来后行使，以此减少乃至避免委托代理过程中的道德风险。本文主要从政策执行完成后这一阶段来理解与应用监督权的，这是因为在高层决策-中层转换-基层执行的政策链条中，亮点是在基层执行这一环节最终形成的。在示范点没有异化为病态社会现象之前，上级政府的监督权力缺乏有效介入的理由。只有等到亮点形成、长期存续之后，上级政府的监督权力才能够切实发挥效力，决定是否进行纠偏与惩戒。因此，上级政府的监督权是亮点能够长期存续的核心要素。
在亮点形成阶段，中央政府的逻辑是“粗线规划”，是指中央政府负责乡村振兴战略的顶层设计，采用指导性、宏观性的表述引导地方各级政府执行落实乡村振兴战略。在振兴村庄类型方面，中央政府的“粗线规划”逻辑内含着示范村打造与推动一般农业型农村地区振兴双重目标的内在张力，这实际上是在政治激励机制设计方面突出示范点打造引领乡村振兴的功能作用；县级政府的逻辑是“行政动员”。在上级政府尤其是中央政府设计的政策框架内，县级政府需要对辖区乡镇政府以及相关干部进行充分动员，通过向乡镇政府下压示范点打造指标，提供专项财政资金动员乡镇打造示范点，推动乡村振兴战略最终落地生根，这进一步延续、强化了中央政府的示范点打造要求；乡镇政府的逻辑是“加压执行”。乡镇政府负责乡村振兴战略的具体实施工作。在动力机制方面，乡镇政府的行动逻辑不仅仅受到完成上级政府任务逻辑的型塑，同时也受到自利性的驱使，例如，获取晋升绩效，在横向竞争中脱颖而出。因此，乡镇政府具有足够动力经营村庄，向示范点倾斜大量资源用以打造示范点。“加压执行”逻辑集中体现了乡镇政府的巨大主体能动性，是乡镇政府在一定政绩考评体制情景下谋求自身利益的凸显。但是乡镇政府示范点打造成效的好坏受到治理能力的极大限制。税费改革后中西部地区乡镇的有限治理能力与强烈政绩冲动的内在张力最终在基层社会产生亮点工程对示范点的目标替代现象；村庄组织的逻辑是“积极配合”。在亮点形成过程中，无论是国家项目落地，还是日常经营管理，乡镇政府都需要借助于村级组织的力量。因此，村级组织的积极配合在很大程度上助推了乡村地区亮点的形成。
在亮点存续阶段，监督权主要是在中央政府与县级政府之间进行分配。在乡村振兴过程中的多层委托代理关系中，中央政府在保留政策纠偏的最终监督权基础上，会把部分监督权威授予中层政府，由其代为监督下级政府的政策执行情况。县级政府是乡镇政府的直接上级，相应地肩负起了监督乡镇政府乡村振兴战略执行成效好坏的职责。但是由于制造亮点所带来的共享利益，导致县乡结成利益共同体，最终促成县级政府对亮点存续的“软化约束”逻辑，放任乡镇政府投入大量资源打造低效示范点的行为；中央政府的最终监督权表现为“抓大放小”的惩戒逻辑，“抓大放小”根源于中央政府施政注意力的稀缺性与亮点负面影响的有限性，突出表现为中央政府根据严重程度、影响范围选择性惩戒示范点打造的负面案例，这为亮点工程的长期存续提供了制度条件。
三、案例分析：乡村振兴过程中“制造亮点”的多层级逻辑
（一）案例选取
本文的个案材料主要来源于在2019年7月与2020年8月笔者累计对H省X市Y县桥镇木村为期一个月的调研。在调研过程中，笔者主要通过参与观察与深度访谈方法获取第一手的田野调查资料。深度访谈对象包括桥镇政府相关工作人员、若干村庄的主要村干部与普通村民。此外，笔者还对镇、村的相关政策文件、档案资料、总结报告等文本资料进行了有意识搜集、梳理与分析，作为田野资料的补充性来源。本文选择桥镇木村作为案例研究对象的主要原因是木村是桥镇近些年在落实乡村振兴战略实践中重金打造的典型示范村，从2018年被正式赋予示范村称号以后，木村已经受到Y县乃至X市政府的重点关注，多次迎来上级领导的调研或视察，频频登上市报与省报。尽管木村的知名度与日俱增，但是实践证明，木村作为示范点却难以产生有效的政策学习效应。木村有限的复制性、推广性从根本上说是木村的成长过程过于依赖地方政府所主导的纵向治理结构，上级政府的财政资金成为木村能够发展起来的核心要素。换言之，在以行政主导作为中部欠发达地区比较常见的亮点形成机制的大背景下，木村作为本文所定义的亮点工程具备了个案研究所要求的典型性特征。鉴于此，本研究主要以木村为典型案例展开讨论。
桥镇打造示范点的行动逻辑主要分为两大步骤。其一是根据一定筛选标准选点，使得所选择的村庄能够符合政府治理需求；其二是打造示范点，将大量涉农财政资金整合优先输入到示范点。2018年末，桥镇经过村庄申请、评估与筛选等多重环节，最终确定木村为示范村重点打造对象。桥镇选择木村主要是基于以下方面因素考虑：一是木村具有良好的人文自然资源禀赋，自然风光优美、地理位置优越，流传着知青下乡与土地革命时期闹革命的历史故事；二是木村具有良好的群众基础，村庄秩序比较稳定，村民对于上级政府的工作积极配合，很少发生推诿扯皮、矛盾纠纷的事情；三是木村主要干部具有较强的行动能力，善于人际交际，协调能力较强，在村庄树立的权威性高，能够积极配合乡镇政府工作。
在选择木村为示范点以后，桥镇开始以“经营村庄”方式推进示范点打造运动。所谓“经营村庄”，是指在多元激励下，乡镇政府借助项目进村的形势要求，集中体制内资源打造某个村庄。其中，被打造的村庄类似于一种产品，通过涉农资金的集中供给实现产品升值，进而满足自身利益。“经营村庄”的通常做法是以行政手段大力助推村庄的乡村旅游、休闲农业产业发展。为此，桥镇分步建设了黄龙沟景区、乡愁博物馆、国防工事爱国主义教育基地、知青窑洞等旅游项目。同时将村庄道路修建、水系整治项目、文化广场建设、污水治理项目等涉农项目进行整合投入到木村，以完善村庄基层设施促进村庄旅游发展。总的来说，这些项目涉及金额近3000万。而且上述项目多数耗资大，见效慢，需要地方政府后期的持续性投入。更为重要是，这些项目仅仅是面对木村，“雨露独享，一村独大”。
从实施结果看，桥镇集中有限资源打造示范点，通过示范先行，总结经验，全域振兴的施政初衷并未实现。木村作为示范村缺乏推广性主要表现在两大方面：一方面是村庄内生力量没有得到充分动员。在整个示范点打造过程中，无论是项目落地、招商引资，还是土地流转、基础设施建设，都是由桥镇政府拍板决定。村级组织在其中扮演着配合者角色，村班子成员在这一过程中经营与治理能力没有得到培养，一旦离开基层政府，村庄发展就会容易陷入停滞状态。更为重要是，在整个示范点打造过程中，村民缺乏实质性参与示范点打造的能力与渠道，示范点打造呈现“官员动，民众不动”的政府组织内部自我封闭困境；另一方面是村庄内源发展平台未能建立。通常来说，可复制、可推广的示范点一定是村庄内源平台建立、发展具有可持续性的村庄。由于政府财政资金的有限性，示范点建设过程中需要适时引入市场力量，根据村庄具体情况建设内源性发展平台，摆脱“政府依赖症”，形成可持续产业发展机制。然而在示范点打造过程中，木村的内源性发展平台迟迟没有建立。目前桥镇已向木村投入项目资金累计3000万元。按照发展规划，桥镇还将继续投入更多资金。然而迄今为止，政府投入的资金并没有吸引更多社会资本流入，只有木村和附近村民投资的几家农家乐、小型游乐场等文娱设施，呈现“大马拉小车”的状态。
（二）案例分析
在本文案例中，制造亮点主要分为两大步骤，第一步是亮点形成，意味着乡村振兴战略在部分基层地区的实施过程中走向偏离，国家下乡财政资源的配置走向错位；第二步是亮点存续，意味着表征国家财政资源配置错位的亮点工程开始常态化存在于乡村社会，二者共同构成制造亮点的多层级逻辑。
1.乡村振兴过程中亮点的形成
亮点形成涉及到政策制定、执行、激励等控制权力在中央政府、县级政府、基层政府与村级组织这些多层级主体之间的分配，而这些控制权力在不同治理层级的分配促成亮点在乡村社会的形成。
（1）中央政府的逻辑：粗线规划
我国是一个巨型国家，幅员辽阔，人口众多。在现代性因素、市场化力量、地理地貌以及传统性风俗力量的共同型塑下，我国农村呈现出巨大的地区差异性特征。同时，国家“一统体制”的现实制度安排要求对管辖疆域拥有最高和最终的决定权，这就致使我国在政策制定与实施过程中面临着国家规制的统一性与各地发展的差异性之间的突出矛盾。对此，中央政府在重大政策制定方面通常是遵循“宜粗不宜细”原则，出台宏大的、一般性的原则性规定，充分考虑到地区间差异差异情况，从而给予地方政府因地制宜地落实政策留有充足选择余地。
文件治国”是中国国家治理的基本表现形态。中央政府通常会借助于制发文件形式传递施政意图，推动政策实施。2017年10月，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。2018年2月，中共中央国务院印发《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，提出乡村振兴战略实施既要坚持乡村全面振兴的基本原则，注重协同性、关联性，整体部署，协调推进；也要坚持因地制宜、循序渐进的基本原则，注重分类施策，不搞一刀切。2018年9月，中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，对乡村振兴战略实施进行了总体规划。从振兴乡村类型方面看，《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》（下文简称《规划》）实际上是充分遵循“宜粗不宜细”原则的，一方面提出将包括作为集聚提升村庄的现有规模较大的中心村和其他仍将存续的一般村庄作为乡村振兴的重点，另一方面也提出要发展示范点，在2022年前探索形成一批各具特色的乡村振兴模式和经验。从政策文本上看，《规划》规定的上述两方面内容并不冲突，地方政府因地制宜执行实施就行。但是《规划》并未就什么条件下打造示范点做出明确说明，只是提出“根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等分类推进。”
国家要求在短时间内即2022年形成一批各具特色的乡村振兴模式和经验，体现到负责乡村振兴战略具体落实工作的中央部委办层面就是，这些部委办在贯彻落实中央乡村振兴战略精神的过程中，强调发展休闲农业和乡村旅游精品工程，大力推动“一村一品”示范村建设。但这些文件出台面临的问题是缺乏对如何推动乡村旅游发展，如何评估乡村旅游发展成效做出细致规定，只是指出“各地根据根据区域特点和资源禀赋，以市场为导向，科学规划，积极开发特色化、差异化、多样化的乡村旅游产品，防止大拆大建、千村一面和城市化翻版、简单化复制。”
同时，为推动乡村振兴战略，中央政府的部委办也以条条形式设置了大量财政专项资金，涵盖现代农业产业园、农机购置补贴、农业生产全程社会化、田园综合体建设、国家农业综合开发产业化发展等多个方面。这些专项资金有相当大一部分是结合乡村振兴战略，推动休闲农业和乡村旅游发展的。已有研究指出，在中国的多层集权体制下，掌握优势权力和财政资源的高层级政府很容易在低层级政府之间制造一种争创政绩的锦标赛式的竞争态势。乡村振兴战略需要充足的财政资金落地实施，同时财政专项资金也有效调动了地方政府政策执行的积极性、能动性。
总的来说，从国家推动乡村振兴的施政意图看，作为政策规划者的中央政府具有多重目标，一方面是推动一般农业型农村地区振兴，致力于解决好发展不平衡不充分问题，另一方面是试图在短期内通过示范点打造，乡村旅游产业发展，为乡村振兴长远推进提供经验借鉴和产业支撑。换言之，乡村振兴战略的总原则是全面振兴，统筹发展一般农业型村庄与示范村。但是国家政策的制定并非铁板一块，正如诺斯对产权制度的研究所得出的结论，国家具有双重目标，这些目标经常处于相互冲突的状态。在乡村振兴战略的规划过程中，尤其是中央层面的一些部委办对于休闲农业、乡村旅游产业发展的过于强调在一定程度上助长了示范村打造的风气，因为通常示范村发展的产业载体是休闲农业、乡村旅游。而过于凸显示范村打造又在一定程度上造成一般农业型村庄振兴与示范村发展的长远与短期利益的冲突，这又是因为在财政资源总量不变情况下，财政资金过于向示范村倾斜势必是以一般农业型村庄财政专项资源减少为前提的。
（2）县级政府的逻辑：行政动员
在2018年9月中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》对乡村振兴战略实施进行总体规划，以及2019年3月H省出台《H省乡村振兴战略规划（2018—2022年）》对本省实施乡村振兴战略作出总体设计和阶段谋划后，X市政府随后制定出台了《X市乡村振兴战略规划（2019—2022年）》设定了本行政区域内乡村振兴的阶段性目标，指出到2020年乡村振兴省级示范县（区）、示范镇、示范点建设取得阶段性成果，省级示范县（区）增至3个、示范镇增至15个、示范点增至100个。到2022年，乡村振兴取得重大突破，全市乡村振兴取得一系列重大标志性成就，乡村振兴的“X市路径”基本形成。
在乡村振兴战略规划方向的引领下，X市政府以及相关职能部门又相继制定一些专门领域的政策文件推进乡村振兴战略。2019年8月出台的《2019年乡村旅游示范村镇培育实施方案》指出，要发挥乡村旅游示范村镇的示范引领和辐射带动作用，加快乡村旅游提档升级。2020年12月出台的《X市人民政府办公室关于加快乡村旅游发展的实施意见》提出，要重点培育一批资源优势明显、产业基础扎实、发展势头旺盛、示范能力较强的乡村旅游示范乡镇。到2025年,全市创建2个全国乡村旅游重点村、2个省级乡村旅游示范县(市、区)、3个A级旅游景区、10个省级特色生态旅游示范乡(镇)、30个省级乡村旅游特色村，构建乡村旅游品牌体系。
在政策文件制定之外，X市政府主要领导也在多个重要场合就实施乡村振兴战略工作作出重要指示。2019年4月，X市市委H书记在深入地方调研时候，指出各地落实乡村振兴战略要提升政治站位，密切结合实际，积极探索、勇于实践，在乡村振兴上为全省打造样板、走在全省前列。2019年5月，X市市委H书记在市委常委会会议上指出，各地要围绕“20字”总要求，以示范乡、示范村为抓手，集中打造、重点扶持，以点带面、示范先行，积极探索乡村振兴的“X市模式”和“X市经验”。
X市政府关于乡村振兴战略的落实工作较为凸显示范带动作用，力图在短期内取得乡村振兴显著成效。受到X市政府政策压力的传导影响，Y县关于乡村振兴战略落实工作的重点也就放在示范带动。Y县县委W书记在接受H省日报采访时候，指出Y县要打造一批乡村振兴示范村，把X县打造成为全国乡村振兴样板、城乡融合发展标杆、特色乡村振兴典范。由上分析，在乡村振兴战略落实过程中，在中央政府保留政策规划、目标设定、激励分配等剩余控制权力基础上，中层政府分别掌握着本辖区内的次一级的控制权力。县级政府作为桥镇政府的直接上级，其行政动员能力直接影响到桥镇政策执行情况。同时由于中央政府明确指出乡村振兴战略的实施要“以县为主”。因此，对于桥镇而言，县级政府总体上是处于发号施令的优势地位。大体来讲，县级政府主要是通过硬性指标分解与财政资金激励来动员桥镇政府打造示范点。
一方面，Y县通过压力型体制在细化治理任务基础上向下分解硬性指标。对于乡村振兴而言，压力型体制能够有效作用于其中，是因为该机制中内嵌的“政治化机制”可以将层层发包与转包的示范点打造任务政治化，使之成为基层政府当前不得不面对并立即解决的政治任务。为如期保质完成任务，县级政府在将示范点打造任务发包到基层之际，也设计了一套精密的强激励机制，旨在诱使基层政府顺着政策预设轨道行事，实现县级政府意图。笔者在桥镇调查期间，发现县级政府为保障分解到基层的示范点打造指标能够得到较好落实，于是将示范点打造任务的分值比重提升到年度考核的20%，和精准脱贫共同成为年度最大的政治任务，这就给桥镇政府带来了极大压力。“上级政府将示范点打造名额分解下派，镇里是深切感受到上级政府不断加大的压力。上级政府要求乡镇要有亮点，如果镇里拿不出示范成果，没亮点，稀稀疏疏没啥看，镇政府与主要领导在县里的考核成绩会很不好看。有亮点，考核分数就高，这一项政治任务也就顺利完成了”。（桥镇扶贫专干赵主任访谈）
另一方面，县级政府通过财政资金拼盘支持乡镇政府打造示范点。项目制运作遵循“以县为主”的原则。县级政府在项目申请、资金使用和工程发包方面发挥着举足轻重的作用。上级政府尤其是中央政府项目资金的发包遵循的是事本主义逻辑，项目资金用途是具体的、一次性的，但是基于县域工作综合性以及自利性动机的考量，县级政府通常会将条条形式的专项资金在县一级重新做成资金拼盘，以发挥资金使用的规模效应。在本文案例中，Y县政府根据乡村振兴实施规划、年度实施计划和目标任务将上级政府与本级政府拨付的财政专项资金，拼盘建设成项目库，并按照不同项目类型设计成具体项目入库。大致来说，这些项目内容涉及到农田水利建设、农民文化建设、通村通组公路、节能灌溉、产业发展、国土整治等。Y县相关项目文件对项目用途规定的一项基本原则是“集中使用,突出重点”。根据笔者的调研，所谓“突出重点”也就是项目资金项目整合多用于打造示范工程，但示范工程能否获得上级政府认可而非产生示范带动效果，是县级政府首要考虑的问题。村庄申请项目，必须遵循“村级申请、乡镇审核、县级主管部门论证、县级审定”的程序。按照项目申请流程看，涉农项目是公开竞争，示范村与非示范村彼此之间竞争种类不一的项目。但受到县级政府对项目用途的倾向影响，示范村申请项目则具有实质性意义上的非竞争性。
（3）乡镇政府的逻辑：加压执行
在组织社会学看来，组织的各种行为举措受到所处环境的制约和塑造。组织行为在很大程度上反映了对所处环境的应对策略。对于基层政府而言，其行动策略深受中国政府内部治理环境影响。我国纵向政府内部治理架构可以概括为晋升锦标赛这种集权型竞争体制。同级官员围绕着中心任务的各项指标展开工作，上级政府根据中心任务完成情况对同级官员进行相对排名，择优晋升。桥镇打造示范点的行动逻辑首先受到压力型体制下完成任务的外在动力驱使，其次是受到晋升锦标赛体制下的谋取晋升政绩、在横向竞争中脱颖而出的内在动力驱使。也就是说，桥镇政府的示范点打造实践是“要我驱动”和“自我驱动”共同作用下的结果，反映出基层政府自我加压，主动适应政府内部治理体制的实用主义色彩。桥镇政府自我加压打造示范点的一个突出表现是桥镇政府在积极帮助木村向上申请项目资金之外，也将本级政府的大量财政资金投向木村，这些投放的项目以发展乡村旅游、休闲农业为主。同时，由于乡村旅游、休闲农业的发展离不开完善的基础设施支撑，因此桥镇政府投放的项目也包括路灯安装、道路修建等大量基础设施类型项目。
桥镇政府的加压执行策略与中部地区的基层政府行政生态密切相关。乡镇是最基层政府，示范点打造任务只能自我消化，常规治理中又很难出政绩，希冀通过集中有限财政资源打造若干亮点显示治理政绩是乡镇一把手的普遍心态。因此，可以说，乡镇主官横向面临的竞争压力更大，主动打造，精心宣传，就成为乡镇主官的政绩显示度，反之，容易遭到“不打造，就出局”的逆向淘汰结果。在我们调研中，一位负责木村示范点打造的桥镇基层官员说道，“朱书记年纪四十左右，干劲十足，三十二三岁就从县局一把手调到桥镇，现在在书记任上已经干了六七年了，其谋求'挪挪位，进一步’的想法也很迫切，桥镇又是经济大镇，历届书记进步空间都很大的，朱书记资历也够了，现在朱书记就是需要再做出一些成绩，这就差不多了”。（桥镇扶贫专干赵主任访谈）
尽管桥镇政府具有强大动力打造示范点，力图在短期内立竿见影，看到实效。但是目前中部地区普通乡镇的有限治理能力难以支撑乡镇打造出实质意义上的具有政策学习效应的示范点。一直以来，相较于其它层级政权，中部地区乡镇政权作为一级政府组织在建制上是不完备的，责权利失衡问题突出。20世纪90年开始的税费改革、基层行政体制改革在某种程度上进一步扩大了乡镇政权的不完备状况。从权力角度看，“以县为主”成为趋势，乡镇政权趋于弱化，乡镇日益成为县级政权的派出机构；从乡村关系角度看，乡镇政权悬浮于乡土社会之上，二者日益疏离。因此，乡镇政权能力遭到严重削弱，组织不完备、功能不健全，难以承担作为一级政府完整职责。乡镇政府在纵向政府体制改革中遭遇“结构弱化”的同时，又面临上级政府自上而下“功能强化”的客观需求，尤其是在国家由“汲取型政权”向“给予型政权”转型后，大量行政事务借助项目制发包给乡镇，乡镇权小责重、人少事多的窘境更为突出。因此，即使乡镇政权有心打造可复制、能推广的示范点，但是由于乡镇政权治理思路封闭、工具单一、资源匮乏，再加之乡镇主官受到政绩冲动驱使，急于出成果，希冀上“短平快”的项目，政府直控、主动培育、重金打造、不计成本也就成为桥镇示范点打造的典型特征。“镇一级政府没权没钱，事多人少，长期以来，面对上级政府的各种工作任务，我们在实践中就摸索出了各套应对上级政府的工作模式。其中，塑造亮点是基层政府不间断要做的中心工作之一，对于上级政府突然要求我们打造示范点的工作，当时镇里是没有成功经验可以借鉴的，也缺乏创新理念，通常实际做法是圈定一个村，投入大量资金力求短期内迅速获得成效”。（桥镇一副镇长访谈）
在具体打造实践中，桥镇主要是以行政理念、行政手段推动各方面工作。通常来讲，以乡村旅游、休闲农业为抓手的示范点打造路径是要借助市场力量、社会力量，构建内外联动的多方合作局面，在实现产业兴旺基础上最终形成内源性发展动力机制。尽管桥镇基于行政本位的示范村打造实践引入了市场力量、社会力量，但是并未实现三者的有效兼容，例如，在财政资金投入方面，注重资金投入规模而不注重资金利用效率；在优化市场经营主体方面，木村乡村旅游发展公司徒有其表，因无法发挥旅游公司的功效，几乎沦为“空壳公司”。此外，桥镇政府的一些具体打造策略也出现失误，导致治理效果不佳。这方面比较典型的是木村发展从始到终缺乏有效的发展规划。已有关于美丽乡村建设实践的研究发现，项目建设的规划设计非常重要，“重建设轻规划”会带来同质建设、特色不足、短期行为多等弊端。桥镇发展乡村旅游的一个突出问题就是缺乏一个行之有效、统领全局的发展蓝图，景点选择、产业规划、园区布局乃至管理班子这些关键问题，在很大程度上也是由桥镇相关领导根据自身经验拍板决定。因此，尽管桥镇政府投入大量财政资金支持木村的示范点打造工程，但吸引的社会资本与游客却寥寥无几。
简言之，在压力型体制下的任务完成与晋升锦标赛下的政绩获取的双重动力驱动下，桥镇政府试图通过行政主导，树立典型，在短时间内探索形成一种具有可推广性的基层治理创新模式，从而实现以点带面，全域发展。但是中部地区普通乡镇的有限治理能力成为掣肘示范点打造成效的关键因素。一方面，木村成长为示范村是桥镇政府倾注项目资源的结果，而桥镇政府有限的财政能力与地方财政的硬性约束则意味着大多数村庄是不会受到政府的重点关注与扶持；另一方面，桥镇政府因循守旧的僵化思想、简单粗糙的打造策略、发展疲软的特色产业导致作为示范村的木村发展不具有持续性，由木村发展所带来的基础设施改善、有限就业机会的发展红利也难以完全覆盖到周边村庄。
（4）村级组织的逻辑：积极配合
上文详细分析了在示范点打造压力逐级递加的政策背景下，桥镇政府由于强烈政绩冲动与有限治理能力的内在紧张最终导致亮点工程在基层社会的形成逻辑。乡镇政府是亮点形成的主要推手，但是亮点的形成也离不开村级组织的积极配合。一方面，乡镇政府缺乏足够精力介入到示范点打造的具体细节之中，有些事项即使乡镇政府能够绕开村级组织独立开展，但是治理成本无疑会是高昂的，比如因为流转土地而产生的群众工作就需要村庄干部的大力支持；另一方面，村级组织需要借助示范村打造这一发展机遇，推动村庄跨越式发展，村庄主要干部在这一过程中也能够增进个人利益，比如遵照上级政府意图行事能够得到乡镇领导的认同与支持，进而巩固在村庄社会的领导地位，甚至在以后的村庄选举中占据有利地位。
在示范点打造阶段，包括项目申请、工程施工、招商引资、基层设施建设、产业项目发展、景区日常管理等方面事项，木村的村干部都是积极配合桥镇政府，积极落实相关政策。例如，木村的发展思路是通过发展旅游实现乡村振兴，因此村庄环境综合整治，厚植村庄生态优势构成木村迈向示范村的重要内容。在村庄荒坡、房前屋后密集栽种数万棵冬桃、杏树、石榴树的“果树进村”计划就是这方面的典型举措之一。整个实施分工是桥镇政府相关领导负责目标规划、资金筹集、进度安排等重要事项，并对栽种成效验收，而木村村干部尽管有参与到决策环节，但其主要工作还是负责讲解政策、动员群众、参与实施等具体施工内容；再如，在迎接上级领导检查方面，木村村级组织也是配合桥镇政府做好各项工作。“上级往往不定期会来村里考核美丽乡村建设、厕所改造等项目推进情况，我们则要做好迎检工作。上级领导的检查，是以结果导向的，很注重以痕迹化形式保留下的文本成果。迎检工作繁琐细碎，千条万绪，做好迎检工作，需要镇政府与村干部积极配合。在实际准备中，对于镇政府的任何要求，我们都是积极应对的。上级领导来村检查期间，我们往往是连续数天花费大量精力整理表格、准备汇报文本、制作展板。”（木村赵书记访谈）
立足于村庄本位，木村村级组织积极配合上级政府工作，其主要目的在于借助国家力量推动村庄自身发展。从这个意义上讲，木村作为示范村是否具有推广性属于上级政府的考虑范畴，不在村庄考虑事项之内。基层政府由于强烈政绩冲动与有限治理能力的内在紧张所导致的亮点工程与村级组织没有直接关联，但是村级组织在整个示范村打造过程中对上级政府工作的积极配合，实质上有助于上级政府在短期内谋取政绩意图的实现。因此，村级组织的积极配合逻辑的出发点是为实现村庄更好发展或者说获取个人利益，但也在无形中起到了助推亮点工程生成的作用。
2.乡村振兴过程中亮点的存续
亮点存续涉及到监督权在中央政府与县级政府之间的分配，上述监督权在具体行使过程中的低效构成亮点能够长期存在的重要外部条件。
（1）县级政府的逻辑：软化约束
官僚制具有层级严密、僵化迟滞的特征，因此政策得到有效执行的一个基本条件是基层政府拥有较大的自由执行权。自由执行权能够确保基层工作人员的政策执行行为与复杂易变的环境相适应，然而基层工作人员在行使自由执行权过程中不可避免掺杂着个人主观意志，如果再受到利益驱动，那么权力行使就容易走向异化。基层政府在强烈政绩驱动下打造亮点的行为能够存续的一个重要外部条件就是上级政府的“软化约束”逻辑。软化约束是相对于刚性约束而言，是指官僚体系的内部监督机制不能很好发挥作用。
软化约束的一个常见发生机制是指在政策执行过程由于政绩在上下级政府间的共享性而形成利益共同体。换言之，下级政府取得的成就就是是上级政府的成就，下级政府制造的麻烦也是上级政府的麻烦。可以说，在某种程度上，二者一荣俱荣，一损俱损。在已有研究中，基层政府间的共谋、基层政策执行中上下级之间的“共识式变通”都是以直接上下级政府间广泛存在的共同利益为生成基础。在这种情况下，上级政府对下级政府的监督失之松软，下级政府权力异化的现象也就堂而皇之存在于政策执行过程。
在桥镇示范点打造实践中，木村在发展后期已经获得市级示范点称号，木村示范点打造所形成的受益层级已经覆盖县级政府。木村样板村的树立，彰显了县级政府实施乡村振兴战略、落实“两山理念”、推动村民脱贫致富的卓越能力，成为了Y县政府主官一张响亮的政绩名片。在访谈中，木村赵书记对此说道，“尽管木村作为示范村是镇里全程推动打造的，但是县里也参与到了'包装村庄’的过程中来，尤其是向省市一级申请美丽乡村等荣誉称号时候，县领导发挥了很大作用，因为荣誉称号的获得也说明县领导落实乡村振兴得力”。（木村赵书记访谈）因此，即使下级政府将大量资源选择性叠加到不具有推广性的示范点上，并造成村庄之间的发展分化问题，但是由于上下级政府间共享利益的存在，上级政府对于基层政府的执行偏差行为就采取了默许纵容的态度。
（2）中央政府的逻辑：抓大放小
“抓大放小”的惩戒逻辑是指中央政府对于地方上存在的零零总总的示范点负面案例，通常只选择严重脱离实际、社会舆论反映强烈、极大浪费国家财力和社会资源的少数典型予以通报批评、公开曝光、督促整改，而对在此之外的负面影响程度不高的示范点类型，一般采取置之不理态度。具体来说，“抓大放小”惩戒逻辑的生成主要受两方面因素影响：
一方面，在全国各地的乡村振兴战略推进过程中，中央政府对于乡村振兴的推进进度、实施成效及其存在的问题始终保留着“剩余控制权”，但是中央政府、中层政府和基层政府三者间有着辽阔的行政范围和漫长的空间距离，而且行政链条越长，中央政府受到信息不对称的约束性越大。如果中央政府势必要达到完全直插基层的目的，那么治理成本无疑十分巨大。在信息不对称条件下，中央政府与基层政府之间还隔着中层政府。正如上文所分析的，在基层政府与其市县层面的上级政府结成利益共同体的情况下，由基层自下而上传递的信号很大可能是经过“选择性处理”的积极信号，这方面的突出表现是市县政府层面将桥镇所打造的不具有推广性的示范点树立为地方乡村振兴标杆，并在电视报纸上大力宣传。更为重要是，在分权背景下，信息不对称等因素也导致中央政府较少具备塑造地方政府行为模式的渗透性权力。因此，中央政府通常是选择性干预地方政府对中央政策的“歪曲执行”行为。实际上中央政府选择性干预的案例往往是负面影响广、劳民伤财、目标空洞的少数具有典型性的“形象工程”和“政绩工程”。
另一方面，不同类型示范点边界的模糊性构成中央政府“抓大放小”惩戒逻辑生成的另一重要因素。如前所述，根据示范点自身打造成效以及推广效度，可以将示范村划分民生工程、亮点工程与政绩工程。民生工程是“示范有效，推广有效”类示范点，具有显著的正面价值，被中央政府所肯定。政绩工程是“示范无效，推广无效”类示范点，具有显著的负面价值。与政绩工程具有相同含义的是“形象工程”、“面子工程”。一般来说政绩工程是政绩观明显错位下的产物，地方政府投入巨额财政资金，但是示范点自身打造成效低效，属于失败案例，在打造过程中充斥着严重的形式主义与官僚主义，造成了广泛的社会负面影响。实施乡村振兴战略是当前由中央政府所做出的重大决策部署。中央政府对存在于乡村振兴战略实施进程中的“政绩工程”的一贯态度是否定的。例如，中纪委机关对乡村振兴中领导照片、政绩展示、文件摘抄却挂满墙的形式主义的批判，审计署对借乡村振兴之名违法违规变相举债，搞政绩工程的严令禁止都是这方面很好的典例。
与前两类示范点类型不同，亮点工程是“示范有效，推广无效”，自身打造成效较好，通常情况下是由于缺乏市场机制，只能一直需要政府专项财政资金投入才能得到持续发展，在打造过程中并无明显的形式主义、官僚主义色彩。在当前乡村振兴推进过程中，这类示范村存在数量较多，市场造血功能程度不一，再加之地方政府的有意包装，精心宣传，因此辨析难度大，隐蔽性较强，很难被中央政府有限注意力所捕捉。除非这类示范点在后续发展过程中逼近或蜕变为“政绩工程”，通过社会舆论发酵或者中央督查检查等方法启动政策议程才会予以问责。在桥镇的示范村打造实践中，木村是基层政府投入重金所打造的结果，因为缺少发展规划、缺少经营理念，过度依赖行政力量，没能建构起市场层面的投资融资平台，造血功能缺乏，推广效应不够，但其本身尚未达到“政绩工程”的危害程度，再加之基层政府的精心包装与正面宣传，因此难以引起中央政府的关注。
四、总结与讨论
已有关于制造亮点的研究更多偏向于将国家与社会割裂开来，对其内在机制进行解释；在国家视角下的已有研究又主要聚焦于基层场域，缺乏立足于更为广阔制度背景的分析阐述。我们认为，制造亮点的内在机制在受到基层场域制约之外，也受到更大范围内的政府组织制度与权力意图的强力塑造。基于此，本文尝试构建乡村振兴背景下制造亮点的多层级治理研究框架。这一研究框架立足于中央政府、县级政府、乡镇政府与村级组织在乡村振兴战略从规划到落实过程中的行动逻辑来解释亮点是如何制造出来的。基于桥镇个案的田野观察，制造亮点可以分为亮点形成与亮点存续两大阶段。研究发现：
第一，亮点形成遵循政策制定-政策转换-政策执行-政策遵循的逻辑。中央政府的“粗线规划”逻辑力图实现普通村与示范村的均衡发展，但是相关中央部委办对于发展休闲农业、乡村旅游的政策强调实际上形成了对地方政府发展示范村的政治性诱致作用；受到自上而下层层传导而下的任务压力驱使，县级政府在乡村振兴相关政策的转换过程中，通过任务指标分派与专项资金支持动员乡镇政府打造示范村的“行政动员”逻辑，进一步放大了上级政府的示范点打造压力；具体到负责乡村振兴战略落实工作的乡镇政府层面，乡镇政府主要官员的示范点打造行为受到上级施压与自我加压的“加压执行”逻辑驱动，但是压力超载下的乡镇政府试图在短期内打造速成示范点的策略性意图受到自身有限治理能力的极大掣肘，最终导致中央政府旨在发挥示范引领的示范点打造行为异化为不具有推广性、复制性的亮点工程；村级组织的“积极配合”逻辑在亮点形成过程中起到了助推作用。
第二，亮点存续遵循直接监督-最终监督的逻辑。县级政府是乡镇政府的直接上级，掌握着乡镇政府的直接监督权，由于亮点存续所带来的共享利益，导致县乡结成利益共同体，最终形成县级政府的“软化监督”逻辑，默许甚至鼓励乡镇整合投入大量国家财政资源打造低效示范点的行为；中央政府是地方监督权的来源，保留着纠偏基层政策执行偏差行为的最终监督权。限于信息不对称的约束性、不同类型示范点边界的模糊性等因素影响，中央政府通常根据严重程度、影响范围选择性惩戒影响巨大的示范点打造负面案例，对于危害有限的亮点则不予理睬。中央政府的“抓大放小”逻辑在宏观层面上为亮点的长期存续提供了制度条件。
简言之，亮点工程是纵向府际关系与横向政社关系合作制造下的产物，受到多方面因素的影响。但是，乡镇政府是制造亮点过程中最为关键的治理层级，也是示范点打造由常态走向异化的“变现”环节，亮点主要是乡镇政府自我加压与有限治理能力内在矛盾的集中凸显。在中央政府政治发包、地方转包，并通过指标下压与任务考核的体制性压力背景下，基层示范点打造可能呈现出两种不一样的结果，一种情况是基层探索实践出可推广的地方经验，比如目前东南沿海地区往往成为新的地方治理模式的策源地，这其中一个重要原因是沿海地区乡镇能够凭借工业发展、土地转让获取大量财政收入，充足的本级财政收入再加上上级政府源源不断拨付的财政资金，能够支持这些沿海经济发达乡镇“打造亮点，固点扩面”，典型如浙江全省开展的美丽乡村建设运动。
另外一种情况是基层投入大量财政资源，但是实践的结果却是出现“哑巴示范”，其中很重要的原因是中部普通乡镇日常运营维持对上级政府拨付资金依赖程度大，财政总体情况处于窘迫状况。在本文案例中，作为农业型乡镇的桥镇，本身财政资金不够充足，乡镇主要领导缺乏创新思维与经营理念，再加上谋取晋升政绩的内在动力驱使，在时间、责任和任务倒逼情况下打造出不具有学习效应的速成示范就成为中部地区乡镇落实乡村振兴战略的策略手段。也就是说，示范点打造实践呈现出显著的区域差异，而区域差异背后的决定性力量在于不同区域之间包括治理资源、治理理念、干部素质在内的基层政府的治理能力。进而言之，不同区域之间基层政府的治理能力又受到本地经济社会基础的强约束，宏观层面的影响因素包括城乡关系、市场结构，微观层面的影响因素涉及到所打造的示范村的资源条件、干部水平等。
总的来说，乡村振兴战略是当前解决农业农村农民这一关系国计民生根本性问题的系统工程。乡村振兴过程中亮点工程的形成与存续意味着国家下乡资源的配置错位与使用低效。对此，应该多措并举，消除亮点的负面效应，不断提升示范点的可复制性、可推广性。具体来说，一是发挥政府在乡村示范打造过程中的主导作用。政府的主导作用不是包办一切事务，主要表现为政策规划、部门协调、组织引领、财政引导。其中最为重要的是发挥财政资金的引导作用，吸引工商企业和社会资本参与到乡村振兴示范村建设中来，通过激活土地、劳动力、技术这些基本生产要素实现乡村产业兴旺，最终构建起示范村发展的内生动力机制；二是要尊重广大基层民众在村庄建设过程中的主体性地位。通过激活基层民众的活力和潜力，使其积极参与到示范村建设过程中来，避免“官员卖力干，群众站着看”的不良倾向；三是基层政府主要领导要树立起经营理念、创新思维、合作意识，多向沿海发达地区学习借鉴成熟的乡村治理经验，在社会动员的同时不断培养村庄干部的治理能力与经营意识；四是示范村建设要注重规划引领，基于示范村自身情况，设计出内容统筹兼顾、可操作性强、体现群众诉求的规划方案，切实做到规划因地制宜。
最后，要说明是，本研究也存在不够完善的地方。一是本文的研究结论建立在对个案的田野考察基础上。个案研究的最大优势在于通过深入案例对象内部，形成直观性、全局性的认识，但是个案研究注重案例选取的典型性问题。尽管本研究在案例选取环节已经十分注重案例的典型性问题，但是仍然不能宣称由案例所得出的研究结论一定具有外推意义上的代表性，这就需要在下一步研究中采取多案例比较研究或者量化研究方法予以推进，从而得出更有说服力、更具完备性的研究；二是本研究所建构的多层级治理模型是基于桥镇所处的宏观与微观层面的环境，但是该模型的适用性、可行性还需要在未来研究中在更多案例场景下进行检验与完善。
编辑｜汪天霭
审核｜Anders
终审｜李井仁
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“在看”给我一朵小黄花
