人力资本与行政负担 | Public Administration Review

人力资本与行政负担：

认知资源在公民-国家互动中的作用

摘要：

在人力资本水平较低的公民身上强加更多的行政负担会加剧社会不平等。本文整合了多学科的观点并聚焦于人力资本的一个方面：认知资源。文章首先概述了一个可以解释行政负担和认知资源，尤其是执行功能，是如何相互关联的模型。然后给出解释性案例，强调了三个常见的生命影响因素——匮乏、健康问题和年龄相关的认知衰退对执行功能的影响。这些因素造成了人力资本的“第22条军规”，即它们增加了人们需要国家援助的可能性，却也同时削弱了人们在寻求援助时应对行政负担所需要的人力资本，最终导致公民获得国家福利的机会减少，加剧了社会不平等。文章最后呼吁行为公共管理和公共行政学者在研究中更多地关注人力资本问题。

作者简介：

Julian Christensen, 奥胡斯大学政治学系

Lene Aarøe, 奥胡斯大学政治学系

Martin Baekgaard, 奥胡斯大学政治学系

Pamela Herd, 乔治城大学公共政策系

Donald Moynihan, 乔治城大学公共政策系

文献来源：

Christensen, J., Aarøe, L., Baekgaard, M., Herd, P., & Moynihan, D. P. (2020). Human capital and administrative burden: The role of cognitive resources in citizen‐state interactions. Public Administration Review, 80(1), 127-136.

本文第一作者：Julian Christensen

引言

行政负担（administrative burden）这一概念直观地反映在我们与国家打交道的个人经历中，例如，我们花在获取新驾照上的时间，或者投票时的排队。对许多人来说，这也反映了获得收入支持或者医疗保健等公共服务过程中遇到的困难。可以说，在所有公民与国家接触的场景中，国家行为都在不同程度上影响着公民的学习、服从和心理成本（learning, compliance, and psychological costs）。

行政负担值得引起关注的原因主要有二。第一，行政负担会对公民的生活产生重要影响，例如，公民能否获得他们需要的福利、行使他们享有的权利以及参与选举。第二，行政负担具有分配效应（distributive effect），其对某些群体的伤害比对其他群体更大。有些人可能因为寻求援助的项目类型而更频繁地遭遇行政负担，有些人可能因为拥有更高水平的人力资本（human capital）而更有能力应对繁重的国家行为（state action）。

人力资本是指人们拥有的先天能力和特征，以及他们随着时间的推移而获得的知识和技能。在传统的经济学含义之外，人力资本也可以包括知识、人格特征、健康、经验、教育和认知功能。现实中，人力资本较低的人（如教育程度低或身心健康状况不佳的人）更有可能依赖需要调查经济状况的救济项目，也因此更容易承受行政负担。

本文所要讨论的核心问题是：那些导致人们对国家援助需求增加的因素如何降低了他们应对行政负担的能力？通过将人力资本，尤其是认知资源对公民行政负担体验的影响进行理论化，本文不仅为增进人们对行政负担体验及其消极影响的认知提供了微观基础，而且为理解公民-国家互动中的不平等问题贡献了行为科学和心理学方面的新视角。

区分国家行为与行政负担体验

行政负担的简单定义是指个人关于政策实施的繁重体验。一种更为全面的定义将其划分为三种个体在公共场合中付出的成本：学习成本（learning cost），在人们获取项目、公共物品和个人权利相关信息时产生；服从成本（compliance cost），产生于人们为了满足行政要求所付出的时间、精力和金钱；心理成本（psychological cost），主要以参与不受欢迎项目时的耻辱感、失去权力的经历、屈从感、丧失自主权和压力等消极的情绪反应形式出现。基于不同的政策环境和个体特征，这些成本的表现形式及其影响可能会有所差异。

将行政负担定义为成本体验（experiences of costs）一方面有助于区分国家行为和个体体验。图1通过强调特定类型人力资本的作用而更为清晰地展现了这种区别。其中，国家行为包括民选官员和高层行政员官员的政策制定，以及街头官僚的政策执行。国家通过这些行为来构建可以产生负担体验（experiences of burden）的规则和流程。然而，只有在个体实际体验这些规则和流程之后，行政负担才会产生。另一方面，这一定义允许负担体验存在个体差异。例如，有些人可能会感觉填写申请表十分困难，在察觉到填写要求中透露出的不信任时感到耻辱，以及面对申请结果的不确定性时感到压力。其他人则可能感觉填表很容易，不会将服从成本内化为一种耻辱感，对申请结果也更有信心。这些个体差异有助于理解为什么人们的公共福利接受程度、政治参与程度以及政治效能感存在差异，但解释个体差异从何而来还需要更多努力。

图1

经济学中的“考验机制”（ordeal mechanism）提供了一种可能。这一观点认为人们在与国家打交道时会理性地权衡预期成本和收益，那些愿意应对繁重的国家行为的人比起不愿意应对的人来说更看重回报，因此故意制造考验可以有效地使利益惠及最需要帮助的人。这一观点虽然承认人们应对负担时可能会有技能和资源上的差异，但是并没有将人力资本的作用充分纳入考虑，而且关于考验机制作为一种人群瞄准形式的有效性目前尚缺乏明确的经验证据。在许多案例中，理应通过克服考验而获利的人们都未能成功，例如，在一项针对贫困家庭临时援助计划的研究中，Brodkin和Majmundar发现，由于未能克服服从成本，生活在极度贫困中且受教育程度较低的受益人比其他人更有可能失去援助福利。

因此，本文通过关注人力资本与行政负担之间的相互作用对上述研究结果作出解释。这意味着，即使是针对特定群体的项目，人们的反应也会有所不同。人力资本的差异可能会加剧参与相同项目群体的内部不平等。

认知资源的作用

认知资源（cognitive resources）主要聚焦于一组被称为执行功能（executive functions）的认知功能。学者们普遍认为执行功能是一种心理过程，主要在大脑的前额叶皮层启动，使人类可以参与到有目的的、目标导向的和面向未来的行为中。执行功能低下的人往往难以进行制定目标、有效执行计划等需要深思熟虑的思维过程，也常常难以适应不断变化的环境要求。心理学研究已经发现执行功能具有多种行为和情绪效应，会对公民-国家互动中公民的负担体验和反应产生影响。

在公民-国家互动之前

执行功能可能会影响公民寻求公共服务和福利的倾向。例如，执行功能会影响公民管理学习成本的能力，即他们获取相关的服务或项目、资格条件和潜在收益等信息的能力。此外，即使公民已经成功识别了对其有利的项目或服务，执行功能也会影响后续的跟进。执行功能低下的人常常难以确定任务的优先级并制定计划，也不擅长延迟满足，从而很难开始他们感到不愉快的活动。因此，执行功能低下的公民可能会尽力避免沉闷、耗时的或者心理成本高的流程，最终造成公共服务的公民参与度下降。

在公民-国家互动的过程中

执行功能在公民与国家的互动过程中亦发挥重要作用。第一，执行功能会影响公民应对服从成本的能力。一般来说，公民需要遵守各种要求才能获得国家援助，例如在美国申请营养补助计划（常称为“食品券”）的人需要提供收入证明文件、与工作人员会面、证明就业情况以及参与就业培训和资格教育的情况。由于执行功能会影响人们提前计划活动、执行计划和遇到困难时克服沮丧、临阵退出等负面情绪的能力，执行能力低下的人往往会忘记需要完成的任务、错过最后期限或者在执行过程中犯更多错误。这些问题都会导致他们无法顺利地应对接受公共服务时产生的服从成本，同时面临着更大的被惩处或剔除的风险。

第二，执行功能会影响公民应对国家行为的心理反应。研究发现，执行功能低下的人应对生活中的负面事件以及日常压力源的心理弹性较低，他们往往更容易情绪失衡，并且在应对沮丧情况时产生过度的情绪不安。这可能影响人们在与国家互动过程中应对繁琐的规则与程序以及被污名化时的反应。

第三，执行功能会影响公民被国家公职人员看待和对待的方式。街头官僚等国家公职人员致力于帮助弱势群体应对生活中的挑战，但是执行功能低下的表现（例如计划不周、缺乏主动性、错过最后期限等等）可能会使公职人员感到沮丧，并将这类行为与缺乏动力和懒惰等混淆，反而导致他们认为这类人群不值得被援助。这种负面看法更容易让公职人员在执行功能低下者身上施加更多行政负担或其他形式的惩罚，并合理化这种行为。

总结来说，执行功能低下的个体更难以克服学习成本和服从成本，以及在心理层面应对具有贬低性和污名化意味的国家行为。因此，这部分人群可能会承受更多的行政负担，却获得更少的政府福利和服务。

人力资本的“第22条军规”

本节主要讨论三种常见的生命影响因素（life factor）对人们执行功能的负面影响，包括匮乏的经历（experiences of scarcity）、健康问题（health problems）和与年龄相关的认知衰退（age-related cognitive decline）。我们认为，许多公民在与国家互动时面临着人力资本的“第22条军规”：创造人们的公共服务和福利需求的因素同时也削弱了他们的执行功能，而后者是人们开启和掌握与国家互动的关键。（编者注：“第22条军规”出自一本同名的美国黑色幽默小说，象征着一个自相矛盾的、不可逾越的圈套陷阱，或者说一种悖论般的荒诞处境。）

匮乏与执行功能

匮乏可以从广义上被理解为“拥有（某种事物）比你感觉自己需要的更少”，因此匮乏存在多种形式（例如，经济匮乏、时间匮乏、孤独或社会匮乏），与匮乏相关的经历会影响人们的执行功能。

进化心理学认为，由于觅食社会时期人类每天的资源获得量存在巨大差异，人类心理进化出了应对匮乏和不确定性的机制，并激发了一种生存思维模式：一种相对短期的关注和以现在为导向的冒险态度。在这种思维的主导下，人们发扬短期机会主义，只重视即时利益而轻视未来的重要性。然而，虽然匮乏能够增强人们满足当前迫切需求的能力，但是也会导致人们的短视，而短期利益是需要付出长期代价的，因为匮乏很有可能转移了人们对其他同等重要机会的注意力。

与此同时，也有研究发现持续暴露在匮乏中会造成长期的负面影响。例如，早年的匮乏经历对人们的执行功能具有长期影响。元分析显示，儿童的社会经济地位（socioeconomic status, SES）与儿童和成年时期的执行功能之间均存在中等强度的相关性。成长于低社会经济地位环境中的人更冲动和容易冒险，也更快地屈服于诱惑，而成长于高社会经济地位环境中的人则更少冒险，也更倾向于延迟满足。

健康与执行功能

健康作为人力资本的另一个方面，也会对执行功能产生影响。抑郁、焦虑等心理健康问题常会导致各种执行功能障碍（executive function disorders）。在公民与国家互动过程中，心理健康恶化可能会在负担体验和执行功能之间产生一种负反馈效应，从而进一步削弱人们应对繁重的国家行为的能力。此外，物理疼痛也会影响执行功能。一方面，疼痛会吸引人们的注意力，使其无法完成计划；另一方面，慢性疼痛可能会导致大脑中与执行功能相关的区域逐渐萎缩，导致执行功能的衰退。

上述分析表明，执行功能下降会对病人群体与国家之间的互动造成挑战，这也一定程度上解释了为什么病人群体获得的公共服务和福利在减少。

年龄相关的认知衰退与执行功能

人们的认知技能会随着年龄的增长而衰退，且年龄越大，认知衰退越严重。这种影响在不同人群中存在着显著差异，其中，执行功能衰退对老年人产生的负面影响最大，威胁到他们独立生活和管理日常的能力。具体来说，执行功能障碍使其难以完成各种工具性的日常生活任务（Instrumental Daily Living Tasks, IADLs），比如支付账单、做家务、管理财务和遵循医疗保障的要求按规定服药等。

这些技能不仅是日常生活所需，也是老年人参与行政流程必备的能力。然而老年人，尤其是经历认知衰退的群体，在获取医疗保健和健康保险项目援助方面受到更多的挑战。例如，老年人要获得全面的健康保障就需要公共和私人保险的组合搭配，而要从庞大的市场选择中挑选出合适的产品对专业知识的要求很高，最终只有四分之一的人能够参与到最有效的医保计划中。与此同时，认知能力较差的人也很难获得补充保险，因此面临着巨大的自费风险。即使认知受损的老年人签署了补充保险，也可能作出更糟糕的决定——选择收益更少但成本更高的项目。

结论

本文从理论上阐述了认知资源，尤其是执行功能，对公民与国家互动的重要性。以三种常见的生命影响因素（匮乏、健康问题和与年龄有关的认知能力下降）为例，我们详细阐述了公民-国家互动中存在的人力资本“第22条军规”——这些因素既增加了个人需要国家援助的可能性，又削弱了其执行职能。这可能会加剧个人与国家繁重互动的负面影响，减少个人获得国家福利的机会，并最终加剧社会不平等。

从上述分析中可以得出两点政策启示。第一，随着人们对行政负担影响的认识不断深入，国家行动者更有机会也更有义务去思考该如何平衡行政负担自身的价值及其产生的成本。第二，减少或者消除行政负担的国家行为提供了一种机制，用以减小执行功能差异化所产生的分配效应。虽然公民认为负担沉重的国家行为通常是出于合法原因，但国家仍然可以通过向最受影响的群体提供有针对性的帮助这种方式来减少负担的意外影响。无论政策制定者采取何种策略，人力资本与行政负担之间的关系对国家提升服务质量、减少社会不平等的影响都不可忽视。

编译 | 梁梦

审核 | 林陌声

终审 | 李井仁