来源：《中国社会科学文摘》2023年第1期P100—P101
作者单位：华南师范大学政治与公共管理学院 中山大学政治与公共事务管理学院，摘自《中国行政管理》2022年8期，罗浩摘
在中国政治情境中，如果说编制管理是一份刚性约束的正式合约；那么干部借调则是借调单位与被借调单位、被借调干部签订的一份关系合约。引入关系合约有助于我们理解中国科层治理中诸多非正式制度的产生及其运行。具体到干部借调现象来看，其中的关系合约具有三个典型特征。
一是关系的高度嵌入性。这是理解关系合约的出发点，也是关系合约的最重要特征。每项合约都是在复杂的非正式关系中建立的，因此，要理解关系合约，就必须对其中的关系因素进行考量。在干部借调中，签订合约双方是上下级部门，合约双方的互动不仅贯穿合约始终，也发生在合约之外。同时，合约双方彼此都不是孤立的个体，而是嵌入在科层体制之中。因此，理解干部借调行为，必须将其置于我国复杂的科层体系之中，分析关系因素嵌入对干部借调的影响。
二是合约形式的规范性。作为一种非正式制度，虽然干部借调的发起多数情况下是基于非正式的关系，但干部借调程序一旦启动，便具有一定程度上的规范性。在干部借调刚刚兴起时，由于缺乏专门的法规制度对干部借调进行规定，干部借调活动容易陷入混乱无序状态。但在后来的实践中，各个部门纷纷制定干部借调的内部管理规定，以对缔约双方的行为进行规范和约束，使干部借调行为逐渐规范化、制度化。
三是合约内容的开放性。由于有限理性等因素的存在，关系合约往往具有不完全性，一般不会对合约双方的权利和义务进行详细规定，而是通过不断的沟通和协商来应对不确定性，因此关系合约的内容具有高度的开放性。同时，由于干部借调是一个动态过程，难以在当下就对所有情况进行详细规定，因此各部门内部的干部借调文件一般只对借调程序进行规定，但被借调人的责任和义务是不确定的，而是在具体工作中不断予以调整。这种弹性使干部借调具有很大的灵活性，能够有效应对科层治理中的复杂任务。
在中国特殊的国家治理情境中，当编制管理无法满足治理任务需要时，上下级部门凭借人情关系在正式规则之外签订了一份干部借调的关系合约，不仅突破了科层制的刚性约束、降低了科层体系的交易费用，而且还有助于消解科层组织的惰性，从而提升科层治理的有效性。
（一）突破刚性约束——干部资源的再调配。科层制是依靠正式规则运作的管理体制，制度化是其权威得以实现的重要手段，通过明确的规章制度，科层制建立了自上而下的控制与激励规则；其中，编制管理是实现对机构和人员编制进行精简和控制的一种刚性约束。
但在实际治理过程中，由于政治社会环境的复杂多变，不同层级政府、不同职能部门之间在治理的任务、资源、能力和手段上都存在很大差异，编制管理这一正式合约并不能满足所有职能部门的实际需要，由此出现了干部配备与治理任务不匹配的问题，妨碍了党政部门职能的有效履行。在此情况下，关系合约的建立让党政部门找到了正式规则之外的解决办法。通过关系合约，上下级部门之间建立了基于私交、互惠的长期稳定的干部借调关系，干部借调让上级部门在一定范围内拥有了自主控制干部资源重新分配的权力，突破了编制管理的刚性约束，借调干部能够以一种“在编不在岗”的方式向上流动，去到更需要人手处理更加紧急任务的地方。这种非正式的干部流动一定程度上增强了科层组织面对复杂任务的能动性，提高了科层治理的有效性。
（二）减少交易费用——委托—代理成本的降低。我国科层体制是按照事权和财权对行政单位进行条块划分的行政体制，这种条块关系客观上造成了我国政府行政效率低下、政策实施中间梗阻等问题；究其原因，是因为不同层级、不同部门之间存在信息的不对称、利益的不一致等问题，在政府职能履行过程中会增加大量的交易费用。
而干部借调这一关系合约的引入，在一定程度上降低了交易费用：一方面，通过向下级部门借调干部，上级部门拉近了与下级部门和相关单位的关系，这种基于私人情感的干部借调让下级部门负责人认为自己是上级领导的朋友，自身是受到上级部门的认可和关照的，上下级部门之间也从传统的科层权威关系转变为更为扁平化的伙伴关系，这也就自然而然地增加了上下级部门之间合作和交流的意愿，减少了政策制定与执行中的交易费用。另一方面，通过干部借调，上级部门在获得人力资源的同时强化了与下级部门的互动关系。依靠被借调干部，上级部门将自身政策意图和行政指令有效传达给相应的下级部门，提高了对下级部门的监督、指导和动员能力，增强了科层治理的可控性。下级部门也能够通过借调干部及时获取信息资源、反映自身情况、传达自身需求，从整体上提高了科层体系的运转能力。
（三）消解科层惰性——激励机制的再造。在中国情境下，科层惰性主要表现在三个层面：一是组织结构层面的惰性，科层制是层级节制、等级森严的组织形式，权力和职位自上而下按等级依次排列，上级指挥下级，层层对上负责，权力结构呈现金字塔型。权力的获得和行使是每个官员向上攀登的动力；而相较于通过晋升获得权力，工作功能的扩张和自己所能控制的人员的增多更容易提高一个官员的总体权力。因此，相较于提高自身的工作效率，通过向下级布置任务更能让官员获得权力的满足，这也就造成了科层体制的惰性。二是岗位设置层面的惰性。我国党政部门岗位大致可以划分为领导岗和非领导岗。其中，领导岗往往是带“长”的岗位，一般是正职1位、副职2—3位甚至更多；而且还有数量不等的调研员、巡视员，他们自己、周围同事也往往视之为领导；而真正干活的科员数量常常少之又少，这就必然形成了“官多兵少”的普遍现实。三是组织文化层面的惰性。中国“官本位”文化根深蒂固，这种文化观念使得党政干部容易将权力与享乐挂钩，容易产生“官老爷”心态和懈怠心理，由此加剧了科层体制的惰性。
面对这种“官多兵少”的局面，关系合约有助于省发改委再造新的激励机制。无论对于发改委自己的干部抑或被借调干部，他们原本都属于在编干部，自身的晋升、考核、奖惩等都有着正式的制度规定，因此并不存在新的激励手段。然而，基于关系合约，下级部门的干部被借调到上级部门，被借调干部深知这是在领导面前自我表现的一个机会，因此在工作中倍加努力，以此获得上级领导的肯定，为自己在原单位的晋升打好基础。为了促使工作顺利完成，借调干部甚至会倒逼分管领导尽快处理相关公文的审批，这在一定程度上提高了部门整体的行政效率。
关系合约为分析我国干部借调现象提供了一个富有洞见的理论解释，有助于我们从一个更加积极、更加立体的视角看待干部借调现象。聚焦到干部借调现象来看，其本质是上级部门为了完成超负荷的常规和非常规治理任务，借助私人关系与下级部门缔结的关系合约，由此突破了编制刚性约束、实现了干部资源的再调配，减少了不同层级和部门间的交易费用，消解了科层惰性，从而有助于破解科层体制的诸多弊端，提升科层治理的有效性。
然而，虽然干部借调这一关系合约的建立提升了科层治理的适应性和有效性。但不可否认的是，干部借调造成了人岗分离的问题，一定程度上影响了被借调单位对干部的有效管理；由于人员编制是按照岗位工作量设置，干部被借调走后，势必会削弱原单位的工作力量、影响原单位的工作效率。
需要认识到的是，干部借调产生的深层原因还是由于简政放权的不彻底以及编制配置缺乏动态调整，上级党政部门由于面临人少事多的任务压力而通过干部借调完成多重任务。
干部借调虽然在一定程度上消解了科层组织惰性，但这并不是解决问题的根本之道，只有从观念上改变党政干部的“官本位”思想，从制度上化解长期存在的“官多兵少”困境、严格考核和问责机制，从而形成权责匹配的行政生态，才能真正消解科层惰性，提升科层治理的效能，助推国家治理体系和治理能力现代化建设。
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