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摘要：近年来，一些基层政府推动电商产业落地县域，塑造了新兴产业的地方竞争力。然而，庞杂的产业行为文献对政府角色的概括不足，难以回应上述现象。实际上，基层政府介入产业不仅有力度的差异，更有方向与方式的差别。我们将新时代背景下基层政府基于社会福利目标，借用福利政策，扶持产业发展的政府角色称为“照护型政府”。案例研究表明，调整偏好引导资源流向，组团竞争重塑政企关系，政府扶持产业的方向与方式支撑了电商产业的县域优势。基层政府的这一产业角色凸显了产业行为的福利取向，为理解政府行为与产业发展补充了新的视角。
关键词：产业角色；照护型政府；电商产业；政企关系
作者：刘学，中国社会科学院社会战略发展研究院助理研究员（北京100732）。
本文载于《学术月刊》2023年第1期。
目
次
一、现象与问题
二、从产业行为到产业角色的研究回顾
三、政府照护与电商发展
四、“照护型政府”的角色及其形塑
五、总结与讨论
一、现象与问题
近年来，基层政府推动电商产业落地县域，为打赢脱贫攻坚战、推进乡村振兴、推进产业转型升级发挥了不可或缺的作用。快速发展的互联网新业态，以“农村包围城市”的方式蓬勃发展，涌现出“沙集模式”“遂昌模式”“陇南模式”等多种县域电商模式，推动在地就业、创业，带动了新一轮乡村产业化的发展潮流，呈现出新兴产业与落后地区搭配的“反差萌”。与此同时，2022年中央一号文件将“聚焦产业促进乡村发展”“实施'数商兴农’工程”作为重点工作。2022年4月20日，国务院办公厅印发《关于进一步释放消费潜力促进消费持续恢复的意见》，要求深入实施“数商兴农”“快递进村”和“互联网+”农产品出村进城等工程。这些文件肯定了电商产业在推动县域经济发展中的作用，也将发展和推动电子商务产业纳入基层政府的考核任务中。
发展新兴产业，对基层政府来说并不容易。一些基层政府的产业行为脱离市场，出现产业错配、结构趋同、执行波动等问题。这类研究认为，依靠科层组织进行产业治理是诱发制度错配的原因。产业发展受市场环境影响，在不同阶段对政府职能有不同的要求，需要科层组织自下而上的回应治理。然而，科层组织是一种纵向等级结构。信息自上而下流动，命令自上而下发出是其典型特征。各职能部门之间的内部摩擦常导致产业政策失效。因此，有学者论断，面对市场波动与风险，政府现有的回应方式存在结构性困境，亟需构建新型的政府与市场关系。但是，不可否认的是，也有一些基层政府能够遵循市场规律灵活决策。基层政府自主推动的市场创新现象大量存在。随着我国市场建设步伐的逐步推进，基层政府从“经营企业”到“经营城市”再到“经营公益”，其市场角色也一直在调整。这表明，基层政府的市场行为具有较强的阶段性。
面对互联网技术催生的新兴业态，何种政府行为能适应产业需求？这反映的是，治理对象与治理机制的匹配问题。现有研究多着墨于治理机制与治理对象的不匹配，探讨顶层结构对基层行为的锁定效应。我们认为，制度变迁是一个由断裂均衡、关键节点、路径依赖和渐进变化多种范式组成的整体进程，这也是叙述与剖析我国治理体系现代化建设成就的普遍视角。其中，重大改革、事件或危机等，会诱发政府行为突破常规约束，触发制度的断裂与重构，即顶层结构对基层政府自主性也有解锁效应。
案例分析表明，县域电商的崛起离不开基层政府的作用。在脱贫攻坚与乡村振兴的时代背景下，政府扶持是涉农产业、家庭手工业、传统制造业、农村电商等富民产业崛起的必要条件，具有一定的普遍性。我们将新时代背景下，基层政府以企业交易关系打造和维护的方式，照护产业发展的角色，称为“照护型政府”。案例研究表明，调整偏好、组团竞争等政府扶持产业的方向与方式支撑了电商产业的县域优势。
基层政府推动电商发展，是一种充分发挥政府资源配置作用的“后发优势理论”。对于这一问题的讨论，本文有三个贡献：第一，前沿性。新发展阶段下，中央的治理目标日渐迈向均衡治理，学者应重新思考基层政府的产业行为特征。在过往研究中，有一个或明或暗的预设−“增长优先”。即国家的首要目标是实现社会主义市场经济的高速增长，对社会需求仅做危机响应。随着全面建设社会主义现代化新征程的开启，我国已经进入新发展阶段，福利支出显著增长，“大政府”崛起，这一预设已改变。第二，完整性。随着地方政府越来越多地承担市场治理职能，产业发展模式等市场因素对政府行为的影响会越发凸显。在新一代数字技术的影响下，市场竞争正从生产竞争转为流通竞争。基层政府发展和管理海量交易关系的方式，成为影响新兴业态发展的关键环节，值得研究者进一步深入探讨。第三，推进政府角色理论。基层政府的市场角色一直是理解我国经济发展模式的关键变量。宏观上，“地方政府即厂商”“地方政府公司化”“公益经营者”等论断为理解中国经济增长模式提供了富有启发的洞见。微观上，政府介入创业创新、投资融资、交易纠纷等经营环节的程度与方式影响着企业发展。然而，中观上，我们对实践中基层政府的产业角色仍缺乏了解。照护型政府是新时代背景下，产业偏好和扶持方式的改变。我们认为，这一概念能够补足和推进政府市场角色的相关讨论。
二、从产业行为到产业角色的研究回顾
在我国，政府在市场建设中具有不可替代的作用。王绍光和胡鞍钢从政府功能视角出发，认为政府不仅需要纠正市场失灵，还需要弥补市场失缺，因此，政府会深度介入市场交易的诸多环节。兰小欢将政府及其他公共机构（国企、事业单位、银行）深度参与生产和分配环节的模式称为“混合经济体系”。作者进一步认为，这是中国特色社会主义市场经济体制的重要特征。
政府介入并不总是有效，更要关注其依靠的是何种治理机制。有研究指出，面对市场行情的波动，依靠科层组织进行市场治理容易遭遇失败。具体体现在以下三个环节：一是上级考核的压力会影响基层政府的市场决策。地方政府官员可能会为了晋升而不顾产业发展实际，重复建设大项目。熊瑞祥等认为领导越想升职，越有可能去扶持中央政府鼓励与本地产业结构不一致的产业。二是科层结构在纵向上存在权责不对等问题，上级权大责小，下级权小责大。因此，当政策指令自上而下执行时，政策执行面临一次扭曲异化的风险，市场治理很难精准有效。三是科层制是“上下对口，左右对齐”的条块结构，各项管理职责均会被细化成审批、运输、检验、检疫、销售、购买、税收等多个环节，归属到不同的条线部门。部门协同难，市场治理要付出高昂的行政成本。运动型治理并不能完全解决这些问题。运动型治理适用于目的明确、边界清晰的紧急任务，比如各类评比、督查、专项行动。电商产业这类新兴业态会引发产业结构的变革性调整和协同性整合，是一个具有系统性和长期性的工程。换言之，依靠科层组织干预产业发展，很难成功。
理论上，科层组织由人组成，镶嵌在市场体制中，必然受环境影响，呈现出脱离体制约束的自主性。这包括但不限于地方政府部门的投资自主性、监管自主性、融资自主性，以及灵活的部门关系。市场环境的复杂性与联动性，也常常倒逼地方政府职能调整，影响科层运行。近年来，随着人工智能技术、大数据与云计算等新兴产业在我国的发展，这一进程明显加速。新兴产业因新一代信息技术的运用，颠覆了传统的商业模式，被学者视为“新经济模式”。新兴产业在盈利模式、风险收益和市场信心方面都具有不确定性，这为政府产业治理的目标和内容设定带来了更大的挑战，也有可能倒逼政府行为敏捷化。
经验研究表明，产业特征确实影响政府行为。一方面，产业形态在财政贡献率、就业吸纳能力等指标上存在明显差异。这些指标影响着地方政府的产业偏好。纪莺莺、范晓光发现，在追求通过“招商引资”带动地方经济发展的基层，较之于在地方政治经济格局中地位低下的中小企业，那些在就业、税收和经济指标上占有优势的龙头企业享有更多的政策机会，得到了地方政府更多的优待，从而拥有了更高的议价能力。另一方面，产业发展与转型涉及产品创新、产业链打造、价值链塑造，以及市场竞争力形成等多个环节，需要政府各个条块的政策、财政、人力资源扶持。即便是产业已经成长起来，市场波动、全球竞争等因素仍然会对产业上下游的相关主体形成冲击。地方政府在市场治理中具有不可退出性。这决定了产业的市场表现也影响政府介入产业的深度与模式。面对行情波动，基层政府“随波逐流”。市场表现好的时候“大力推动”，市场风险来的时候“清理整顿”。
关键在于，如何概括基层政府的产业行为？政府角色理论是较为成熟的理论范式，但较少用于概括政府产业角色。在中国，政府的产业治理机制和政策工具多样。除了常见的项目制、政策补贴、税收信贷、督察监查等正式制度，还有社会动员、对口援建、东西协作、群团组织等各类非市场机制。在实践中，政府常将各类手段混合使用，难以区分。基层政府应对环境变化的策略也有多重目标取向，既有谋利目的，也有福利取向。逐一列举基层政府在不同产业中的干预行为，可能陷入概念的迷雾。因此，学者常用政府介入产业运作的程度进行区分。但是，政府介入产业的程度是政府行为的结果，而非行为本身。
因此，我们用产业角色作为概括政府产业行为的理论概念。政府在产业发展中的意图和能力集中体现在产业偏好与政企关系上，即政府与市场主体联结的关系模式能够构建不同的产业组织过程、市场结构、政策利好和创新能力，从而塑造地方产业的竞争力。研究指出，能够有效集中政府注意力和资源的是产业偏好。政府的产业偏好与地方的产业结构高度相关。集中起来的资源以何种机制，落实到哪些治理对象上，则关系着政府干预的效率。章奇、刘明兴指出，主政官员依靠哪些企业家，采用什么样的方式扶持是引发不同省份之间以及同省内部民营经济发展差异的原因。
基于以上讨论，我们借用“组织环境对角色形塑”的分析框架，从影响政府产业行为的制度诱因和市场诱因出发，用产业偏好与政企关系区分基层政府产业角色的模式差异。在此基础上，我们对现有政府市场角色理论重新做了梳理和比较（见表1）。我们认为，从历史变迁来看，中央目标和发展阶段是塑造政府角色激励和约束环境的宏观结构。其中，中央治理目标及其配套的干部考核、财政分权模式塑造了基层干部的产业偏好。发展阶段及与之伴随的市场竞争方式的差异塑造了政府介入市场的方式。二者框定了政府调节资源的方向与模式，基于此，政府角色方才呈现出较为稳定的模式。
以C县发展电商产业的过程为例，本文对照护型政府的产业角色及其形塑机制进行了讨论。文章安排如下：第一，以C县为例，展示基层政府如何凭借脱贫攻坚的福利制度加持，在产业萌芽期、扩张期、升级期阶段性地调节制度供给，缔造县域电商的发展传奇。第二，分析制度环境与市场环境塑造政府产业角色的机制。第三，总结与讨论产业角色理论的学术价值与经验启示。文章的案例材料来自作者在2018−2021年间的访谈与调研，深入访谈了C县商务局、人力资源社会保障局等政府部门；以及产业园区负责人，电子商务农户等上百人。文中的访谈材料、文件材料、事实记录部分来自笔者调研。同时，也参阅了C县的各类电子商务发展报告、电子商务促进会会刊、部门总结汇报、公众号新闻报道、政府官网新闻等相关材料。
三、政府照护与电商发展
C县的电商产业发展是一场“逆袭之旅”。2012年至2022年间，C县从一个贫困县变身为网络销售年收入160亿元的“网红县”。十年间，C县快速崛起，2012年仅有6户服饰加工户、200余个制造品种，2022年7月已有5800家电商企业、7.1万个网店，形成了中国原创汉服产业集群、中国最大的演出服产业集群、江北最大的淘宝村集群、全国唯一木制品跨境电商产业带等地方产业集聚带。2013年到2020年，C县返乡创业人数累计8.6万人。2020年，C县地区生产总值为463.82亿元。2022年上半年，在其他产业均受到疫情影响的情况下，C县的电商产业仍然呈现出良好的增长势头。全县新增电商企业1575家，个体户2065家。2021年，C县服饰产业网络销售额比前年增长78.61%，人均GDP超过3.2万元，进入全国百强县。
这一过程中，基层政府突破科层约束，从经营主体的需要出发，“政策陪着市场跑”，较好地匹配了电商发展的产业需求。目前，C县基层政府已经成为以新兴产业为契机加快政府职能转变的地方典型。
（一）萌芽期（2012−2015）：决策自主性高
越是新兴产业，相应的基础设施、配套政策、支持性资源就越缺乏，这被称为“制度缝隙”（institutional voids），包括金融服务机构、质量认证体系、光纤网络、职业中介、仲裁机制等产业发展配套制度。对新兴产业来说，其面临的制度不相容困境不仅仅表现为制度短缺导致的“制度缝隙”问题，还表现为“制度过载”（institutional overloading）问题。这需要决策者拥有较大的自主性来打破组织约束，为产业发展腾出决策空间。
首先，C县为电商产业萌芽移除了制度壁垒。C县的电子商务发展源于农民的自发探索，最早出现在D镇，然后慢慢扩散到整个C县，最后星火燎原到整个市。早期D镇上的农民网店主要就是借助网络销售自制的表演服饰。表演服饰款式多样，制作过程中需要缝制大量的珠片、轻纱、绣样，极容易引发火灾。农村电商的经营资质和生产条件也难以满足监管要求，早期农民网店处于监管“灰色”状态。没有许可经营证，无法开具发票，消防不达标、产品标准不达标、污染排放不达标等问题，都不同程度地存在。市消防部门、工商和税务部门对支持乡村电商发展存有疑虑。C县转而探索新经济模式的制度需求，只要是电子商务从业人员的事，允许“特事特办”。镇政府出面首先解决农民网店的营运资质问题，D镇领导走访商户，拜访大型的互联网平台厂商，寻找电子商务产业发展的规律。明确电子商务产业发展前景后，D镇从农民网商的需求出发，转变工作作风。基层部门开展“送证下乡”“送地下乡”“光纤入户”等政务服务，主动将许可证、基础设施送到电子商务农户手里。农民网店从有可能被查处的对象变成了致富的典型。“当时办这个公司，所有国家的手续办下来要3000多块钱，包括验资，税务登记证、企业代码证不要收据了，2013年，我说政府给你拿钱，政府搞了一部分资金，就是扶持企业的发展。”（SJ20190417）
面对新兴产业，C县调整了监管标准。2019年，市商务局副局长苏局感慨地说：“这个东西是互联网新生时代。我们自己就搞了一个行业标准，他就不违法了，为什么？按照产品质量要求，这个衣服（儿童的专业表演服饰），必须按照儿童的服装面料的要求去造这个面料，（如果这样）他们都要赔死。”（SJ20190417）为了避免商户亏损过多，C县选择性地降低了新经济模式的监管门槛，保护了萌芽状态的乡村电子商务业态。
C县还为产业发展建立了一支能够支配调动其他部门的“产业特派员”。电子商务是一个全新的产业形态，虽然有对应科室的电子商务科，但是市县里面编制紧张，人员不足。2015年，面对电子商务发展的新情况，C县在管理体制上寻求突破，在其他部门大范围抽调人员，集中优先配置给电子商务办。2017年H市商务局的干部平均年龄为38.8岁，电子商务科干部平均年龄仅为31.1岁，队伍更为年轻化，“90后”职员在电子商务科非常普遍。“我们是最优秀的资源，人才资源都调配到这个科里面来了。”（LH20190418）覆盖“市−县区−乡镇”三级的电商专干为产业发展营造了有竞争力的地方营商环境。人事抽调与编制外招聘组合形成的电子商务科团队超越了原有岗位的“权威−服从”关系，专门负责搜集、加工与上报电子商务产业发展的相关信息。
（二）产业扩张期（2016−2019）：执行非科层化
电子商务产业的扩张高度依赖完善的数字基础设施，光纤、仓储、物流对电商行业至关重要。行政动员成为推动其基础设施完善与交易模式扩散的有效手段。纵向上，通过“层层结网”与目标责任制结合，C县建立了多层次的产业服务中心，推动了交易模式的快速扩散。横向上，借助牵头单位的部门捆绑能力，基层政府推动了基础设施的区域覆盖。
纵向来看，2016年，H市成立了市级层面的电子商务工作领导小组作为决策协商小组。由市委副书记、市长担任组长，成员涵盖产业发展各类环节，包括人工、培训、品牌、进出口、土地、供电、邮政、融资等45家政府机构与事业单位。C县同时设立县政府直属正科级事业单位“C县电子商务服务中心”开展电商培训。领导小组负责协调解决重大问题，进而，网店开店数量、园区建设、开展进度、技术专利申请、品牌建设、光纤物流园区建设等产业发展的阶段性需求转化为下属区县的年度考核目标，与干部晋升的考核捆绑在一起。
除了市一级层面的“结网”，各区县也需针对具体情况设置产业服务机构。多数区县采用在编制内设置科级单位的模式，如电子商务办公室、电子商务服务中心等机构。如实在没有足够的编制，则采用抽调与专干结合的形式确保专人负责。这样，C县织就了一张产业服务的行政网。纵向上覆盖三级，横向上涵盖人事、金融、监督、进出口检验检疫、工商、邮政、土地规划等多个部门和单位。
横向上，作为牵头单位的市商务局不仅是“产业特派员”，还是政企互动的“联络员”。在产业治理中，牵头部门有三个组织角色：信息传递、责任捆绑与目标转化。第一，信息传递。牵头部门通过举办各种类型的调研、座谈会、外出学习交流活动，收集市场信息、把脉行业发展，为产业的整体调整提供信息与建议。第二，目标转化。牵头部门为产业发展领导小组提供产业发展建议，再由领导小组等协商议事小组形成清单式的工作部署，明确每个任务的牵头部门与支持单位，细化成为产业内部的任务推进小组。产业发展的阶段性任务借助目标转化，成为基层政府工作人员的考核目标。第三，责任捆绑。牵头部门主抓电子商务产业发展，对其的考核激励与产业发展捆绑。电商办借助行政授权，拥有了目标控制、激励分配与检查考核的多项控制权，从而掌握了超越条块结构的流程控制权，进而能够调动其他参与部门在中心工作中投入精力。
在具体的基础设施建设项目中，“牵头单位+参与单位”还是一种激励机制。前者遵循“出亮点”的逻辑，后者遵循“不出事”的逻辑。常规状态下，科层组织的职能划定流程是“以事为中心”“因事设岗”“因岗配人”。但是，在电子商务产业扩张期，可以明显地看到，C县科层部门的职能划定与履责的方向倒置了，转变为“以业为中心”“因需设岗”“以需定责”。调整了科层体制的“供给型”结构。
（三）产业升级期（2020−2022）：信息回应度高
产业体系初步成型之后，产业对政府服务的制度需求出现了转变：第一，产业服务的事项增加，依靠行政力量很难覆盖。基层政府开始创设政企交流平台。第二，产业监管要求提高，竞争加剧。随着电子商务从业主体越来越多，品牌同质化、平台垄断、恶性竞争随之而来。产业秩序维护成为产业治理的首要任务。C县政府适时地孵化了各类产业服务机构，作为政企信息传递的组织渠道，广泛嵌入市场运作。
电商产业的业态多样，产品类型多样。产业要发展，需要多样的培训服务。在Y县，有一个残疾人电商服务中心，是由一位残疾创业明星牵头组织的，日常工作就是将最新的营销模式和产品样式分享给残疾创业从业人员。Y县残联工作人员反映，“在具体的实际的工作中，服务对象面临的问题很多，比如怎么接单、怎么发货，怎么拍照片等都需要有人带，我们不能做'客服’，因为忙不过来。我们就负责基础设施，给电子商务先进人物下命令，让他们负责辅导和日常运营，手把手教和带”（DQCL20201015）。
为密切政企关系，市政府一级成立“电子商务服务中心”与“电子商务促进中心”，统筹各区县的培训和电子商务园区建设。人社局设立处级单位“大学生创业指导中心”“返乡创业服务中心”统筹人才吸引和人才培训的工作。村镇则探索出了“运营服务中心”的模式，依靠运营服务中心，村民学习技能、分享经验、对接企业、引进资金与技术，生产经营模式快速扩散。产业园区管委会作为政府职能行政派出机构，也承担产业信息与政府服务的桥梁作用。
四、“照护型政府”的角色及其形塑
基于上文对产业行为的描述，本文借用福利政策研究中家庭照护的概念，用“照护型政府”概括C县扶持电商产业发展的福利取向。“照护型政府”指的是这样一种政府角色：方向上，基层政府为回应地方福利供给压力，将辖区所有的市场与非市场资源集中投入到民众获得感较强的富民产业中。方式上，基层政府与提供交易、培训等服务的行业中介一样，发展交易关系并照护产业发展。在这一过程中，政府与经营主体建立起密切互动的服务关系。这一产业角色的特殊性体现在产业偏好和政企互动模式都发生了改变。
推动这一政府角色形成的是体制环境与市场环境的变化，它们既是基层政府行为的激励机制，也是约束机制。首先，中央治理目标从优先发展向均衡治理转变。经济指标的弱化与民生指标的强化共同作用，促使基层政府更多地感受到了福利的供给压力，基层政府不得不采用市场手段实现福利目标，这构成了富民产业得以被特殊化扶持的基础。其次，产业发展模式从工业化到数字化的改变，意味着竞争方式的改变。即流通渠道的竞争已经超越了产品竞争，成为制约企业发展的市场因素。对电商产业这种流通行业而言，发展与维护网上商城（头部平台企业）与网店、网店与电商服务企业、网店与生产企业（农户）的交易关系是制约行业发展的关键任务。在这一过程中，基层政府替代了曾广泛存在于农产品流通领域中的经纪人角色，承担了各类交易关系的建立、维护与升级工作。
（一）中央治理目标调整下的产业偏好
1. 中央目标调整。
2000年以来，中央治理的目标及干部考核标准有明显转向，更加看重基层干部的福利责任。中央对基层政府招商引资、确立项目等经济行为的考核逐步弱化，但是对提升和改善民生服务的考核则更加严格。十八届三中全会《决定》提出，完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。2014年1月25日，中央中共、国务院《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》出台，建立了精准扶贫的具体工作机制。随后，国务院又发布了精准扶贫等工作的具体实施方案，不仅从顶层设计、总体布局到工作机制做出详细规定，任务目标和考核要求细化到人，制度环境明显改变。
2. C县产业偏好改变。
在中央目标的调整之下，C县的产业偏好也做出了调整。为了尽早“脱贫摘帽”，C县选择电商产业“集中发力”。C县的贫困人口多，当地人进城外出打工是主要选择。2005年，C县曾输出了20万农村劳动力，劳务收入占据县域GDP总量的三分之一。在这种情况下，县政府很快就下定决心举全市之力推动电子商务发展。电子商务从业人员主要是小微商户，这些店铺的产业附加值并不高，管理难度大。江浙、广东等工业化基础较好的地区，对扶持小微商户发展电商的热情不高。但是，C县对此特别重视，要求各级政府更新职务职能，“缺路修路、缺资金找资金、缺电脑送电脑”，让C县的电子商务得以依靠富有吸引力的营商环境抢先一步。基于脱贫的政治合法性，C 县电商商户拥有了“免死金牌”。C县D镇在文件中明确说明：“除公安、消防安全检查外，其他任何单位和个人未经该小组（淘宝产业发展领导小组）批准，不得向电子商务企业及网店乱检查乱收费。”（NBZL-20211108）畅通的政企交流和较好的营商环境吸引了不少电商企业落户C县。
3. 激发部门向下竞争。
激励是塑造组织角色的外在条件。关于政府角色的大量研究指出，激励的方向和强度对政府角色的影响显著，市场收益的激励、晋升的激励、财政的激励、政策的激励都会诱导政府出现公司化、经营化的趋势。案例分析发现，激励不仅具有方向和强度的差异，也有性质的不同。排他性激励常诱发行动者恶性竞争，而包容性激励则有利于部门之间协同合作。均衡治理目标下的电商产业给C县不同政府部门带来的就是包容性政绩激励。与自下而上的“跑项目”不同，部门之间并不对资金项目展开竞争，而是相互比较产业照护的能力。因此，在C县，电子商务产业的发展获得了不同职能部门的支持。Y县残联把电子商务发展和助残事业紧密联系在一起，开办残疾人培训班，让残疾人独立经营网店，带动残疾人就业。市人力资源与社会保障局（人社局）在22个城市设置了返乡创业服务站，组织返乡创业培训会、招聘会。县团委设立青年电子商务创业奖，积极调动大学生返乡创业、就业，提供跨境电子商务、高端设计、品牌推广等相关环节的培训和就业工作。与向上竞争不同，各职能部门的向下竞争，减少了科层组织上下级间权责不对等带来的部门摩擦。特别是在产业扩张期，各部门各显神通，纷纷加入到电商产业服务中来，极大地提高了基础设施完善的程度，交易模式扩散的速度。
4. 引导政策资源配置。
在C县，做网商是最受宠的“营生”，从事相关行业能够得到不少真金白银的政策优惠。县政府每年专项列支300万元设立电商专项基金，还有地方银行合作设立针对电商商户的“电商贷”“商户贷”，为创业商户提供低息融资渠道。2020年，C县D镇在新闻报道中写道，“近年来争取上级各类扶贫资金近1500万元建设扶贫车间用于电商产品加工，实现辖区25个行政村精准扶贫车间全覆盖。”除了政府资金支持，社会资源也被政府引导并进入电商产业发展中。电子商务产业具有极强的季节性、临时性与多样性，产品类型迭代极快。常规条件下，基层政府很难灵活应对市场需求。在政府支持下，C县的电商发展得以“用足”当时的各类脱贫政策。2012年的C县，已经因扶贫而存在的驻村驻队制度，正在大量兴建的扶贫车间以及相应的创业就业优惠政策，对收集电子商务发展的用户需求、推动交易模式扩散起到重要作用。C县商务局电子商务科的林科长跟我们提到：“（政府）为了解互联网这种新业态，经常派干部四处学习，走访网店店主、贫困户，到各地调研。第一书记、驻村干部以及地方企业都积极参与到电商产业学习和推广中，发挥他们的创造力。”（LH-20190408）
（二）组团竞争：产业发展模式转换下的政企互动
从工业化到数字化的转型，包括业务流程、产销关系的重构，意味着市场竞争逻辑的改变，即流通渠道的抢夺变得越来越重要。互联网技术的普遍应用，使得消费者以个体的方式高度互联。这导致产品的个性化需求越来越多，网络订单呈现高度分散与不稳定的特点。订单模式的改变促使产品的制造、流通和销售网络更加扁平化、柔性化，以缓冲风险。一些网络商城已在尝试用户直连制造（ Customer-to-Manufacturer）的产销模式，让生产与销售直接对接。在转型过程中，生产者、渠道商、销售者、消费者的利益格局和相对权力位置发生重组。生产者与消费者更加原子化。流通渠道的竞争逐步成为影响企业存亡的关键。
渠道竞争的背景下，经纪人的线下组织网络能否适应线上交易的速度与规模至关重要。电子商务本质上仍是依托信息技术的销售和流通模式。生产、销售单元的线下联通程度制约电子商务产业发展。在传统农产品流通领域中，广泛存在着一个重要的流通主体−经纪人。这些经纪人是交易关系管理与维护的组织机制，维系着农户分散生产与市场集中销售的稳定渠道。可以说，经纪人数量、质量与能力的差异是农产品的区域流通质量以及农产品价格和市场供求状况的关键变量。电商产业就是巨量交易关系的集合。对各类服务、交易、生产关系进行组织间管理的经纪人，决定了电子商务产业的区域竞争力。
在这种背景下，C县政府，借助“电商服务中心”“行业党委”“培训中心”“园区管委会”等多种家内服务组织，化身为电子商务产业的“经纪人”，融入市场竞争的多个环节，建立了“（政府）经纪人+网商”的地方交易网络。凭借强大的组织和动员能力，基层政府的产业干预有效弥补了分散农户的组织缺陷，激发出农户网络灵活性高的传统优势。具体表现在以下几个方面：
1. 融入产业链。
在新兴业态的竞争中，县政府不再是以介入的方式参与市场竞争与企业运营，而是作为产业经纪人，融入生产经营与品牌塑造的所有环节中。在C县，县政府及其搭设在“县−镇−村”的三级电商服务中心成为平台上有所小微商户的经纪人，帮助商户争取政策、协调物流、处置争议、吸引人才、打造品牌，全面降低企业经营成本，融入市场经营的所有环节，支撑着农村电商的柔性生产网络。C县在快递、外卖、道路运输、直播电商等四个行业成立了行业党委，将政府在产业中的作用发挥到极致。每到“双11”，行业党委便联合物流部门、道路运输部门、各地电商服务中心成立“前线指挥中心”，以辖区内商户为服务对象，对可能遇到的物流快递、光纤网速、用电等情况，就地解决问题。除了对电商产业的“应季”服务，平时的常规服务也十分到位。C县对807个县级行政村进行光纤改造，改造电网1000公里。建立了“县级分拨中心、镇街物流配送站、农村服务站”三级物流体系，实现了快递村村通。还在全国大中城市建立人才工作站，面向全国招聘电商人才。较低的房租，无息贷款和快捷的物流构成了吸引电商企业的“三大法宝”。“我们返乡做电商的原因主要是这里的政府提供无息贷款，厂房租金又低，电商培训活动非常多。”（RFKJ-20220728）
2. 融入产品。
县域电商主营的产品小众，多数处于低价量产阶段。县政府为商户注册商标、开通直播平台、站台推广以及主动推动产品的品牌化，是常见做法。在C县，棺木寿衣是支柱产业，YL木雕厂的木雕技术和直播平台都是C县的政府电商办帮忙申请的。C县电商办主任说：“我们经常组织企业之间的交流、学习和培训活动，企业之间的联络特别多，能够形成一个有效的生产协同网络，降低大家的经营成本。”商户也认同政府的工作，能切实感受到政府在改善营商环境方面的作用。“在我们这里开网店，上下游的合作特别容易，可以共用的资源很多，面料、剪裁、刺绣、熨烫、包装、上扣子、拍照、发货、客服等环节都可以合作。”不少商家在网店起步阶段就可以抱团联合，共享一个设计师、一套设计稿。“加入一个微信群，AA付款就可以，特别方便，（在我们这里）这样的微信群很多。货不够了，也可以直接从其他商家调货，大家会互相支援。”（ZB20220722）很多平台企业开招商会都会选择C县，PDD平台招商部负责人说，来这里招商“太省心了，政府会出面做好企业的组织工作，选会场、选产品都有保障。村民的电商素质也比较高，习惯了各种电商打法”（PDD-20190410）。
3. 融入品牌。
区域品牌成为密切政企关系的纽带。疫情期间，C县物流受阻，不少商家困扰于平台的“自动赔付”功能，资金链几乎断裂。平台规定，如果48小时未发货，商家就要按成交价的5%支付违约金。“我们这里很多服装售价很低，扣掉这些就亏本了，还有大量的存货积压，压力很大。”（WSSH-20220828）最终，还是政府出面跟平台协商，平台才取消了对这些商户的罚款。政府出面的原因是，“C县电商是我们共同的品牌，长期不发货，不仅会损伤商户的利益，也会损伤C县电商这个区域品牌的声誉”。电子商务产业是依托互联网媒介发展出的业态，其品牌打造依靠流量效应，吸引社会关注是关键。C县政府借助政府影响力孵化地区品牌，为电商发展助力。当直播、短视频、社区电商等新业态出现之后，区县长们纷纷直播带货，C县的电子商务抓住了直播的风口，产业交易额连续攀升。疫情期间，当其他实体产业遭受重创时，C县依靠“跨境电商”成为全市出口的拉动力。当地商家反映，直播间人少时候，如果挂上“C县”两个字，直播间人数能从几百人飙升到几万人。蓬勃兴起的电子商务吸引了各类媒体和学者的参观、调查与报道。C县电商发展的传奇故事，使C县成为国家多个部委部门的优秀案例，在中央多个部门争取了体量不小的专项经费。C县及市里相关机构都有机会跟中央重要部门、江浙沪发达地区、头部平台企业建立更密切的关系。目前，C县发展电商的这种政府做法甚至已经成为一种模式，正在西南某市推广。
4. 融入大市场。
C县政府代表地方中小商户与头部平台企业谈合作，将地域电商融入大市场。县委、县政府是整合地方小微企业，与头部平台企业洽谈的主体。早在2015年，C县就与国内知名头部电商平台洽谈了五年合作规划，规划要求平台企业为地方提供技术能力支持，建立培训机构，培养地方人才。而C县则主要支持头部平台企业在当地搭建物流仓储设施。在此之后，地方政府还为木制品产业的发展建立了全国唯一的木制品跨境电商产业带，巩固了与头部平台企业的合作。2020年，C县又与亚马逊合作，引入了省内首家跨境电商运营中心。在这一过程中，C县政府一直是平台企业与地方电商企业的“中间人”。一方面，积极反馈C县电商商户的诉求，为地方企业争取头部平台的流量支持、优惠政策和稳定合作。另一方面，C县政府也帮助平台企业筹办招商活动，提高当地群众的数字素养，完善金融与审批政策支持，创建更有利于头部平台企业拓展市场的环境。
当然，产业的发展离不开地方的产业基础。棺材、寿服、演出服都是季节性、一次性的终端消费品。在传统销售模式下，这些产品只能服务于周边市场，销量小。依托互联网技术蕴藏的差异性需求市场，这些小众的产业与更大的市场连接。在个体层面的偶发性、季节性、一次性的消费活动因连通主体的巨量规模，迸发出可观的市场回报。C县盛产桐木，并拥有一批具有精湛手艺的老雕刻师傅，被称作“木艺之都”。在制作寿衣、棺材等方面有全套产业链，这构成了C县产业转型的基础。随着电商的发展，这个县成功占据了日本90%的棺木市场，并在木质酒盒、相框、家具等衍生市场上获得了较强的市场竞争力。技术与市场环境的变化也是影响企业成立与成长的环境诱因。
五、总结与讨论
中国特色社会主义市场经济体系的重要特征之一是政府在市场建设和经济发展中发挥重要作用。政府角色理论以其高度凝练的理论优势，为我们理解政府在市场建设中的角色和功能提供了富有启发的洞见，至今仍具有广泛的学术影响力。然而，政府角色受制度环境与市场环境影响。随着国家治理模式与经济发展方式进入新时代，地方政府所处的制度环境发生了重大变革。提出一个能够反映新时代背景，推进政府角色理论的适宜概念，从而对一些基层政府扶持新兴产业的产业行为做出概括，这是本文的核心任务。
本文提出产业角色理论，并试图用“照护型政府”概括并解释电商落地县域的新型政府角色。“照护型政府”指的是这样一种政府角色：方向上，基层政府与市场地位相对边缘（弱势）的经营主体结盟，将辖区所有的市场与非市场资源集中投入到民众获得感较强的富民产业中。方式上，根据市场规律与产业特征，以产业经纪人的方式管理交易关系，强健流通体制，提高产业竞争力。在这一过程中，政府与企业建立起区别于管理（直控）关系、委托（外包）关系的桥接关系。
产业角色理论为理解产业发展补充了视角。产业发展的研究工作主要由政治学家与经济学家们完成。现有定量研究在指标构建、模型分析、宏观比较等方面有系统性的积累，并伴有精致的论证。这些研究从“生产端”入手，用参数、模型、样本呈现了产业转型的总体格局。产业竞争的本质是要素的配置效率竞争，政府作为一种组织方式，具有市场机制所不具备的优势。因此，政府介入市场并不仅仅体现在程度与力度的差异，产业偏好与政企互动关系是影响政策资源流向与分配的关键环节。
拉长时间和空间跨度，我们便会发现，基层政府的产业角色受制度环境与市场环境的双重影响，具有很强的阶段性特征。1978年，在工业化累积阶段，政府的市场角色展示出企业化的角色特征。当时政府与企业均缺乏企业生产经营的经验，基层政府不得不扮演企业或厂商的角色，直接参与到市场运营中，为各类经营主体牵线搭桥，推动厂商之间的生产合作与交易达成。1995年的城镇化发展阶段，基层政府成为劳动力、土地、资本等核心要素流入市场的调节者，推动土地入市和农民进城。学者将这样的角色称为“谋利型政府”“经营城市”。2000年以后，国家推动大型民生工程的建设和实施，塑造了基层政府经营“公益”的组织角色。近年来，民生福利的考核压力不断增加。2013年前后，我国经济进入新常态，产业结构调整、经济增长方式转型的压力增加。根据这一新形势，中央提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以供给侧结构性改革为主线，要求各地推动产业转型，促进经济高质量发展。基层政府再次成为推动新旧动态转换的担纲者。一些基层政府开始将辖区所有资源投入到产业发展中。基层政府的产业角色将成为理解产业发展的重要维度。
新发展理念是基层政府行为的指挥棒，党中央一再提出要努力提高统筹贯彻新发展理念的能力和水平，对不适应、不适合甚至违背新发展理念的认识要立即调整，对不适应、不适合新发展理念的行为要坚决纠正。与此同时，新一轮科技革命也在推动着中国经济和治理方式深刻转型。这意味着基层政府的产业行为模式与治理机制也必然做出相应的调整。尤其是与新型数字技术紧密相关的新兴业态。作为社会科学的基础学科，社会学有必要回应国家治理模式调整与数字经济转型这一历史性机遇所带来的新实践和新现象。关于产业发展和治理机制的匹配问题，包含着大量鲜活的实践和待研究的理论命题。本文只是一个初步的探索。未来，围绕推动高质量发展的政府行为和治理机制，探讨在此过程中，中央、地方与市场之间的互动方式与边界调整，剖析政府行为对市场秩序的全方面、多层次、跨领域影响，都是值得关注和研究的问题。
〔 本文为国家社会科学基金青年项目“平台企业参与社会治理的模式和机制研究”（21CSH085）的阶段性成果，案例中的基层政府位于山东省菏泽市的曹县〕
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