学术人与实践者
学术人，海纳百川，宁静致远，以理解社会；
实践者，知行合一，悟道至善，为关怀天下！
彭勃，上海交通大学国际与公共事务学院教授、博士生导师；
杜力，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生。
引言
近年来，在党中央一系列政策和会议精神的指导下，全国各地掀起了一系列党建引领城市基层治理的创新实践。例如，四川省成都市党建引领的社区提案机制，上海市基层党建的“三圈融合”创新实践，北京市“街乡吹哨、部门报到”城市治理创新，福建省厦门市“近邻社区”模式等等。这些治理创新既非传统意义上的党建实践，也并非西方政治话语中的“社会创制”，而是具有鲜明中国特色的治理实践。
从当前各地党建引领城市基层治理的创新实践来看，这些依靠执政党的政治和组织优势，强调党建与治理有效融合的地方实践，主要通过党建活动的空间拓展，实现政府公共部门的条块整合和多元主体的组织整合，进而弥合政府科层体系的组织缝隙，构建“一核多元”的复合型治理体系，提升城市基层治理效能。与行政化治理下科层逻辑的专业化、分割化和非人格化特点相比，这种以执政党为中心的城市基层治理模式具有灵活化、一体化和人格化的特点，表现为“空间化党建”“群众路线”“统分结合”等非科层式运作机制，推动治理主体“跨圈合作、跨层联动”。因此，笔者将其概括为城市基层治理的“圈层逻辑”。
本文以全国党建引领城市基层治理创新的典型实践为研究案例，通过实地调研收集一手资料，并运用互联网对相关案例的新闻报道进行整理，形成质性研究的三角互证，从而保障案例材料的信度。在案例选取方面，笔者从2016-2021年“中国十大社会治理创新奖”的典型案例中，根据地域分布和创新内容，筛选出涉及党建引领基层治理的代表性案例三个，即南部F市党建引领“双驱三化”社会治理创新，西部J市“一核四治”城市基层治理创新和东部L市“党建+”引领社会治理创新。从“中国十大社会治理创新奖”的评选过程来看，既有实务界的党政领导干部和社会工作者参与其中，也有从事基层治理研究的专家学者和智库机构进行实地评估调研。因此，可以说这些案例在一定程度上得到了社会的广泛认可、具有典型性。同时，遵循“最大差异化”原则，通过选取不同地域案例，在一定程度上能够控制地理因素、经济发展水平、社会资本等因素对城市基层治理效能的影响，探究党建引领何以提升基层治理效能，并分析基于党政科层制的“圈层逻辑”如何突破行政化治理引起的科层困境，实现“反科层化运作”。更为重要的是，这三个具有空间跨度的典型案例为管窥新时代中国城市基层治理改革的内在逻辑提供了恰当的经验保障，对理解城市基层治理的结构调整与逻辑转换具有重要理论和现实意义。
城市基层治理的科层困境与党建引领的治理方案
在理想情况下，城市基层治理应当是多元治理主体，即政党、政府、市场与社会，通过协同合作，实现善治的过程。然而，当前的现实是，城市基层治理依然遵循科层化的组织逻辑。即通过人员职业化、组织专业化和管理精细化，不断强化自上而下的行政控制，从而产生“行政有效、治理无效”。
科层专业化逻辑与基层治理碎片化
科层逻辑主导下的治理实践遵循专业化原则，作为主要治理主体的政府组织始终面临着“专业化分工与整体性治理”的结构性张力。以政府为代表的行政组织是一种典型的科层组织，它通过精细化的职能分工，实现组织管理的高度专业化，进而明确政府组织内部的部门职责，实现组织边界化和治理技术化。这意味着政府在参与城市基层治理的过程中，首先需要解决自身的“条块分割”和“部门分化”问题。与此同时，随着社会转型的深入发展，这种分科设层的组织刚性难以适应转型社会的波动性、不确定性、复杂性和模糊性特征，政府在面对跨部门、跨领域、跨地域的跨界问题时，往往陷入以组织扩张实现行动协调的“反功能”怪圈之中。随着治理主体的多元化，城市基层治理呈现一种“去组织化”趋势。因此，如何将多元治理主体有效地组织起来，避免治理主体因价值差异和利益竞争陷入“有参与，无合作”的分散化治理困境之中，成为亟待解决的现实问题。
治理主体行政化、治理过程技术化与基层治理封闭化
科层逻辑主导下的治理实践具有治理主体行政化和治理过程的技术化倾向。首先，治理主体的行政化主要通过行政下沉和资源控制，将多元共治的治理逻辑转变为命令—控制型科层逻辑，实现治理价值的行政化和一元化。如，政府通过网格化管理，将社区自治空间纳入行政科层体系之中，以空间层级化推动行政权力的中心下移，具有强烈的社会控制导向，将原本具有开放性的自治场域转变为封闭化科层组织网络的延伸。又如，以项目发包的方式实现对社会力量的行政吸纳，将政府意志嵌入社会组织治理项目的开发与设计过程中。其次，治理过程的技术化是指基层政府在治理过程中通过治理术，以行政遮蔽政治的方式，将外部的“行政—政治”问题转化为官僚系统内部上下级之间的技术游戏，排斥社会参与与利益表达。强化行政控制，从而隐藏或转移利益矛盾，而非有效解决矛盾。
权力等级化、权威动员与基层治理等级化
科层逻辑主导下的治理实践具有权力等级化特征，强调权威动员、分利秩序和层级节制。从组织特征来看，科层制通过垂直化的组织结构，运用“自上而下”和“上下分治”的权力运作方式，实现组织的制度化和非人格化运作。一般而言，这种科层运作方式主要依托等级化的权力结构，以高位推动，层级传递的命令—控制体系将内部下级组织和外部行动主体排除在组织决策之外，进而降低组织协商成本，提高组织行动效率。然而，随着现代民主政治的发展和治理事务的复杂化，多元主体自主、平等地参与基层治理，实现治理结构的网络化和平台化成为彰显治理的民主价值和合作导向的题中之义。这意味着以层级节制为组织特征，强调单向度行政命令和垂直控制的科层体系难以有效回应民主化的价值导向和多元化治理需求。因此，在城市基层社会中，构建一种具有中心性的网络化结构，推动多元治理主体的有效联结和一体化行动，成为突破行政体系的组织壁垒，超越其科层运作逻辑，提升基层治理效能的关键所在。
圈层结构：城市基层治理的新样态
自党的十八届三中全会以来，国家开始寻求以加强基层党组织建设的方式，促进基层治理体系和治理能力的现代化，提升基层治理效能。从当前全国各地的党建创新实践来看，基层党建不再只是通过发展党员和延伸组织网络，实现社会渗透，而是通过区域化和开放式的党建组织方式，实现执政党的政治建设与基层社会治理的有效衔接。这意味着当前的基层社会治理呈现一种“超越科层制”治理特征，体现出行政化治理向“超行政”治理的模式转换。与之相适应的是，基层治理的结构也发生了新的变化，呈现出以“圈层融合”为导向的复合形态。据此，笔者将这种新的治理结构，称之为城市基层治理的“圈层结构”。
需要明确的是，圈层结构并非一种实体化的组织结构，而是一种基于治理互动的关系结构。尽管“圈层”并非一个新颖的解释性概念，但是本文尝试将治理领域既有的“圈层”概念进行整合性分析，以拓展其概念内涵，增强其理论解释力。从相关研究来看，对“圈层”的理解主要呈现关系和空间两种解释维度。本文所论及的“圈层”探讨的是我国党政科层制在城市基层治理中的运作样态，既是对多元主体之间治理关系的探讨，也是对当前城市基层治理逻辑的概括；既体现了延续了“圈层”的关系和空间维度，也从治理平台化和网络化的维度拓展了“圈层”概念。
圈层结构的内涵
从理论上讲，圈层结构最早由德国经济学家约翰·冯·杜能（John Van Dunne)在《孤立国同农业和国民经济的关系》一书中提出。他认为，城市发展的能级一般由以中心城区为核心的内圈层、以城市边缘区为核心的中圈层和以城市辐射区为核心的外圈层三个层次构成，并受到“距离衰减”法则的制约，呈现“中心—边缘”结构。
在借鉴杜能的圈层结构理论的基础上，结合典型案例的治理实践，城市基层治理的圈层结构主要是指以执政党为中心，多元治理主体叠加的复合型治理结构。具体而言，“圈”是指基层社会治理的三大动力系统，即以执政党为中心的政治系统，以政府体系为基础的行政系统和以社会力量和市场主体为代表的社会系统。从治理能级来看，这三大动力系统并不是彼此独立、相互平行的关系，而是一核多元、相互嵌套的关系。（如图1所示）
首先，以执政党为中心的政治系统位于嵌套结构的中心，是其核心系统。从我国的国家权力结构来看，执政党始终位于国家治理体系的核心，是总揽全局，协调各方的领导主体。与科层结构中的层级权威不同，执政党的这种领导地位源自具有合法性意义的“权威—服从”关系，而非“命令—控制”关系。因此，在基层治理场域中，执政党与其他行动主体之间的关系是建立在政党权威基础上的领导与被领导关系。其次，以政府体系为基础的行政系统位于嵌套结构的中间地带，是其发挥治理效能的基础系统。从我国当前的治理资源配置体系来看，基层治理场域的资源输入主要依托政府科层体系及其项目制运作。因此，行政系统为基层治理的圈层结构提供了必要的资源和秩序，是其得以有效运作的基础。最后，由社会组织、市场企业和公民主体组成的社会系统位于嵌套结构的外围，在基层社会治理过程中发挥着协同参与的治理功能，是其辅助系统。
“层”具有治理能级和管理层级两方面的含义。就治理能级而言，以执政党为中心的政治系统、以政府体系为基础的行政系统和以社会力量和市场主体为代表的社会系统位于国家治理体系的不同位置，这种结构性位差体现为不同系统具有的政治势能，呈现“政党—政府—社会”的梯度位差，因而表现为层级结构。从管理层级来看，基层社会治理过程涵盖了“区（县）—街（镇）—社区—网格”四个管理层级。但是，与科层制下的条块分割和条线下沉不同，基层治理圈层结构强调条块协同和横向聚合。
圈层结构的特征
理解和把握圈层结构的治理特征，既需要着眼于基层社会治理的历史变迁，从历时的角度考察圈层结构对复杂社会治理需求的适应性变革，以发掘其相对于传统治理形态的发展性，也需要将其与科层结构相比较，以明确两者的差异性以及圈层结构相对于科层结构而言的超越性。具体而言，与科层结构相比，基层治理的圈层结构主要在动力基础、治理目标、治理形态、治理逻辑和治理方式五个方面存在差异，如表1所示。
首先，从基层治理的动力基础来看，科层结构的治理动力源自压力型体制下的垂直化行政权威，而圈层结构的治理动力来源于政治权威汲取合法性的现实需要。在科层结构下，基层社会治理的运作过程往往体现为一种行政发包关系，高位阶的行政权威通过项目制和目标责任制将治理任务和治理责任打包给基层政府。因此，在晋升考核和监督问责的双重压力下，基层政府往往将有限的治理资源用于上级领导高度关注的治理项目或社会问题。在圈层结构下，国家治理基层社会的过程被视为执政党重塑政治合法性的过程。一般而言，政党既是政治性组织，也是社会性组织，只有获得广泛的政治认同，从社会中汲取散布性支持，才能不断稳固自身的执政地位。因此，与科层结构自上而下的压力型驱动不同，圈层结构呈现由外而内的回应型驱动。
其次，就治理目标而言，科层结构下的基层治理具有管控导向，而圈层结构下的基层治理表现为服务导向。从两者的权力基础来看，基层治理的科层结构主要以国家的专断性权力为基础，服务于国家照看社会的治理目标。因此，基层治理的科层逻辑常见诸各种精细化治理技术的应用过程中，体现为国家试图以治理工具革新和治理技术变革推动基层治理简单化和清晰化的诸多尝试。相反，圈层结构则主要以国家的基础性权力为基础，服务于回应社会的治理目标。一方面，它通过协商对话、说服和动员等柔性方式将多样化、具体化的个体利益整合为抽象的公共利益，让复杂社会情境下的基层治理简约化。另一方面，以政党的多样化整合，提升基层治理体系的治理能力，增强基层治理的回应性。
再次，从治理形态来看，科层结构下的基层治理具有分散型特征，而圈层结构下的基层治理具有聚合型特征。一般而言，科层结构的分散型特征体现在科层体系内部的条块分割结构和治理主体的多元化两个方面。从科层制的结构性特征来看，它本身就是一个分科设层的组织系统，不同职能分属不同的部门，不同的层级具有不同的权限和责任。因此，科层体系内部的部门边界和层级边界较为清晰。但是，这种清晰化的组织边界也对政府的整体性造成了冲击，使得跨部门合作和跨层级联动面临一定的困难，导致政府体系陷入碎片化困境。从治理模式的转换来看，随着传统的行政化治理逐步转向多元主体的协同共治，基层治理场域中的治理主体日益多元化。然而，主体的多元化也意味着利益和价值理念的异质化，而强调命令—控制的科层体系难以通过平等协商促进治理共识。因此，基层治理常常陷入“多元参与，难以协同”的治理分散化困境之中。与科层结构不同的是，基层治理的圈层结构具有整合性特征。一方面，通过政党的高位推动实现政府内部的跨部门、跨层级整合；另一方面，运用党建话语的政治功能推动跨领域整合。因此，圈层结构下的基层治理具有聚合型特征。
又次，就治理逻辑而言，科层结构下的基层治理遵循科层制的专业性逻辑，而圈层结构则体现为整体性治理逻辑。就理论而言，科层制因其强调分工的专业化，往往具有“纯技术上的优势”。可见，科层制的专业化逻辑及其治理优势是建立在以职能分工原则的碎片化组织结构基础上的。因此，这种专业性逻辑并不必然带来治理效率的提升。反而可能因部门主义和官员的风险规避行为，导致科层失灵。与之相对的是，圈层结构强调统筹与整合，遵循整体性治理逻辑。它主要以复合式党建推动行动空间、组织体系和治理资源的整合。可见，圈层结构通过发挥执政党的统筹规划功能和政治整合功能，推动基层社会的整体性治理。
最后，从治理方式来看，科层结构下的基层治理表现为以条线下沉为主要特征的网格化管理，而圈层结构则体现为以空间分化为特征的圈层化治理。从网格化管理的基本特征来看，它主要通过条线部门的网格化，实现行政下沉。可见，这种网格化管理模式本质上是政府科层体系向基层社会的组织延伸。而圈层结构主要采取空间分化的治理策略，对基层社会划分为具有不同空间特征的区域，采取分类治理的方式，实现精准治理。
圈层治理的运作机制
以政党权威为基础的圈层结构，旨在超越基层治理的科层逻辑，建构多元主体有效协同共治的治理格局。这种新型治理结构通过借道基层党组织建设，发挥执政党的组织嵌入与政治整合功能，破解科层逻辑导致的基层治理困境，提升基层治理效能。具体而言，基层治理的圈层结构具有三重面向。一是政党有效在场的面向。一方面，执政党通过区域化党建等基层党建策略为多元治理主体的治理行动提供了一个交互性舞台，有利于增进治理主体间的理解和信任，促成治理共识。另一方面，这种在地化导向还意味着基层治理的互动性得以提升。它将强调社会管控的科层逻辑转换为重视回应民众需求的服务逻辑，以党的群众路线教育建立有效的政治沟通，从而实现利益整合和有效回应。二是政府有效整合的面向。这种建构整体性政府的导向意味着要破除科层制分科设层引起的碎片化困境，借助政党的政治势能推动条块协同和跨层级联动。三是社会有效参与的面向。这种面向旨在突破科层结构的封闭化困境，以优化政社合作，党建引领自治、共治的方式，构建共建共治共享的社会治理新格局。从获得“中国十大社会治理创新奖”的三个典型案例来看，圈层结构主要通过空间互动、平台贯通和激励驱动三重治理机制，超越科层结构的治理壁垒，以政党推动和多元协同提升基层治理效能。（如图2所示）
空间互动机制
空间互动机制主要通过空间圈层化、项目精准化和政党社会化三大治理策略，促进公共交往，实现利益和资源的有效整合。
首先，空间圈层化是指根据辖区内不同区域的空间特征，结合加强基层党组织建设的政治需要，将基层治理场域分为不同的党建功能圈。同时，为了强化执政党的有效在场，使党组织更接近人民群众，参照人口规模及其分布特征，将党建的空间载体分为“点—线—面”三个层次，实现政党的空间嵌入。以L市“党建+引领社会治理”为例，L市通过空间上的“筑圈构层”推动党建空间向基层社会拓展，实现政治符号的空间嵌入，为执政党实现有效在场奠定基础。“筑圈”是指根据辖区内不同空间的特征和属性构筑不同的党建功能圈。L市的党建网格体系并非严格按照科层条线网格的方式进行构建，而是以分类画圈的方式进行组织。通过将基层党建空间分为以住区空间为中心的生活区党建功能圈、以厂区为中心的园区党建功能圈和以商业楼宇为中心企业党建功能圈，实现空间分类。“构层”是指在党建功能圈的基础上，L市依据空间距离、服务人口指标等特征建立党建空间站点，形成“中心—站—点”的空间层次体系。总之，L市通过空间圈层化的方式推动构建类型多样，尺度恰当的党建空间体系，为执政党嵌入基层社会提供了空间载体。
其次，以项目精准化，助推群众之间的社会交往。L市在空间圈层化的基础上，采取分类施策的治理方式，针对不同党建功能圈以及同一功能圈内不同区域的空间特征，进行项目定制，锚定公共服务对象的群体特征，实施精准治理。例如，针对青年白领集中的公租房小区，党群服务中心在空间营造上配备咖啡厅，图书室、健身房等符合青年群体日常需要的功能区，为青年白领群体提供舒适、开放的社会交往空间。同时，在公共空间活动设计方面，针对青年白领群体婚恋、心理解压和兴趣培养等方面的需求，组织开展婚恋交友、心理疏导和花艺培训等活动。通过这种集成化和差异化的分类治理策略，不同的党建公共空间针对不同目标群体开展针对性活动设计，将具有共同社会特征的不同个体纳入共同的活动场所，从而提高了原子化个体在社会交往互动中寻求共同话语，促进有效沟通，达成共识的可能性。可见，党建功能圈的划分有助于提升执政党的利益整合能力，为准确有效回应民众需求奠定了基础。
最后，以政党社会化促进党群互动，增强执政党的回应能力。L市打破以往依靠单一、封闭的组织学习凝聚党员群体的党建活动方式，以党的群众路线教育实践活动为抓手，以基层社会为活动场域，打造以“大调研、大走访”为主题的开放式党建活动。这种活动方式将党建从执政党的组织网络拓展到社会空间，将参与者从党员拓展到群众，不仅实现了党建活动内容的扩展，而且促进了执政党与群众之间的空间互动，增强了党员的社会性。同时，L市实施党员联户制度，以“就亲就近”原则，对社区党员家庭进行挂牌，实施党员向社区报到，定期走访联户对象，及时反馈并协助解决联户对象的合理诉求。通过这种政治助推的方式，党员与群众之间建立起事务性联系，居民之间以联户党员为节点建立起社会联系，促进了空间中的社会交往，增强了执政党的社会动员能力。
平台贯通机制
党建引领通过借助“以党领政”权力结构赋予执政党的政治势能，发挥政党的政治整合功能，推动条块协调，层级联动，社会协同和公民参与，进而实现“上下贯通、内外联动”。因此，在基层治理场域中，执政党通过政治领导和价值引领，发挥其枢纽型组织的社会功能，以区域化党建破除科层制引起的基层治理碎片化和封闭化困境。
从J市“一核四治”基层治理创新的实际运作过程来看，圈层结构主要通过区域化党建构建基层治理的共治平台，以党建网络推动基层治理的跨组织协同。这种区域化党建平台依靠网络化整合、平台化联动和模块化分类治理策略实现对跨界合作的有效协调。网络化整合是指通过建立党建联席会、党建联盟等议事协调组织，制定协商共治规则，推动基层治理的跨层级、跨部门和跨领域协同合作。通常由基层政府的党组织牵头，将上级条线部门负责人、驻区单位负责人、群团组织负责人、社会组织负责人和居委会书记纳入党建联建共治平台，并以组织活动和制度规范来推动“条块协调、部门联动和社会协同”。
平台化联动是指构建基层社会综合治理平台，以党建联建促进治理联动。例如，J市在区域化党建的基础上，推动基层治理的主体整合，将原本属于不同条线的大联动中心，网格化服务管理中心、“雪亮”工程监管中心和大调解中心整合起来。同时纳入专家顾问和社区规划师组成的社会治理专家团队，构建社会综治中心，实现跨部门、跨领域的治理联动。
模块化分类是指在网络化整合的基础上，对空间相近的区域和职能上相似的部门进行精细化分类，实现再整合。例如，J市为强化基层矛盾化解，深化诉源治理，推行“1+3+N”专群联动模式，创新构建人民调解“百米服务圈”，全市设立人民调解“百米服务圈”矛盾纠纷受理点1579个，实现信访治理的空间模块化；将安全生产、消防、公安和市场监管编入“安全治理委员会”。这种模块化分类实质上是通过缩小集体行动的组织规模，克服个体理性选择导致的“搭便车”现象，以增强多元共治体系的联合行动能力。
然而，单纯的搭建平台，以党建网络吸纳多元主体，并不足以有效维持共治行动，只有通过塑造相互依赖性，党建共治平台才能实现组织贯通。为此，J市通过建立信息和资源共享机制，实现各片区治理信息和治理资源的共享共通。所谓相互依赖性是指不同行动主体在资源、专业和业务领域上存在互补关系，更容易达成合作。一般而言，街镇作为属地政府，对辖区内各类治理信息的了解和掌握程度更高，但治理资源有限。相反，市、区等高层级组织并不具备信息优势，但拥有丰富的治理资源。街镇党组织通过发挥区域化党建平台信息沟通和资源整合功能，从而在跨层级、跨部门和跨领域主体间建构互补关系，塑造相互依赖性。
激励驱动机制
在圈层结构下，作为核心系统的执政党，不仅借助政治意识形态的价值先进性，实现价值引领，而且通过嵌入一系列激励驱动机制给予多元主体一定的合作动力，推动基层治理的多元共治。具体而言，圈层结构中的激励驱动机制主要体现为压力传导、项目发包和成果共享。
首先，不同类型的组织几乎都面临着加强党建的政治任务。在我国，执政党组织网络的横向拓展与纵向延伸，使得政党已嵌入政府体系和社会结构之中。因此，无论公共部门，还是私人部门或第三部门，都需要在处理自身业务工作的同时，完成加强自身党组织建设的政治任务。这意味着不同治理主体具有共同的政治建设需求。加强党建的政治优先性通过执政党组织网络的传导产生组织激励。
其次，社会力量参与党建共治活动的动力也与圈层结构下项目发包的激励设置有关。政府购买服务项目和政府主导的公益创投项目成为各类社会组织获取资源的重要渠道。正是基于社会组织对公共资源的需求，F市在整合多渠道公共资金的基础上，推出“众创共善”社会建设计划，并在项目申报、评审和后期资助等环节突出党建引领的激励设置，充分调动社会力量参与基层党建联建共治的积极性。一是在项目投放与设计上体现党委领导。由市委组织部、政法委、社会治理委员会和民政部门，聚焦本市社会治理的中心工作和突出问题，编制项目申报指南，引导社会工作向基层党建和社会治理两个领域拓展，突出“党建+公益”。二是在申报方式上加强党的领导。既旗帜鲜明地鼓励基层党组织独立申报项目，也要求社会组织申报项目涉及具体社区时，必须在项目设计阶段联合村（社区）党组织共同研究分析社区问题和需求，并经镇级主管部门党组织同意后方能申报。三是在后期资助和星级评定方面设置党建引领指标，考察社会组织自身党建和参与区域化党建活动的情况，以及公共服务的群众满意度。
最后，区域化党建成果的共享性，激励多元主体协同合作，而非“零和博弈”。例如，F市党委，各条线部门党组织以及各行业党委都会在工作范围内设置相应的党建工作奖励。这种平行且多维的激励设置方式，给予了多元主体共享合作成果的机会，让同一党建共治项目能够在不同的赛道上获得奖励，从而避免了利益竞争引发的合作困境。
超越科层逻辑：城市基层治理的逻辑转换
与传统基层社会的“皇权不下县”相比，当代中国基层社会治理具有强烈的国家主导性，其主要目标是强化国家治理中基层组织的动员能力。尽管在不同时期，国家治理基层社会的组织工具具有差异性，即依靠政党组织或行政组织。但是，就其治理逻辑而言，行政化主导下的科层逻辑长期存在于基层社会治理的过程之中。另一方面，随着静态社会向流动社会的转型，基层社会的治理环境和治理事务已然具有复杂性特征，并对基层治理结构提出了更高的自适应性要求。然而，传统治理结构因其具有科层化的刚性特征，并不具备相应的结构调适能力。因此，基层社会亟待重塑治理结构，以党建引领下的“圈层结构”，实现基层治理的结构调整与逻辑转换。这种极具时代特征和中国特色的圈层逻辑为理解中国之治，重新认识政党组织和重新思考基层治理提供了新的思路。
首先，从政党政治的角度来看，如果说西方学者看到了政党因“政治分肥”而具有鲜明的政治面向，那么以区域化党建为代表的基层治理创新则生动描绘了政党的治理面向。在以欧美为代表的西方国家，政党的活动范围主要集中于立法机构，利益表达、职位竞争等，政治功能是其发挥作用的关键。而在基层治理场域，西方国家往往采取社会自治的方式，发挥市场、社会和公民的自主性，形成具有“自生自发秩序”特征的多中心治理。可见，在西方的政治语境中，政党的治理功能并未受到重视。而在中国的基层治理实践中，执政党不仅是政治主体，也是治理主体。它通过理性设计秩序与自生自发秩序的结合，发挥政党的治理功能。一方面，执政党运用政治整合机制，以组织整合和价值整合发挥元治理功能，突破科层结构的组织壁垒，实现“条块协调、层级联动、社会协同”。另一方面，它通过开放式党建活动，以空间互动超越科层化的组织嵌入，实现政党融入社会，并再造社会团结。
其次，从基层治理的角度来看，圈层结构以空间的开放性和圈层化，突破科层结构造成的空间碎片化困境，实现整体性治理。长期以来，在科层逻辑的影响下，基层治理被分解为边界清晰的不同治理场景，表现出治理主体的割裂化和治理形态的分散化。就基层的本质而言，它不仅是一个地理性概念，也是一个治理性概念。这意味着基层既是具有物理意义的地理空间，也是具有社会意义的，以人为中心的聚合空间。因此，基层治理不是一个封闭的空间治理问题，而是一个在开放性社会中实现多元主体有效整合的问题。所以，仅从组织维度理解基层治理是远远不够的。只有跳出组织的封闭性，看见空间的开放性和互动性，才能全面理解基层治理。
最后，从理解中国之治的高度来看，当前全国各地的党建引领城市基层治理创新实践依靠我国特有的党政科层制，以“跨圈合作、跨层联动”的运作样态，实现了科层组织的反科层化运作，为破解传统科层制的治理封闭化、等级化和碎片化困境，提供了可供参考的中国治理智慧。无论是在单一制国家，还是联邦制国家，作为现代科层制代表的行政组织，始终面临职能分工专业化与层级治理整体性，组织封闭性与环境复杂性之间的双重矛盾。结合三地的治理创新实践来看，我国党政科层制在城市基层治理场域中的运作形态体现为一种“制度—关系”型体系结构，而非韦伯意义上的科层组织结构，具有开放性和灵活性的特点。正是这种兼具权威性与灵活性的圈层结构，打破了传统科层制的组织壁垒和治理垄断，实现了秩序建构与激发活力的双重目标，从而将中国之治的制度优势转化为基层治理效能。
值得注意的是，除了基层治理，圈层结构在国家治理体系的其他层次和维度中是否依然有效，其“跨圈合作、跨层联动”的治理逻辑在国家与社会的二元框架下是否仍然存续，有待进一步深入研究。
责任编辑：海纳百川
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