比较官僚政治 | Annual Review of Political Science

摘要:

本文从比较的视野展开对公共官僚机构的分析。通常而言，官僚组织需要处理两种层面的困境：第一，官僚的自由裁量权与向上负责（问责）之间的矛盾；第二，官僚遵从既定法规的要求与效率优先的管理原则之间的矛盾。我们回顾了以往有关这两种问题的众多研究，特别地，我们尤其关注三种关键结果：经济发展、腐败和公共服务质量。在结尾部分，我们讨论了四种官僚体制的利弊——守法式的（legalistic，强调问责与法规遵从）、民粹式的（populistic，强调问责与管理效率）、韦伯式的（Weberian，强调自主性与法规遵从）和自由式的（liberal，强调自主性与管理效率）——以及它们是如何与行政传统（administrative traditions）的概念相关联而非相互重叠的。

作者简介:

Carl Dahlström，哥德堡大学政治学系

Victor Lapuente，西班牙ESADE商学院

编译来源:

Dahlström, C. & Lapuente, V.. (2022). Comparative Bureaucratic Politics, Annual Review of Political Science, 25: 43-63.

本文作者Carl Dahlström与Victor Lapuente

一、引言

官僚制度对于现代社会的运作至关重要，但它常常成为社会科学学者忽视的对象。近年来，有关公共行政的比较研究不断丰富，它们关注很多共同的主题，诸如官僚结构（bureaucratic structure）的起源与影响。现如今，随着现代政府越来越朝着官僚化的趋势发展，对于理解此类组织的运作及其社会后果的理论需求也就变得日益迫切。本文回顾了近期学界对于官僚组织的研究，指出官僚组织的建构形式可以被视为在两种矛盾中取得平衡的结果：问责 vs. 自主（官僚应当听从政治家下达的指令，还是他们自身的专业标准？）、法规 vs. 管理（官僚应当服从成文法条的规定，还是遵循管理活动中的效率原则？）。从这两种矛盾理解官僚组织的运作，我们就能更容易地从各种矛盾性的评价中获取有关官僚政治及其社会影响的普遍认知。

图源网络

二、官僚的困境（dilemma）

官僚制是组织行政事务的独特形式。根据韦伯的界定，作为理想类型的官僚制具有如下特征：遵循明确的法规制度、存在清晰的层级架构、命令经由文书上传下达、职能专业化、聘任全职的公职人员、依赖稳定的规则实现管理。同样重要地，官僚组织也对人员的选任有着明确的期望标准和规则安排。但是，在历史上，官僚制并非公共行政的唯一组织形式，成熟的官僚制其实是相当晚近的产物，但它在中国的王朝科举制和欧洲大陆的绝对君主制国家中得到了初步的发展。这些初具雏形的官僚组织实际上为包括统治者、官僚和民众在内的各方行动者提供了特定的激励结构（particular sets of incentives），而这些激励结构对于民主治理、政治产出和社会后果的影响已经成为社会学、经济学、公共管理和政治学的重要关注议题。官僚制及其激励结构为政客、官僚和民众设定了合法互动的稳定平台，在这种均衡状态（equilibrium）中，某些特定的价值取向是被优先考虑的。

因此，我们可以认为官僚组织一直试图在两组矛盾中取得平衡。第一是问责与自主性之间的矛盾。所谓“问责”（accountability），是指统治者在多大程度上能够通过任免擢升或组织控制（如预算控制）实现对官僚的管理；所谓“自主”（autonomy），是指官僚能够在多大程度上按照贤能主义的要求来任免选拔专业人才，同时享有独立于统治者的裁断权力且不会受到统治者的惩治。在家产制的治理中，统治者对官僚的控制是更加重要的，但在官僚制中，专业能力则得到了更多的强调。

第二是法规与管理效率之间的矛盾。所谓“法规”（law），是指官僚行政的开展遵照合法的原则，正如韦伯所定义的理想型官僚制一般，在处理行政事务时做到有章可循；所谓“管理”（management），是指官僚组织在开展管理工作时遵循效率原则，如企业一般执行职能，相比工作的过程，更在意工作的结果。照章办事、遵循法规能够保障官僚行政的无偏性（impartiality），而优先考虑管理效率则有利于增强官僚体制的灵活性和组织效能。官僚体制是无法容忍不合法的行政行为的，但实现特定的管理目标则通常被视为更加重要。官僚体系对上述两个矛盾的应对具有重要的政治社会影响，下文的三个部分讲从经济发展、腐败和公共服务质量的角度阐述不同类型的官僚体制的效应。

三、官僚体制与经济发展

对于经济发展而言，官僚到底是“攫取之手”还是“帮助之手”？官僚到底是谋求预算最大化（budget-maximizing）的自利行动者（Niskanen, 1971），还是如“发展型国家”理论所描述的那样是经济增长的引擎（Evans, 1995; Mazzucato, 2011）？对于这一问题的回答，我们需要从上文阐述的两个矛盾来予以理解。首先从问责-自主的角度看，官僚在执行政策的过程中是不可或缺的，因此能够制衡政治家的特定利益目标。对于任何政权而言，经济发展的长期效益与统治者的短期狭隘利益往往处在冲突之中（North, 1981）。在现代民主国家里，自主的官僚在某些情况下敢于对政策的效率进行评价，从而能够制约政客的短视行为，因此其自身的专业素质在一定程度上可以成为经济发展的保障。

在这一层面，还存在另外的机制，这一机制通常被称作“认知效应”（epistemic effect），主张自主的官僚相比政治化的官僚而言能够带来更高的经济效率（Nistotskaya & Cingolani, 2016）。其中，自主的官僚体制的两大特点：选贤任能和选拔体制和较为稳定且晋升预期明确的职业性质，使得官僚更容易接受长期的激励并克服短视行为。经典的质性国别研究已经提出了众多支持这一观点的证据，如日本（Johnson, 1982）、韩国（Amsden, 1989）、台湾地区（Wade, 1990）和更加宽泛的对“东亚四小龙”（Evans, 1995）的研究。同时，也有量化证据表明，从长时段的历史视野来看，近年来对自主官僚体制的优越性的关注似乎集中在特定的政策领域（Cornell et al., 2020），如有研究指出在官僚更加对政客负责的国家，管制政策的效应更差（Nistotskaya & Cingolani, 2016）；以及由政客任命的官僚，相对而言并不非常称职（Cornell et al., 2020）。

另有学者持相反观点，他们认为官僚对政治家的服从是经济增长的积极因素。一些学者认为，在经济发展的特定阶段，恩庇关系和亲缘网络有助于建立社区发展所需的信任机制（Henrich, 2020）。因此，不同于官僚制的发展型国家，我们同样可以发现“家长制的发展型国家”的存在（Jiang, 2018）。这一观点认为，恩庇网络能够在官僚体制内部建立信任关系，而且从组织学的观点来看，这些关系型契约（relational contracts）的存在能够为官僚提供特定的心理预期和行为激励，因此能够成为缓解组织困境的手段（Baker et al., 2002）。

其次，从法规-管理的角度来说，经济发展要求稳定的制度环境，因此官僚对法规的服从被视为实现经济发展的前提，一个被规则约束的公共行政体制为经济行为者提供了避免专断行为和促进投资的保障、对契约的尊重和信息公开的承诺（Rothstein, 2011），因此是对企业家精神的保护。但从另一方面而言，官僚的墨守成规同样也不利于经济的长期增长。因此，在那些赞扬韦伯式官僚体制的声音之外，同样存在支持“斯密式”（Smithian）政府的观点，即认为官僚队伍应当在治理中遵从效率有先的原则（Evans & Rauch, 1999），例如有研究认为，任务驱动和结果导向——而非规则驱动和投入导向——的行政风格能够推动政府内部工作的最优化（De Vries & Nemec, 2013）。实际上，上述两种立场并非非此即彼，在公共行政的实践中，尊重规则和重视效率的考虑是可以得到协调的（Christensen & Lægreid, 2007; Pierre & Rothstein, 2010）。

四、官僚体制与腐败

腐败不仅降低官僚体系的效率（Ahlin & Bose, 2007），而且浪费公共开支（De la Croix & Delavallade, 2009）。长期来看，腐败能够导致更加严重的经济不平等。从问责-自主的角度来看，将近一个世纪以来，自主的官僚体系被认为是阻遏腐败的最有效的体制，众多研究表明，选贤任能的官僚招录制度能够防止腐败的发生(Meyer-Sahling et al., 2018)。令人好奇的是，“高薪养廉”并没有得到充分证据的支持。丰厚的薪资是制约腐败的必要条件，但并不够充分(Gans-Morse et al., 2018)，而是需要其他监督手段的补充。然而，当官僚的工作无法获得充足的回报时，腐败的行为也就更容易发生(Cornell & Sundell, 2020)。众多证据表明自主的、贤能的官僚队伍与腐败之间的亲和性较低，因为一旦官员是根据其能力而非政治联系得到选拔的，官僚体制发生政治腐败和官僚内部腐败的可能性都会降低，政客与官僚形成了相互监督的关系，因此双方都有可能在一方产生腐败可能性时充当吹哨人的角色(Dahlström & Lapuente, 2017)。当然，也有学者指出自主的官僚体制可能会成为腐败的温床，官僚的自由裁量权可能会服务于其自身的利益(Duvanova, 2014)。在非竞争体制中，政治领导人对官僚的控制能够约束官僚的行为(Lapuente, 2007)。

其次，从法规-管理的角度看，韦伯式官僚制清晰的规章制度、有章可循的办事风格和行政过程的合理化都有助于制约腐败行为的发生(Miller, 2000)，而对这些规则的放弃则很有可能导致官僚对道德标准的抛弃(Reichard, 2003)和政客短期利益的侵入(Calvot, 2003)。这些问题在新兴经济体中尤其突出，由于强大的法制体系的缺位，新兴市场国家的市场改革通常会创造大量的权力寻租和腐败的机会(Samaratunge et al., 2008)。因此，有些学者呼吁韦伯式官僚制的必要性(Pierre & Rothstein, 2010)。而一些学者持相反观点，认为规则本位的官僚体制实际上更容易发生腐败行为，官僚的管制行为实际上导致了官僚对权力的垄断，因此加剧了官僚干预商业活动和进行寻租的可能性(Tanzi, 1998)。因此，理论上说，遵循管理效率的原则能够降低官僚的腐败可能性，因而有必要推行官僚系统的管理革新（managerial reform）。强调分权化和竞争化的管理革新被认为有助于规避官僚腐败(Shleifer & Vishny, 1993)，但其实际效果仍有争议。

五、官僚体制与公共服务

统治者必须在官僚的协助下才能提供公共服务，而保持官僚相对于统治者的独立性是提高公共服务质量的关键所在(Lewis 2007, Dahlström & Lapuente, 2017)，相反，对这些官僚的政治任命有可能导致公共服务供给的特殊化(Bertelli & Grose, 2009; Dahlström et al., 2021)。在政治化的行政机构中，高级管理人员的工作满意度和组织承诺水平较低(Kim et al. 2021)，然而在自主的官僚机构中，官员们表现出更大的凝聚力和对组织的承诺(Carpenter 2001)。但是，特别是在发展中国家中，自主的官僚机构可能会成为阻碍改革的力量。例如，由于担心他们会失去自己的工作，或者会被强迫遵守新制定的绩效标准。担心他们会失去责任或被迫遵守新制定的绩效标准，教育领域的自主官僚们可能会反对改革(Grindle 2004)。因此，为了推动行政改革，政治家有时需要在官僚体制内安排忠诚者。

从法规-管理的角度来看，20世纪末以来世界范围内普遍认为管理革新会提高公共服务的质量。第一，新公共管理（NPM）思想指导的公共行政改革强调强化官僚的激励，但同时，过渡强调激励的官僚体制也会存在破坏上下级之间信任的风险。第二，管理革新通过推动公共服务供给的外包和市场化来促进提供者之间的竞争，但对于特定的公共产品（如教育）来说，市场化供给将是致命的。第三，实现领导层和执行层的分离对于公共管理改革是必要的，这样会推动管理的专业化和提高执行层面的开放度和参与度，尽管在实证证据上，这一点还有待争论。

六、结论

本文的最大贡献在于提出了从两个维度对官僚体制的多样性进行比较的分类学框架，详见下图。

每一种官僚体制都是在问责-自主和法规-管理的矛盾中取得的均衡状态，而这些均衡状态的实现受到公共行政体制嵌入于其中的历史条件的影响。当然，这些均衡都不是铁板一块的，关键节点会带来官僚体制的变迁，因此调节历史发展的路径依赖。因此，即使所回顾的文献有助于我们看到这四个平衡点与某些行政传统之间存在着某种并列关系（例如，拿破仑式、大陆式、盎格鲁-撒克逊式、北欧式），这些概念性的分类并不重叠。盎格鲁-撒克逊传统中的官僚机构可能是自由主义的，如当代的新西兰和英国，但也可能是民粹式的，美国的机器政治时代和特朗普政府试图将联邦机构政治化就是例子。拿破仑传统中的官僚机构可以是守法式的，如西班牙的大兵团的管理体制，但也可以是自由主义的，如近几十年来在该国建立的管理机构。未来的对官僚体制的比较研究将受益于这种分类框架。

编译 | 赵迪新

审核｜Anders

终审 | Mono

©Political理论志

前沿追踪/理论方法/专家评论

ID: ThePoliticalReview

“在看”给我一朵小黄花