学术人与实践者
学术人，海纳百川，宁静致远，以理解社会；
实践者，知行合一，悟道至善，为关怀天下！
狄金华，华中科技大学社会学院暨中国乡村治理研究中心；
黄倩，华中科技大学社会学院暨中国乡村治理研究中心。
问题的提出
“把官员的激励做对”一直是政府治理的重要内容，因为只有当官员的积极性得到有效激发与引导后，官员在地方治理与地方发展中的关键性作用才能得到充分发挥。“做对官员的激励”并不只是要简单地调动官员个人的积极性，激励他们在经济社会发展中发挥自身的主动性，积极作为，同时亦是要求“在维持政治（人事和组织）集中的前提下很好地解决动力兼容机制、政府信誉、市场化和市场秩序的扩展”。然而，研究者们也早已意识到，政府治理不同于企业治理，它面对的是多维度目标任务和多委托人结构，因此为了避免陷入激励扭曲的困境，应该主要采取弱激励的方式。相比强激励，弱激励不仅有助于在形式上满足科层的形式要求，保证权威支配的灵活性与自主性；同时亦有助于促进同级合作而非过度竞争、塑造上下级的松散关联而非紧密关联、避免外在激励过度排挤内在激励。其实在韦伯所设计的理性化层级制度中，官僚制本身是具有弱激励属性的，因为它不仅要求官僚要“以非人格的、即事化的目的为导向”，同时亦强调官僚必须接受“职务忠诚义务”，不能将所据有的职位视为“拥有一种收入的来源”，以及“一种类似自由劳动契约下的、普通的有偿交换”。换言之，因为“天职观”职业伦理的约束，职业化的官僚内在地弱化了对外部激励的依赖。韦伯具有理想类型理念的官僚制在实际的践行中总是面临着各种型变，尤其是缺乏宗教“天职观”作为内在约束的官僚往往会不可避免地基于自身的私利或劳苦规避而做出有悖于制度规定的行为。为此，政府治理的核心就在于将官僚从神俗二分体系下的自我约束者转化为政治领域委托-代理关系结构下的理性人，并在“把官员的激励做对”的目标下，设计出能够使政府官员同其委托人利益诉求相一致的制度。围绕政府官员的激励设置问题，学术界业已展开了一系列富有启发性的研究，其归纳起来大体可分为经济激励范式与晋升激励范式两种主导性的分析范式。
其一，经济激励范式的研究。该范式是以政府官员的“经济人假设”为基础，将政府官员的行为视为是其追求财政预算最大化的结果。“中国特色财政联邦主义”模型即是以地方分权与财政包干为起点，分析了当地方政府拥有相对自主的财政收入时，它会激励地方政府在经济发展中伸出“援助之手”。在财政“分灶吃饭”的结构下，各级政府逐级在财政、税收上向下级进行分权，激励下级重视辖区内的经济发展和税收增长，推动各级政府“为增长而竞争”。相应地，地方政府也遂即具有了“厂商”或“政权经营者”的角色特征。虽然财政联邦制模式是以地方政府而非地方政府的官员为基本单位展开分析的，但二者之间的解析逻辑却是基本相似且相通的，即在地方分权与财政包干制之下，地方政府拥有了相对宽裕的财政收入以及相对独立的激励设置权后，地方官员的福利与经济收益亦随之增长。
其二，晋升激励范式的研究。该范式的分析是以政府官员的“政治人假设”为基础，它认为在任何社会之中，政府官员或政治家都关心其仕途与晋升，因此“把官员的激励做对”的核心就是“将政治家（政府官员）的政治仕途与反映社会需求的一定标准相联系，最大限度地减少委托代理问题”。研究者将中国的晋升激励制度称之为“晋升锦标赛”，并认为政治锦标赛由于指标透明且“提拔竞赛优胜者并不多花费委托人的额外资源”，因此较之于财政包干制具有“承诺可信”的优势。与此同时，官员也需要努力提升当地的经济发展水平或资金密集型的政绩工程，以向上级传达自己高执政能力的信号，进而促进自己的向上晋升。
虽然经济激励范式与晋升激励范式为理解中国政府官员的行为提供了重要思路，并为解析中国经济发展的诸多现象提供了卓有成效的框架，但正如任何一种理论范式都只会是部分性地解析多元性现象一样，上述的两种解析范式亦存在一定的解释盲区。例如，晋升激励范式是以官员的晋升空间及晋升预期为前提的，但在“金字塔式”的官僚体系内部，更多的官员在其自身所处的位置上拥有着较小的晋升空间，且这一空间及其预期往往同其年龄及社会关系网络存在极大的关联性。陈家建等人新近的研究便指出，县域地方政府中存在明显的“科级天花板”现象，不仅科级干部的再晋升概率大大降低，而且当科级干部无法向上晋升时，科级以下干部的晋升空间与晋升预期都将大大受到抑制。经济激励范式的解析则是以财政包干以及地方政府拥有充分的激励设置权为前提，而这一前提不仅在不同区域的政府间存在明显差异，而且从整体来看，这一前提存在的空间正在萎缩。
在对上述既有分析范式进行反思的基础上，我们认为对官员（尤其是县域基层政府官员）激励的理解与把握还必须在以下两个层面作进一步的推进。
其一是要将“社会人假设”带回到分析中。与“政治人假设”和“经济人假设”分别将晋升与权力获取及经济利益作为官员行为的目标函数不同，“社会人假设”更多地强调社会关系与社会生活（尤其是家庭生活）的完整性与丰富性是其行为的重要考量目标。将“社会人假设”带回到分析的视野之中，其本身也是承续着学术界对政府行为研究的反思，即无论是“政治人假设”将官员视为政治与制度结构下的“傀儡”，还是“经济人假设”将官员视为追求个人利益最大化的“理性人”，它们对政府官员在正式制度约束之外的社会关系实践与伦理行为的解析都“经常存在一种还原论的危险”，即将这种社会关系网络、伦理行为看成是行动者权力、利益的交换网络和交换行为。这种简单化的还原论分析不仅预设了关系网络与伦理行为的非正当性，也将对这些关系与行为的解析从学理层面拓展到了道德层面，进而在降低其理论解析能力的同时，也进一步扩大了理论与经验之间的张力。将“社会人假设”的视角带回到政府行为的分析中，是在政治理性与经济理性的框架之外，赋予了行动伦理以解释空间。在该视角之下，政府官员所处的世界不是一个单纯的政治世界与利益世界，而是一个充满经济、政治与社会等多重逻辑的生活世界（lebenswelt）。“社会人假设”的分析不仅强调要从“社会人”的角度关注个体行为背后的伦理意涵，同时也强调在正式的制度之外，各种“身处其中而不自知”的规则对个体行为的约束。对于农村基层政府的干部而言，由于制度约束，他们不同程度地被要求在乡镇“住夜”，这使得他们正常的家庭生活与社会生活都受到了限制。因此，在很多时候，他们积极工作并不是为了晋升职位，而是为了能够调回到县城的街道或科局机关工作。不仅如此，面对一个常年奔波于乡镇工作地与城区生活地之间的基层干部，即便其工作积极性下降，领导也不得不念及“人之常情”而应允其回城工作的诉求。这些“常情”正是“社会人假设”分析应当重点关注的地方。
其二是需要建立一个整体性的分析框架，将“政治人”“经济人”与“社会人”视为政府官员的不同面向，考察三种逻辑如何共同作用于官员的行为。在韦伯设计的官僚制理想类型中，“政治人”的晋升激励更多地是属于“为政治而生的人”，而按部就班、依程序办事的“职业官僚”则应予以弱激励。如此，在韦伯看来，行政体系内需要强激励的“政治人”与需要弱激励的“行政人”所构成的双轨制是从其职业身份产生之初便设定好的；然而，在中国的官僚体制中，“政治人”与“经济人”“社会人”的多元逻辑并不是在其职业身份产生之初就已经设定出来的，而是在其职业发展过程中逐步分化的结果。即，当其拥有较大的晋升空间和较强的晋升预期时，其“政治人”的行动逻辑则可能占主导；当其晋升空间被压缩、晋升预期降低时，其则可能更看重经济激励或者追求完整的家庭生活。
正是秉承着上述反思，我们基于中部省份香县的田野调查资料，以县域内“科级天花板”现象下的晋升约束硬化为背景，探究其如何通过区域的层级化来实现对具有多样性行为偏好的官员予以激励，并考察这种区域层级化对基层治理产生的影响以及发生机制。
县域基层政府的区域层级化：表征与机制
香县是一个省辖县，下辖3个街道、15个镇与1个乡。香县整体区域处于大平原与大山区的交接处，其东北部的乡镇位于山区，而中南部的乡镇则靠近平原。地理区位与资源禀赋的不同使得各乡镇在产业发展与经济社会状况上存在明显的差异。考虑到各乡镇经济社会发展的差异，香县政府区分了不同类型乡镇的发展目标，并根据这些目标将所辖的乡镇区分为两类：包括经济开发区在内的“一区六园”为A类乡镇，其以发展工业为主；其余13个乡镇为B类乡镇，其以推进农业产业化为主。基于此，县政府对于A类乡镇和B类乡镇的各项检查与考核标准也有所不同，通常前者更高，且A类乡镇与B类乡镇都只是在各自所属的类型乡镇中进行相对的排名考核。香县A类与B类乡镇的分类并不只是水平层面的类型划分，而是具有一定等级的差异性区分，因为A类乡镇不仅是在区位条件、产业基础、发展资源等资源条件与禀赋上普遍优于B类乡镇，而且其乡镇干部在晋升与职业发展前景上也是明显胜于B类乡镇。
正是因为A类乡镇与B类乡镇在区位、经济发展状况以及干部的职业发展前景上存在一定的差异，因此其空间维度上的差异性遂形塑出了政府治理中的层级性。在这一部分，我们一方面将呈现这种区域层级性的表征，另一方面则将解析这种区域层级性得以产生的机制。
县域基层政府中区域层级化的表征
香县晋升序列中的区域层级化主要表现为不同区域的同一职位实质上具有层级差异性。当晋升序列中的区域本身构成一种层级存在时，它与职务的交错组合就大大增加了官员流动的层级。研究者业已指出，在县域的政府治理中，由于“责权利”的不对等以及正式激励资源的稀缺，地方政府通常需要“制造流动”——拉长人事流动的链条、增加岗位的职数——来实现“小步快跑”，进而激励地方干部。在县域的科层结构中，能够上升到科层金字塔顶端（处级）的干部少之又少，因此“科级天花板”明显存在于县域科层体制之中，并约束着地方政府的激励设置。在这种结构下，因正式职务层级所形成的晋升约束硬化与激励设置需求之间的矛盾使得香县不得不通过设置区域的层级来增加晋升的层级，使区域成为正式职务之外的“隐形晋升阶梯”。
在香县，基层乡镇岗位因其乡镇发展势头的强弱而存在显著的“含金量”之差。就区位意义而言，A类乡镇主要位于城区内部及其近邻地带，地势平坦，工业产业基础良好，经济体量较大，财政资源多，其受县政府与职能部门“布点”扶持的力度也更大；B类乡镇则是分散在中心城区以外，多以农业产业化发展为主，同时承担一些“飞地”招商的任务，各种发展资源相对有限。因此，A类乡镇的基层岗位相对于B类乡镇的同一岗位具有更高的“含金量”，在晋升序列中居于更高的位置。于是，香县借助于区域层级性与职务层级性这两个维度的嵌套交错，在科级及以下的序列中设置了许多隐性梯队。从A类乡镇到B类乡镇、从偏远乡镇到城区街道等区域之间的职位调动就构成了一种非正式性质的层级跨越，而那些看似平级或降级的人事调动实际上都构成了另一种意义上的隐性晋升。例如，当A类乡镇的党委书记职位空缺时，B类乡镇的党委书记调任为A类乡镇的党委书记，虽然职位未变，但是区域层级的存在使得A类乡镇的党委书记岗位“优于”B类乡镇，所以这种平级的职务调动实质上跨越了隐形的晋升层级。相应的，A类乡镇的镇长则有可能通过调任为B类乡镇的党委书记，来实现职务序列的晋升。
在香县的基层政府中，并不是所有的干部都具有晋升空间与晋升预期，总有相当比例的干部或是本身缺乏强有力的职业成就动力，或是已经错过了“晋升锦标赛”的关键时期，因此职务晋升的激励对他们而言大大弱化。对于这类干部而言，当他们的工作地点在距离市区较远的乡镇，其无法每日回家，无法享受完整的家庭生活与社会生活时，能够回到市区的街道办或科局部门，甚至是调至距离市区较近的乡镇，便构成了更为首要的激励动力。
在香县，我们发现有不少的乡镇干部，在审视自身职业生涯及晋升可能性之后，为了能够从距离市区较远的乡镇调到距离市区较近的乡镇或者市区的街道与部门而不惜降职调动，或者直接改任非领导职务。例如距离市区较远的乡镇领导班子成员为了调动到距离市区乡镇，不惜降低其在班长成员中的序列，甚至宁可放弃领导职务。对于缺乏晋升空间或晋升预期的乡镇干部而言，这种跨地区的流动所形成的激励甚至远远大于同一区域内部职务的晋升激励。
需要指出的是，区域层级化所形成的阶梯具有“隐形化”特征。之所以称之为“隐形化”特征，一方面是因为它客观存在并在很大程度上构成了基层干部晋升与流动的基本轨迹，但另一方面它又并不像职务与职级的层级性那样具有正式性。相较于正式职务与职级的晋升约束而言，这些隐形、具有区域层级的等级性约束偏于软化。换言之，当低一职级的基层干部向高一职级的干部进行晋升时，往往需要经过正式的组织程序，且通常只能是逐级地晋升；但由区域所构成的隐形阶梯对基层干部的约束则相对软化，当上级试图对某一干部进行提拔时，区域所构成的隐形阶梯则可能直接予以跨越。与此同时，当区域层级化后，区域一方面承担着职务晋升激励的特性，另一方面则承担着福利供给的属性——对于低晋升诉求的乡镇干部而言，从远离市区流向靠近市区更多地表现为一种上级在认可其工作付出后的福利化配置。对于香县的政府领导而言，有效地利用区域层级化带来的激励效应与福利效应，让不同基层干部的诉求都得以兼顾，成为其治理中的重要内容，同时也是县域科层体制中“把官员的激励做对”的重要工作。
县域基层政府中区域层级化的发生机制
地方政府借助地理空间特征，将区域变成一种层级，由此设置了更加复杂化的晋升与流动阶梯，而这种等级化的属性究竟是怎么形成的？区域要素为什么能够在晋升与流动序列中被操作成一种层级梯队？简言之，区域何以形成层级化？而对于这一问题的回答需要联系区域的空间意义来进行思考，这种空间意义具体表现为晋升激励、经济激励与近家福利，不同区域的乡镇岗位在上述三个维度上存在着明显的差异。
在香县，由于A类乡镇的工商业基础普遍较好，经济体量相应较大，且财政资源较为丰富，因此当基层政府拥有独立的激励设置权时，这种财政资源的充分性遂相对容易、便捷地转化为干部的经济报酬与经济福利。这也是许多乡镇干部宁可降低职务也愿意由B类乡镇调入A类乡镇的重要原因。
虽然公务员正常的经济收入具有结构化及区域内高同质性的特征，但实际上不同部门和不同乡镇基层干部的经济收入还是存在较大差异。以香县为例，在2021年之前，香县一直执行着“年终五奖”的奖励工资制度，即除了正常的工资发放之外，各单位（部门或乡镇）干部所获得的年终奖励工资与其单位的年终考核结果挂钩。具体而言，各单位的年终考核主要包括五项——目标责任考核、综治优胜单位、文明创建单位、档案先进单位、党建优胜单位，每获得一个奖项则该单位的所有成员便多获得一定额度的经济奖励，其中目标责任考核最为重要，获得该奖项的单位，其组织成员皆奖励一个半月的工资，而剩下的四个奖项则各对应奖励一个月的工资。这种看似公平的制度却因各单位拥有的组织资源与既有经济社会资源存量差异而存在明显的不公平性。正如香县组织部的魏科所言：
从魏科的介绍中可以看到，由于不同乡镇的综合实力存在差异，在考核评比之中，较为强势的县直单位以及具有较丰富组织资源和经济社会发展存量的A类乡镇更容易拿到“全奖”。需要特别指出的是，香县“年终五奖”的奖励工资制度并没有相应的财政投入做基础，它只是赋予了各单位发放与年终考核奖励相匹配奖金的“发放权”，但具体发放的奖金则需要各单位自行筹集，而A类乡镇与B类乡镇在资金筹集能力上却存在一定的差异。这正如B类乡镇——盐湖镇的镇长崇江所解释：
正是由于各乡镇筹集资金来兑现年终奖的能力存在差异，因此各乡镇有效兑现年终奖的承诺就不完全是一个“可信的承诺”。这种承诺执行的偏差则主要体现在年终奖兑现的“口径”差异。虽然在制度约束层面，年终奖每个奖项对应的一月工资是上一年度的月平均工资，但不同的单位在计算月平均工资时的口径却存在差异：A类乡镇因其强势的经济实力而在计算年终奖励工资时采取的“大口径”的计算方式，即将公积金、医保等等福利待遇统统纳入进去；而B类乡镇则因为财力有限，只能采取“小口径”的方式进行发放。对此，盐湖镇崇江镇长介绍道：
“大口径”与“小口径”之间的逐年累加效应会进一步地放大不同乡镇间干部们的经济收入差别，也使得不同区域在收入层面存在差异性与层级性。
除了上述不同乡镇间个体经济收入的层级分化之外，不同乡镇的职位在晋升层级中的位置亦有所差异。通常，A类乡镇具备较强的经济功能且在县域经济发展中承担着重要的带动作用，故此类乡镇的发展更容易受到上级的关注和重视，各类资源向其倾斜的力度也随之更大。相比于以农业产业发展为主的B类乡镇，A类乡镇自身的区域条件亦能够为基层干部提供更多接触重要资源的平台和锻炼自身的机会，所以在隐形的晋升层级序列中，同样的岗位在A类乡镇中的层级较B类乡镇更高。例如，在香县位于城区内部、属于A类乡镇的龙门街道的经济政治地位远高于盐湖镇和橙江镇，于是其基层岗位显然在晋升序列中也随之处于一种层级更高的默认地位，此时政治激励效应发挥更强的区域与其他区域之间便形成了一层隐形阶梯的差距。就像橙江镇由于地处偏远、经济贫困、发展基础薄弱等等现实条件，其乡镇岗位的工作待遇并不理想，因此在人事调动时这一镇域的工作岗位往往极其不受欢迎。
区域之间的层级性不仅体现在经济与政治晋升层面，同样体现在近家福利的高度。香县大多数的公务员都是在县城安家，城区成为了公务员们主要的生活场域，因此位于城区中间和靠近城区的乡镇岗位相比那些偏远乡镇的岗位自然多了一重近家的福利。这也从社会生活的角度解释了为什么一些年长的乡镇干部在职务降低的情况下也愿意选择回城工作。对于他们而言，随着年龄增长，其晋升空间逐渐萎缩以及晋升预期降低时，他们回归家庭生活的渴望将会越来越强烈。调回城区、距家较近的单位则为他们提供了近家的福利，而这在一种程度上形成了职业晋升的目标替代。尤其是近年来，香县对基层干部的管理愈发严格，“岗位在村、阵地在村、责任在村”的“三在”机制规定基层干部从周一到周五的五天四夜里必须驻守乡镇，不能私自离岗；加之一些乡镇地处偏远山区，往来路途不便，所以往返于乡镇的工作场所和县城的生活区域之间的成本也随之增高。于是很多工作场所不在城区的乡镇干部经常与家人处于聚少离多的状态，往往在日常陪伴子代、关照父母、处理家庭突发事件等方面显得力不从心。因此，从维系家庭生活正常化的角度而言，工作地点越靠近居住地，近家福利越好，基层干部更易维持和谐正常的家庭生活。这也使得不同区域的乡镇在基层干部的职业选择目录单中具有优先层级差异。
区域层级化结构下的基层干部分化
当县域基层政府所在的区域不只是一个简单的工作地点，它所内含的区位与结构构成了一种具有差异性的资源时，其因晋升及福利属性而对县域科层体制中（尤其是乡镇、街道办）的基层干部形成某种引导，并导致其在县域空间中呈现出差异性分化。
基层政府干部的年龄与性别分化
当层级化呈现在区域之间，在整个县域范围内，基层政府干部人员的年龄结构和性别结构也会随之呈现出一种区域化的属性。以香县内部的三个乡镇为例，龙门街道是位于香县城区中心地带的街道办事处，共有公务员44人；盐湖镇是距离城区较近的乡镇，共有公务员43人，境内多丘陵平原，地势平缓开阔；而橙江镇则是距离城区相对偏远的山区乡镇，共有公务员35人。其中，龙门街道属于A类乡镇，盐湖镇和橙江镇属于B类乡镇。综合区域特征、年龄结构、性别结构三者而言，A类乡镇中的龙门街道位于城区中心，干部人员的年龄总体偏大，女性干部占比处于中等；B类乡镇中的盐湖镇距城区较近，干部年龄总体居中，但是女性干部比例非常高；而B类乡镇中的橙江镇靠近山区，距离城市中心较为偏远，那里的干部群体在三镇之中最为年轻，且其中女性干部的占比最小（见表1）。
从表1中可以看出，在年龄结构方面，越靠近城区中心的乡镇，其干部群体中的年龄越偏大。根据晋升序列中区域与职务相交错的特征，许多在主城区范围以外的农业乡镇工作很长时间的领导干部在面临从副科级到正科级的“晋升天花板”时，往往考虑年龄限制、照顾家庭等等因素，在晋升空间缩小的情况下选择退出竞争，以放弃职务职级的晋升来换取调回主城区工作的奖励。因此，主城区基层干部群体的年龄总体偏高很大程度上是因为许多年龄较大的乡镇领导干部回城改任非领导职务，这种流动在一定意义上属于一种包含照顾和福利性质的安排。对此，香县组织部的工作人员解释道：
在性别结构方面，近郊乡镇中女性干部的比例明显高于主城区及偏远山区的乡镇，这主要是因为许多本意期望在主城区工作的年轻女性公务员没有机会实现这一愿望，只能退而求次，选择竞争距离主城区较近的乡镇岗位。由此，香县便在空间上形成了一个邻近城区的乡镇范围之内女性干部比例较高的环带区，盐湖镇就在这个环带区域内。盐湖镇是距离香县中心城区最近的乡镇之一，中间车程大概需要15-30分钟，往返城区相对便利，所以类似盐湖镇的环城郊乡镇范围内会出现较高比例的女性公务员群体的聚集和沉淀。而橙江镇位于相对偏僻的山区，距离中心城区较远。出于内部组织管理以及照顾女性干部的考量，基层政府组织往往调派年轻男性干部前往条件比较艰苦的偏远乡镇锻炼和培养自身能力心态，于是橙江镇的干部群体多以年轻男性为主。对此，盐湖镇的崇江镇长解释道：
从香县的资料来看，虽然不同年龄和性别的基层干部在不同区域层级间的分布都不同程度地体现出福利性的特征，但其产生的作用机制也存在一定的差异，并最终使得不同年龄与性别的基层干部在区域之间仍存在差异性的分化。整体而言，距离市区偏远的乡镇基本处于福利的边缘地带，而市区街道办事处和近郊的乡镇则处于福利的相对中心地带；但是，市区的街道办事处虽然在区位上占据优势，然其治理事务繁多且治理复杂性较重，并要求基层干部必须具备相应的治理能力，所以这亦在一定程度上降低了其岗位的纯福利属性。正是因为如此，年龄相对较轻、经验能力相对不足的女性干部则主要集中于近郊的乡镇。这些区域一方面因其区位近郊，方便干部在一定程度上兼顾家庭（尤其是近几年私家车的普及，使近郊乡镇干部兼顾家庭的诉求得到了极大的满足），另一方面该区域治理任务的低复杂性特性也使得乡镇领导抵制女性干部的约束相对软化。
县域基层干部工作能力与积极性的区域分化
当区域作为晋升激励与福利配置的双重机制来调配县域基层干部时，它不仅会形塑不同性别与年龄的基层干部的分布结构，而且也会在一定程度上作用于不同业务能力与积极性的基层干部的分布特征。
虽然城区街道以及近郊的A类乡镇是县域科层体制中居于优势的单位，但它更多的是针对职业晋升而言的。换言之，对于乡镇街道办事处和近郊的A类乡镇而言，他们的领导干部都是县域科层体制中的翘楚，他们不仅业务能力强，且因具有较好的职业发展空间而拥有较高的工作积极性。而与这些高能力且高工作积极性的领导相搭配的则通常是业务能力强但工作积极性较弱的基层干部。曾任香县山湖街道办事处班子成员的吴某解释道：
这些“老基层”虽然工作积极性减弱，但其业务能力却是县域科层体制中的佼佼者，他们多是曾在城区外围偏远乡镇工作很长时间的基层干部。这类干部人员普遍具有年龄较大、资历较老、乡镇工作经验丰富、业务能力较强等特征，其中多数曾有过担任领导班子成员的职业经历，具备一定的领导指挥和综合协调的能力。他们在城市周边乡镇工作很长时间之后面临调动时，很难直接进入岗位竞争力较大的县级部门，又因为年龄和晋升空间受限而无法实现正式制度规定的职位升迁。所以，对于熟悉科层晋升体系的干部而言，回城显然成为了当下处境的最优解，即使这种选择的背后往往伴随着职务职级的降低。相对而言，城区中心基层行政单位聚集了更多业务能力更强的干部，这一区域的治理主体的能力明显高于边缘乡镇地区。但是，这类干部也很有可能成为“老油条”。这类回城工作的干部确实在常年的乡镇工作中锻炼了自身的业务能力，但是达到一定晋升年龄界限的他们不得不正视现实，科层体系升迁对于他们的激励效应急剧减弱，其工作积极性明显降低。于是，“业务能力强”与“工作积极性减弱”便构成了“老乡镇”这一治理主体的二元属性。所以，高能力与强惰性实际上是相互关联的，业务能力较强的另一面可能是激励弱化带来的工作动力减弱与惰性增强。
与城区街道办事处“强业务能力”、“低工作积极性”的“老基层”相比，偏远乡镇的基层干部通常是刚进入科层体系中的“新人”，其拥有较好的职业发展前景，故工作积极性较强，但因为其历练有限，通常业务能力较弱。
治理主体与治理任务间的匹配：区域层级化的后果及其嬗变
前文的分析逐步勾勒出香县政府治理中区域的层级分化，与这种层级分化相对应的则是基层干部的分布也存在相应的分化，而这种分化又“意外”地促成了县域治理任务与治理主体间的“优化性”匹配。
治理主体与治理任务的匹配：区域层级化的“意外后果”
在香县，不同空间区位的乡镇所面对的治理任务的负荷存在着明显的差异。一般而言，A类乡镇在人口管理、目标任务、考核压力三个方面的治理负荷都明显高于B类乡镇。以A类乡镇中地处中心城区的龙门街道为例，就人口管理工作的难度和复杂性而言，由于城市的集聚效应，其所辖区域人口基数较大，人口构成复杂，流动人口比例较大，管理负担远远重于那些处于城区范围以外、辖区人口数量较少的B类乡镇。尤其是在爆发新冠肺炎疫情以来，香县的疫情防控工作重点基本上都是聚焦人口数量较多的中心城区和近郊地区，如此一来，街道办事处和城郊乡镇等等担负着更为关键严格的防疫任务，而且越靠近中心城区，防疫任务愈重。就治理任务的内容而言，中心城区内街道所承担的项目任务明显多于非城区的乡镇。对于前者而言，其城市建筑众多且种类繁杂，因此其在城市建设中明显增加了自建房安全隐患排查、市容市貌建设、改建拆迁协调等一系列工作。不仅如此，由于A类乡镇聚集了县域内主要的工商企业，与之相应的监督、管理、推动工商企业的安全生产、稳定生产、招商引资等等便成为经济实力较强的A类乡镇始终不能放松的治理任务，它们比那些辖区内工商业数量较少、以农业产业化为发展目标的B类乡镇承担了更重的经济发展任务与治理任务。
同样也是因为经济地位的重要性，经济体量较大的A类乡镇往往在科层体系中处于更高的权力地位，上级领导对于这类乡镇的发展更为关心和重视，日常视察和考核的频率会随之增高，毕竟经济强镇是地方税收的重要贡献者。与此同时，乡镇距离的远近也在一定程度上影响着基层政府的迎检频率。一般而言，越靠近城区、路程较短、交通便利，上层领导来往视察则更为方便快捷，该区域内基层行政单位的迎检频率就越高，所以A类乡镇的迎检频率往往高于B类乡镇。
现任龙门街道党委副书记的茂民此前先后在县委党校和福田河镇（距离城区较远的B类乡镇）任职，他以自己的工作体会比较过三个单位工作任务之间的差异：
尽管A类乡镇的治理负荷往往远大于B类乡镇，但是来自工作和生活等双重层面的奖励激励使得B类乡镇的干部仍然愿意向A类乡镇流动，甚至这种流动被视作一种隐性的晋升或福利，而这种人事调动的过程也造成了一种“无心插柳柳成荫”的后果：A类乡镇聚集了很多全县范围内治理能力较强的“老乡镇”。在包括经济激励、政治激励、近家福利等维度在内的激励机制有效运转的情况下，这些治理能力较强的高质量干部恰好与此类乡镇本身所面临的复杂繁重的治理任务形成了一定的匹配性。但是，本身业务能力强并不必然意味着治理能力的充分发挥，也并非一定与干部积极认真的工作态度相挂钩，因为这关乎治理主体与治理任务之间的匹配性具有多大程度的有效性，而对于这种匹配适用性的思考还需要纳入有关人员激励问题的考量。
治理转型、治理匹配性丧失与激励弱化
在香县，职业晋升、经济回报、近家福利三个维度的激励在一定程度上形塑了县域科层体系内部的区域层级性，同时也维系着不同层级间治理负荷与治理激励的均衡性。与A类乡镇较为繁重的治理负荷相对应的，其拥有较大晋升空间的领导班子与较强治理能力的基层干部所组成的“治理团队”。当然对于如何有效激励这些缺乏晋升动力的“老基层”，是提升A类乡镇政府内部治理成效的关键。在A类乡镇，由于这些具有高治理能力的“老基层”缺乏晋升空间或晋升预期较低，因此领导无法通过晋升来予以激励；当其本身业已在A类乡镇工作时，近家福利便成为一个既定的存量，领导也不可能因其工作不努力而将其调离A类乡镇。鉴于此，对于A类乡镇的“老基层”而言，真正能够起到激励作用的便是经济回报，因为相较于B类乡镇而言，A类乡镇的基层干部可能获得数倍于前者的年终奖，而如果他工作不努力，导致单位考核不够优秀，其将直接令同单位成员的经济收入大幅度降低，如此势必会导致其遭至全单位成员公开或隐晦地指责。于是，这也在无形之中激励着这些“老基层”面对工作时不敢懈怠。
2022年，香县所在的省份进行了一项重要的制度变革，即省政府为了提升基层干部的工作待遇、缩小基层干部的收入分化，提出了规范地方政府津补贴发放的改革措施。原来基于各单位考核结构而发放的年终奖，现在则以津补贴的名义“普惠式”地进行发放。这一改革通过将此前因五个考核奖项所获得的年终奖“发放权”改为直接由地方财政统一发放津补贴，不仅确保发放的津补贴由财政统一支付，而无需各单位再自筹经费，并将其平摊至每月工资之中，使其制度化，同时其亦改变了原本不同层级的乡镇因资源和业绩层面的差别而呈现的年终奖分化，推进不同区域各乡镇岗位之间的津贴数额相对均等化。对此，盐湖镇的乡镇党委书记刘虹解释道：
津补贴发放制度的规范与调整虽然在整体上提升了基层干部的收入，但其对香县科层体制内部激励系统的运作却产生了复杂的影响，其中一个重要的层面便是经济层面的强激励变成弱激励之后，A类乡镇与B类乡镇在治理负荷上的差异性依然未减，由此导致治理主体与治理任务之间的匹配性开始丧失。
前文的分析业已指出，从周边乡镇流动回城的基层干部在城区“三办”中占据了较高的比重，且其中大部分皆是年龄偏大、缺乏晋升空间而选择回城者。这些“老基层”因为晋升空间有限、极易“工作积极性减弱”而演变成体制内的“老油条”。虽然在区域层级化的结构下，城区“三办”的工作岗位带有晋升机会多、晋升概率大等等优势，但这些机会对于他们的吸引力已然非常有限，他们之所以愿意返城并在治理负荷沉重的“三办”任职，很大一部分原因在于经济激励和近家福利的吸引。在2022年之前，当激励设置权在基层政府时，城区“三办”的工资待遇远远优于偏远农业乡镇的基层岗位待遇，而经济待遇的差距也确实激励了A类乡镇（尤其是城区“三办”）的基层干部。但是，当基层政府的激励设置权被上收、津补贴的发放被规范化之后，城区基层政府的治理负荷远高于偏远的农业乡镇，而两个区域的基层岗位的工资和津贴待遇却已然差别不大，这无疑加大了A类乡镇基层干部的强烈不公平感，进而导致其工作积极性明显减弱。许多原计划调回“三办”的“老基层”开始重新规划他们的职业生活：此前积极准备调回“三办”，因为考虑到虽然事务繁多但至少居家近，且经济回报高；现在“三办”经济报酬的优势消失，事务依然繁多，他们认为与其在“三办”或A类乡镇做着繁琐的工作而无法有效顾家，还不如在靠近城区的近郊B类乡镇“闲着”。于是，一些治理能力较强的乡镇干部放弃了此前的职业发展轨迹，从偏远的B类乡镇转向近郊的B类乡镇，使得原本城区“三办”等A类乡镇承载的治理匹配性逐渐丧失。
简短的小结
在理解中国经济发展与社会稳定的模式时，学术界普遍认为政府是这一治理模式中的关键要素之一，而“把官员的激励做对”则是有效引导政府治理的关键。然而，“把官员的激励做对”既需要通过制度规范和社会规范的引导激励官员个人积极作为，同时亦需要将对官员个人的激励同治理任务、治理结构以及更为宏观的市场体系进行匹配与兼容。与既有研究将职务晋升与经济回报作为其激励的核心不同，本文将近家福利带回到分析之中，规避了既有研究范式中单一强调“政治人”与“经济人”假设的不足，将“社会人”假设与“政治人”“经济人”假设共同视为是政府官员的不同目标函数。本文在县域的范围内关注“科级天花板”的存在对晋升激励机制运作的约束，考察了地方政府如何通过将区域层级化，拉长了人事流动与晋升的链条，拓展了激励机制有效运行的空间。
区域层级化的实质是地方政府依据不同区域治理负荷、发展水平的差异，在单纯地理空间的基础上嵌入等级性，使得不同的区域呈现出政府治理意义上的层级性，进而促使其与常规的科层制等级形成一种相互嵌套的层级结构。当县域内的短科层链条不足以有效地发挥激励效应的时候，地域的层级化客观上拉长了晋升与流动的链条，使县域“科级天花板”下的晋升激励成为可能。但与科层制层级的显性化与刚性化不同，地域的层级性则具有一定的隐形化与软性化特征，对于进入晋升“快车道”的官员而言，其晋升过程中地域层级的约束则相对软化。
本文所讨论的地域层级化之治理意涵并不仅限于对官员个人的激励，同时也包含着对县域范围内作为治理主体的干部群体与治理任务之间的匹配。在县域区域层级化的结构中，其内含着两种不同的治理逻辑：层级间的流动（包括职务晋升和工作地点的调动）在职务晋升层面具有晋升激励的属性，而工作地点的调动则具有福利配置属性。需要指出的是，在经济回报与职务晋升、近家福利三重逻辑下对基层干部晋升与流动的安排并不完全是决策者完全理性规划设计的结果，尤其是对具有福利配置属性的工作地点的流动而言，决策者更多的是遵从情理之法则来进行执行。在基层政府拥有自主激励设置权时，经济回报与职务晋升、近家福利相配合，形成了治理主体（包括基层领导与基层干部）与治理任务之间相对优化的匹配性，即在治理负荷较大的A类乡镇聚集了具有较强晋升动力的基层领导和具有较强治理能力的基层干部。但，随着治理制度的变革，基层自主激励设置权丧失之后，A类乡镇在面对高治理负荷时无法通过经济回报来激励缺乏职业晋升前景的基层干部，进而使得其治理陷入激励不足的困境之中。
责任编辑：海纳百川
文章来源：《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》知网网络首发。
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