摘 要
形式主义引发的工作负担是困扰基层治理的顽疾，既有研究多聚焦于组织权力结构，认为形式主义整治并未带来减负效果。本文以Y市A社区清理挂牌工作为例，揭示了其形式主义整治促进基层减负的组织符号逻辑：信息递送层面，对条线部门机构“摘牌”带来了文牍负担消解，抑制了上下加码的动机；关系建构层面，指导检查过程的“清牌”带来了遵从负担消解，重塑了政社关系认知；价值生产层面，业务考核环节的“去牌”带来了竞逐负担消解，推动了社区的服务宗旨回归。研究表明，形式主义整治的效果可以超越“形式”本身，带来深层的权力运行和主体互动关系调整。
关键词
社区减负；形式主义；组织符号；牌子
一、形式主义整治下的基层减负：
现实问题与研究综述
形式主义已经给政府运行和基层治理带来了沉重工作负担，例如，日常管理中超量的报表、档案等文牍性工作，贯彻执行中过度的开会、发文等程序性工作，基层创新中塑造的盆景、亮点等表面化工作，这不同于职责范围内任务内容与强度增加所带来的压力。形式主义是科层组织使用易于被观察的工作替代实质任务的行为，它会挤压核心任务、增加额外负荷。为此，中央相继于2019年和2022年下发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》《关于规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项的意见》，持续推进形式主义整治为基层减负。但形式主义整治的实际功效却存在争议。一方面，会议被压缩、文件有精简，台账、表格、牌子也得到了清理；另一方面，出现了“以形式主义反对形式主义”倾向，精“文”不简工作、减“会”没减事务、摘牌未摘任务，基层负担“不减反增”。
目前，围绕形式主义下的基层负担形成了三种研究视角。一是“结构论”视角，认为形式主义下的基层负担是制度结构带来的。压力型体制下，上级向下加码完成了对社区的吸纳和控制，社区工作方式和机制都越发行政化；职责同构下，社区的工作任务与上级并无差别，但缺乏向下延伸的治理能力，陷入“被动而为又不得不为”的形式主义之中。二是“技术论”视角，认为形式主义下的基层负担是管理技术本身的缺陷。台账、会议有助于缓解组织沟通不畅问题，但这些管理技术的“量变”引发了治理的“质变”，造成了形式主义和基层负担。因此，社区要摒弃传统管理手段，利用电子化、大数据等先进技术将社区从繁杂琐碎的文牍负担束缚中解放出来。三是“互动论”视角，认为形式主义下的基层负担是政府与社区妥协的产物。纵向上，基层为避责采用形式化的工作方式，上级为寻求政绩默认基层形式化的应付办法，双方共谋妥协导致形式化加剧；横向间，不同区域的竞争锦标赛迫使基层采取“主动加码”行为，诱发负担增加。
但组织研究的建构主义流派指出，科层组织中的“形式”（台账、会议、挂牌等）作为一种符号，具有很强的象征意义，能够传递出指令、警示和规范等信息，是组织权力依赖的载体和组织关系维系的纽带。这种符号论视角认为，“形式”通过嵌入组织运行而实现了功能独立与角色强化。默顿指出，科层组织中权力配置要通过复杂的“社会仪式”表现出来，组织权力过分地要求纪律和服从导致“形式”具备了终极价值。因此，会议虽然低效却是组织权威的象征。国内学者也指出，仪式性活动、形式化执行对维系和强化上级权威具有重要作用，基层需要将硬性和软性任务透过可见符号展示出来，行动者更能策略性地使用牌子来构建关系网络。
既有研究或将“形式”视为权力的附属物，或缺少关于“形式”剥离的后果机理的讨论，难免影响对形式主义整治效果的判断。上级部门的任务分配权和问责强度对形式主义下基层负担的产生固然重要，但权力向下传递压力时所依托的载体也很关键。“形式”既是组织权力发挥作用的符号载体，也是窥探其非正式化运作的重要“切口”。本文聚焦社区过度挂牌这一形式主义问题，以Y市A社区清理“评理说事点”牌子为例，展示形式主义整治的举措如何产生了减负效果，揭示深层的组织符号逻辑。
二、重新认识社区牌子与负担：
一种组织符号视角的考察
（一）牌子为何重要：
“信息-关系-价值”框架的解释
公共部门的牌子作为一种标识符号，能够明确名称归属、强化组织背书、彰显权力阶序，在国家管理中扮演着重要角色，如中国古代官员冠饰舆服、印章绶带就有助于官府内部级别、职事、场合的分等。牌子具有典型的符号特征：一是指示性，牌子与指涉对象具有因果、邻近、部分与整体等关系而能够指示存在；二是表意性，牌子是为了表达特定的意义而被制作出来，能够传递信息、警示约束、树立权威等；三是文本性，牌子需要与不同符号组合起来形成文本后才能完成意义表达，不完整的文本将导致意义表达的偏差甚至失败；四是情境性，情境变化会带来意义表达效果的差别，合适的情境能够强化牌子的意义表达。
组织中的牌子是其内部个体、部门之间沟通的重要媒介。目前，存在着将沟通视作资讯信息在社会中移动的“传递观”和将沟通视为秩序建构过程的“仪式观”两种传统理解。从“传递观”的信息视角看，牌子为组织运转所需的信息传递提供载体；从“仪式观”的秩序视角看，牌子是组织中主体关系和权力格局再现的工具。而且，组织符号能在被成员共享中完成意义再生产，是维系组织运作的价值基础。因此，组织中的牌子只有实现信息递送和关系建构，并在特定情境下进行意义生产，才完成一个完整的沟通表意过程。本文基于符号视角构建“信息-关系-价值”三维框架，解析牌子功能机制（见图1）。
首先，牌子具有信息递送功能。现代科层制中的牌子是区分不同组织、不同部门的直观依据。相比于繁琐的制度或文本，牌子在信息传递上更简洁，能降低组织信息沟通成本。从自上而下的视角看，牌子是组织身份的象征，挂牌是上级对下级“命名”，意味着认可其组织资格。伴随着身份认定，牌子还指示了上级的“在场”，牌子以简洁的形式向下传达附带的各类规章制度，提醒或告诫组织成员应当遵循组织的基本规范和工作要求等。从自下而上的视角看，牌子意味着对组织身份和组织任务的接受，以及对组织规范和要求的遵守。牌子确立了一种向上的沟通渠道，下级能将实际工作状态和情况等信息进行及时的上传。
其次，牌子具有关系建构功能。组织内部关系是成员在日常交流过程中建构起来的，组织权力通过各种“形式”展现秩序和规范，其中，牌子是组织权力建构组织关系的重要工具。牌子需要组织权力背书，才能获得合法权威地位；反之，牌子作为一种特殊的静态符号形式，透射出权力关系。从自上而下的视角看，挂牌作为上级授予权责的“仪式”，强化了组织成员的归属关系，有助于把工作任务要求渗透给下级。从自下而上的视角看，下级也会在任务实施过程中努力吸引上级注意和重视、积极嵌入个体特色的价值理念等，以强化自身利益诉求表达。
最后，牌子在主体互动的语境中进行价值生产。组织符号在人们使用过程中塑造着人们的认知和行动。牌子与特定办公空间、规章制度、人员活动等共同构成完整的表意体系，依赖于接受者的理解阐释，受到主体互动过程的影响和塑造。因此，牌子的意义是相关参与者共同创造出来的。但这种对价值创造的共同参与往往会重新确认组织主流价值，让主流价值“具体化”和“自然化”，进而再次强化占主导地位的组织意图和限制其他意义体系。最终，牌子完成对组织权力结构的稳固、强化与再生产。
（二）牌子异化与基层负担生成
随着管理系统日趋复杂，组织在目标设定、动员激励、考核评估等环节上，对符号产生了过度关注、使用和依赖，导致形式主义这一管理失调和非预期后果的形成。实践中，社区“忙于挂牌”“牌子满墙”，“标签化”“符号式”工作成为形式主义的突出表现。过度挂牌强化了上级对基层的工作控制与任务配给，产生了大量形式主义工作负担（见图2）。
信息传递方面，信息生产过剩与基层冗余文牍负担。基层治理中对牌子的过度关注和依赖，体现为不断增加的社区牌子。上级部门通过加挂多块牌子来反复“命名”，让牌子成为了“宣示存在”的象征而非“信息展示”的媒介，进而将基层大量信息收集工作合法化。由于社区具有协助上级部门开展行政工作的职责，社区同一套人马就需要担负起多块牌子背后大量“虚化”机构的信息传递任务，如报送统计表格、总结工作报告、提交事迹材料、提供活动照片等，而且，组织上下级也都更加倾向于生产、发送和接受更多的信息数据，以充实和丰富牌子内涵。随着不断、多次地信息递送，基层衍生出了许多额外且冗余的文牍性工作，“一件工作、反复报送”成为常态。由此，牌子也就催生了大量过剩信息并加剧社区文牍性工作负担。
关系建构方面，上级权威强化与基层遵从创新负担。对牌子的过度关注和依赖，还体现在通过“牌板上墙”建构起组织在场效应，提升上级向下动员的权威。上级部门通过加挂机构牌子将部门任务下沉至社区，并通过反复的领导考察、指导检查等方式对挂牌绩效进行验收，进一步推动部门对社区领导和管理的具象化与合法化，最终强化纵向关系中的上级权威和社区遵从。“为创新而竞争”的背景下，地方政府大量治理任务模糊化、软性化，社区也不得不配合开展各种创新创建活动，其中，张贴牌板成为重要手段。政府创新过程中持续的领导考察和检查验收，也要求社区在牌板展示方面追新求异、不断翻新，加剧了社区为遵从上级创新而工作负担。
价值生产方面，意义自我指涉与基层挂牌竞逐负担。随着牌子不断加挂，政府与社区间呈现出一种自上而下的单向化而非上下互动倾向。牌子逐渐脱离本身所指代的实质性内容，成为一种自我指涉的存在。由此，牌子就具备了政绩资源属性，帮助政府部门和社区向竞争者和上级传递出政绩信息，牌子的数量而非牌子所指涉的服务事项或工作内容成为了政府和社区共同竞相追逐的目标。在此背景下，牌子既能作为工作业绩指标，也能展示地方典型特色，又能作为向上争取更大政策支持的资本。因此，牌子本身价值生产功能发生扭曲，衍化出异化的符号价值，不仅给社区比拼挂牌提供了动力，也催生了竞逐加挂牌的负担。
图2 组织符号视角下社区牌子的价值异化与负担生成
三、社区“摘牌”的实践效果：
组织符号视角下基层多重负担消解
Y市清理挂牌始于全省形式主义和官僚主义专项整治工作。2020年12月，Y市政府下发《关于清理规范城乡社区挂牌问题的实施方案》，开展清理城乡社区挂牌专项行动。市民政局联合市委组织部集中清理全市委局办在社区中的各类牌子，不在挂牌保留清单中的一律予以摘除，为基层减负。在此背景下，Y市司法局的“评理说事点”牌子以及与之相关的评比表彰、创建示范牌子也成了被清理对象。“评理说事点”其实是地方政府在社区“人民调解委员会”的基础之上进行的矛盾纠纷调解机制“再创新”，旨在为社区打造集网格员、人民调解员、公共法律服务人员、社区警务员、乡贤社贤等多方力量于一体的平台。由于省市将此次形式主义专项整治工作限定在社区机构的牌匾上，而且，“评理说事”本身也是社区“分内之事”，“评理说事点”的机构、职责和机制仍得以保留。表面上看，形式主义整治似乎没有产生实质作用，但实际上，清理挂牌产生了负担消解的实践效果。
（一）社区冗余机构“摘牌”
与文牍负担消解
政府条线部门“下沉”导致社区挂牌机构类型、数量越来越多，这些机构往往伴随着大量工作任务但缺乏人财物支持，挂牌让社区额外的行政工作合法化，给社区带来了信息收集、报送等文牍负担。清理挂牌则实现了对社区冗余机构及其背后文牍负担的清理。
首先，“摘牌”实现了对上级部门冗余机构的清理。上级部门在社区的创建工作往往会带来功能相近、职责重叠的机构挂牌，导致大量机构冗余。“摘牌”直观上清理了这些机构牌子，阻断了向外背书展示的符号媒介。此前，《Y市“评理说事点”建设实施意见》就明确了“评理说事点”依托于社区的人民调解委员会和公共服务法律室之上，出于基层人财物力有限的原因与精简整合的目的，并未配置独立的人员队伍、组织架构和办公空间。但A社区除了“评理说事点”之外，还挂有居民矛盾纠纷调解室、法律援助站、妇儿权益保障室、信访接待室、协商议事厅、居民会客厅等功能重复牌子近十个。按照清理挂牌要求这些牌子均需摘除，其背后机构的对外宣传、任务分派功能也都将受到抑制。
其次，“摘牌”减轻了社区文牍性负担。冗余机构带来了空间环境打造、材料编制与报送等任务，“摘牌”则有效减轻了社区信息生产与递送负担。按照市区两级的实施意见，“评理说事点”建设在硬件方面要有“标识牌”“公示板”，同时下设两级“评理说事信息站”“评理说事信息角”，软件方面要建立台账记录矛盾调处、汇集民意、法律服务等情况，完善定期汇总上报机制。对此，A社区所在的W街道办和区民政局不仅摘除“评理说事点”的牌子，更“一刀切”地要求“与评理说事相关的制度规章、活动展示、评比表彰牌板等都不保留”。“摘牌”减轻了社区为站点打造而承担的牌板内容生产、记录信息汇报、工作机制展示等工作，也避免了冗余机构下多头反复报送带来的大量额外工作负担。
（二）指导检查过程“清牌”
与遵从负担消解
指导检查作为上级部门推动基层治理创新的重要手段，也是体现领导重视、发掘先进典型的方式。其中，牌板在信息传递中具有直观、便捷优势，吸引着上下各级的注意，常成为指导检查的首要环节。上级频繁指导检查背景下，过度挂牌让社区遵从创新与整改的负担增加。清理挂牌有助于改变上级对牌板的高度关注和社区反复整改的局面。
首先，“摘牌”扭转了指导检查过程中对牌板的聚焦关注。由于符号发生作用的基础在于能被人们感知和注意，当符号所依赖的现实载体无法被人们感知到时，其所要传递的信息及其背后蕴含的意义也会同步削弱。“摘牌”过程的本质是通过干预从物理层面切断符号的作用机制，那些被清理摘除掉或者被雪藏在角落里的牌子，由于无法被人们察觉注意到而功能价值抑制，消解由多方注意力聚焦而建构起来的上级强势权威。这充分体现在A社区摘除“评理说事点”牌子后，虽然并未撤销机构职能和任务，但司法部门在专项工作指导检查过程中对牌板要求的有意识淡化，A社区在迎接上级指导检查过程中也不再刻意突出。
其次，“摘牌”减轻了社区遵从整改负担。“摘牌”前，社区常在牌板上精心谋划、做足文章，如墙上牌板顺序如何排放、该挂哪些领导视察参观照片、活动亮点内容有无凸显等，在此方面的任何纰漏都会引发或错失领导注意，让工作效果打折扣。而且，领导检查常伴随着“领导考察-各级注意-社区整改-领导再考察”的循环过程，这种领导注意力的“参与-反馈”模式，会导致各方对牌板的加倍重视与反复整改。正如A社区FF书记在访谈中表示：“有时候其实挺怕领导重视的，领导一重视，多少会提问题、给意见、指方向，首先就是换牌板。每年光做这些牌子板子都花老多钱了，经常是扒了重改、改了再做，反反复复。”（访谈记录20210802FF）清理挂牌后，各级对牌子的过度注意以及由此带来的社区牌板整改的负担，得到了缓解。
（三）业务考核环节“去牌”
与竞逐负担消解
牌子的价值生产功能需要与特定的机构空间、规章制度等符号配合形成完整的表意系统，并嵌入到组织内的日常互动语境中、由不同主体共同完成意义表达，最终让权力关系和管理活动更“自然化”。“摘牌”其实是对组织符号文本性的修正，一定程度上弱化了上级部门工作权威，更在业务考核环节去除了牌子进行价值自我生产和竞逐的语境基础。
首先，“摘牌”推动了业务考核环节的指标调整。地方政府推动社区治理创新的重要手段就是考核评估，一般会按照预设指标要求进行比照打分，其中，“是否按要求悬挂标识牌”常是社区工作考核的必备项。A社区所在的街道和区司法局此前对社区“评理说事点”建设考核验收的重要指标就是社区有无在明显位置“悬挂一块标识牌”“设立一块公示板”“开辟一块图书角”。在Y市开展清理挂牌之后，上述指标在“评理说事点”考核打分过程中就被撤销了。
其次，“摘牌”减轻了社区竞逐挂牌负担。牌子的意义不仅体现在宣示和授权，更在于融入工作语境中成为争相追求的稀缺符号价值。A社区此前为争取挂上“评理说事”示范点、“平安社区”等表彰性牌子，不仅在每栋楼单元入口张贴“评理说事”标识牌，更超额完成W街道每月至少上报10条记录和3件案卷的要求。但“摘牌”消弭了异化的符号价值带来的竞逐压力负担，转而构建起了减负语境。A社区综治干事XLY表示：“既然为了减负而摘牌，很多工作就不应该像原来那样继续往下派，就比如人口普查期间，我们白天上门入户、晚上汇总整理，哪有功夫每周报、每月报案卷？上面要数据我都没时间做，忙忘了交，后来不也没啥事儿么。”（访谈记录20210719XLY）因此，“摘牌”带来新的语境会在组织沟通中扩散开来，不断削弱上级部门在业务指导考核中话语的权威基础。
四、社区“摘牌”的减负逻辑：
组织符号视角下基层权力运作调整
社区“摘牌”一定程度上改变了政府部门机构的存续状态、管理机制、权威基础，促使上下级权力关系和运作发生了变化（见图3）。“摘牌”并不是裁撤上级部门在社区的职能机构，而是对基层治理中上级政府部门与下级社区之间权力运作关系的局部调整，包括加码行动的抑制、层级关系的重塑和意义价值的回归，为破解“越减越负”困局提供了切入口。
图3 组织符号视角下社区“摘牌”的实践效果与减负逻辑
（一）上下加码的信号抑制
社区接收了上级下放的大量任务，为争取更多的关注和资源，在横向竞争压力下选择通过挂牌来“主动加码”，也有效迎合了上级部门考核检查、打造亮点的“需求”。挂牌和加码之间形成了一种彼此适应又相互强化的“共生”关系，上级部门加码要求试点创新挂牌，社区主动加码争取多挂牌。对此，“摘牌”抑制了上级部门和社区加码的行为动机。
第一，对上级部门“向下加码”的约束。一是约束对挂牌的加码。社区清理挂牌限制了牌板上墙展示，压缩了上级部门加码挂牌的空间。W街道司法所长LY解释了考核检查过程的变化：“刚开始上级领导也问过，比如为什么不挂标识牌、为什么没有活动展示板。但他们考察地方多了，也知道基层情况，要求也就不像以往那样严了。”（访谈记录20211214LY）。二是约束对协助行政事项的加码。伴随着清理挂牌行动，Y市政府督查办启动持续的基层减负专项暗访督查，大量社区机构被“摘牌”，也进一步约束了上级部门依托牌子加码下派任务行为。LY表示：“因为现在上面有暗访督查，查'摘牌’、查报表。所以社区把日常工作做好就行，不用他们搞花式创新......报表我们也尽力整合。”（访谈记录20211214LY）。
第二，对社区“主动加码”的限制。牌子是社区向上发送讯息的媒介，更是“俘获”上级部门的重要工具。A社区FF书记就说道：“任何一个部门想在你这儿立个（示范）点，肯定就想在你这儿做出个特色和名声来，最起码就要求挂牌上墙，这样，检查的时候才能让人看到，要不然我们做的再多，别人看不着也是白搭。”（访谈记录20211207FF）。这种“可视化”的方式十分受青睐，能够帮助社区彰显工作成绩、参与评奖、项目申请、获取资源。A社区挂牌“评理说事点”后就曾获评区级“品质社区”“平安社区”称号。清理挂牌后，与之相关的评比表彰、示范试点和社区活动展示牌板都被摘除。社区难以再借用挂牌的方式向上“邀功”，这就阻断了社区“主动加码”下的负担生产机制。
政社关系的认知重塑
政府与社区之间关系常依附于组织符号上，被组织符号强化了上下级关系，又使得社区负担从额外的任务成为了理所当然的“职责”。“摘牌”向政府和社区传递了减负信号，重构了政府与社区之间的职责关系、业务关系和协作关系，削弱了上级强势权威带给社区的负担锁定效应。
第一，对职责关系的明确。清晰的职责边界是社区减负的关键所在。现实中，上级部门挂牌不仅挤占社区物理空间，更放大了职责任务空间。社区“摘牌”传递出了重要信号，即各部门挂牌和随之而来的任务并非社区职责范围之内的工作，从侧面重新明确了社区工作事项清单。W街道司法所长YL也谈到变化：“总说我们管社区，但就摘牌这件事儿，你能拦住嘛？以前挂牌，社区综治干事都可干可不干，更何况摘牌了呢。说到底社区是自治性质，是服务百姓不是服务你的。” （访谈记录20211214YL）因此，“摘牌”有助于明确政府与社区的职责范围，约束上级部门的向下扩张。
第二，对业务关系的反思。日常业务工作是政社关系的重要内容，重复性业务工作成为社区负担的直接来源。“摘牌”从形式上剥离了不少冗余机构，也减少了大量冗余业务工作。区委政法委基社处长DGT对此深刻指出：“'评理说事点’和过去的人民调解、矛盾排查，说白了都是一个活儿！还是那套人马、做的还是一个事儿，只是加个名、挂个牌。底下忙得很欢但效果很少，同样的工作重复做一遍，负担就重。（访谈记录20210813DGT）“摘牌”清理了大量功能重复的机构，缓解了基层任务压力和负担，W街道司法所在“摘牌”后也积极对社区矛盾纠纷调解领域相近工作删繁就简，整合各类报表格式、减少社区填报频率。
第三，对协作关系的重识。“摘牌”通过对牌子的剥离弱化了上级部门随意派发任务的权威基础，有利于政府与社区之间良性互动关系的建立。A社区FF书记指出：“'摘牌’后，我腰板硬多了。比如最近上面要做退役军人服务站试点，不给钱不配人也没场地，还让我们挂上牌、做示范，我就直接说了，现在不让挂牌，我没法接。”（访谈记录20210813FF）街道司法所长YL也表示：“对于评理说事，他们（社区干事）在配合帮助我开展工作，摘牌之后更是如此，我得跟社区处好关系才行。”（访谈记录20211214YL）“摘牌”提升了社区在与政府互动过程中的自主性，一定程度上扭转了以往对上级任务被动接受的局面，也有助于双方建立起基于事权财权匹配的协作关系。
（三）符号指涉的意义回归
上级部门和社区挂牌往往基于符号性需要，牌子的种类和数量逐渐成为衡量工作好坏的指标；而且，符号之间还会产生很强的关联指涉，也即社区不能仅成为街道标杆，还要逐步挂上区级、市级、省级的牌子。由此，牌子逐渐偏离了所指向的服务内容本身。“摘牌”剥离了附着于牌子上的异化符号价值、遏制了其自我生产机制，推动符号表意向实质内涵回归，摘牌和减负的语境也促使各方更加聚焦于服务工作，有效削减形式主义带来的负担。
第一，服务内容的全面回归。“摘牌”将上级部门和社区的注意力从牌子转移到实际工作上，让社区服务重新得到重视。街道办事处社治科科长WJH就指出：“现在没有'评理说事点’的牌子，社区的工作其实还是照常做。'摘牌’后上级领导来检查看不到牌子和展示板了，那我们就需要充实工作汇报内容，多带领导们下社区、进现场，访实地、看实效。”（访谈记录20211214WJH）“摘牌”让社区工作的意义得以回归，促使上级部门和社区更多关注社区机构职能落实的效果与反馈，推动工作重心从以往“大费周章地事前做牌、常修常改、反复摘挂”，向扎实做好社区治理与服务转变。
第二，服务形式的不断丰富。上级部门的机构挂牌、制度展板上墙，很大程度上束缚了社区工作方式，迫使社区按照应付检查和便于宣传的理念行动，由此也产生了更加形式化的工作负担。例如社区在评理说事过程中，各方都应前往调解室、调解环节要充分记录、调解现场应拍照留痕等。“摘牌”则在一定程度上释放了这些繁琐的规制要求，为社区灵活的服务形式提供了充足的空间。A社区FF书记介绍：“有位老太太来咨询与孩子的财产纠纷，我通过电话调解的方式反复给她本人和外地儿子做工作，最终双方矛盾解开，也没上法院。以前那些到现场、拍照片什么的都不用。”（访谈记录20210802FF）“摘牌”减少形式主义工作的同时，也让社区向自治的方向回归，为灵活便利地开展社区服务创造条件。
五、结论
科层制中的形式主义是公共行政研究的重要议题，随着基层“印象政绩”不断涌现，以挂牌为代表的形式主义和基层负担越发严重。论文基于“信息-关系-价值”框架，对形式主义整治的实际效果给予了一种新解释，展示了“摘牌”促进社区减负的深层逻辑，探讨了符号剥离对组织权力运作和基层负担的影响。
首先，组织符号是科层体系的重要部分，但符号冗余也带来了形式主义弊病。一方面，符号在科层体系中具有信息递送、关系建构和价值生产的基本功能，有助于稳固组织架构与运作；另一方面，符号冗余和功能异化将带来信息生产过剩、上级权威强化和价值自我指涉，引发形式主义和工作负担。其次，“摘牌”这一形式主义整治举措在实践中产生了直观的减负效果：对冗余机构的“摘牌”，减轻了社区信息生产和报送方面的文牍负担；对指导检查过程的“清牌”，减轻了社区为创新而不得不整改的遵从负担；对业务考核环节“去牌”，减轻了社区竞逐挂牌负担。最后，“摘牌”这种去符号化举措还在深层次上改变了组织权力运作。“摘牌”剥离了冗余符号，阻断了组织权力持续向下输出额外任务负担的载体和链条，不仅抑制了上下级加码的冲动，对政府与社区间关系进行了认知重塑，更推动组织符号从权力体系塑造的异化价值向原本意义回归。形式主义整治能够超越“形式”本身，带来了深层的权力运行调整以及基层负担消解。但值得注意的是，组织正常的激励管理如排名表彰依然需要牌子，过度清理挂牌将抑制正向激励信号的发送，同样不利于高效管理秩序的建立。牌子作为一种整体性治理工具，其理论内涵与作用机理值得进一步探讨挖掘。
文章来源
原载于：《中国行政管理》2023年第3期，第88-94页。
作者简介：曹志立，东北大学文法学院讲师。
本期编辑：刘佳宁
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