对农村土地综合整治工作的思考

    近年来，安徽省宣城市围绕坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，将土地整理复垦开发与建设用地置换挂钩政策相结合，开展农村土地综合整治，着力完善保护耕地措施，支持新农村建设，统筹城乡发展，拓展城镇建设发展空间，取得了明显成效。
　　因地制宜推进农村土地综合整治
　　领导重视，强力推进。市领导多次到各县区进行土地综合整治调研，适时召开会议听取汇报并作出明确指示和要求。广德县和宣州区成立了县区主要领导为组长、各有关部门和乡镇负责人参加的土地整治领导小组，明确镇政府为项目实施主体，及时研究解决了土地整治中出现的各类难题，保障了土地整治整村推进有序开展。
    科学规划，注重实效。联系皖南山区自然特性，宣城市确定了因地制宜、田块适中、地力保护、设施配套和质量第一五个原则，切实可行地推进农村土地综合整治工作。
　　落实资金，严格监管。各地均设立土地整治专项资金，主要来源是耕地开垦费、地方新增建设土地有偿使用费和土地出让金用于农业土地开发的部分，有力地保障了项目建设的资金投入。同时，出台资金管理办法，坚持“一支笔”审批制度，加强监管和审计，实行专款专用，确保资金落到实处。
　　整合资源，整村推进。本着“资金来源不变，使用用途不变，整合集中投放”的原则，各县市区政府统筹农村道路建设、水利基础设施、农业综合开发、农村扶贫开发、地质环境治理及其他新农村建设政策、项目和资金，开展田、水、路、林、村、房综合整治。
　　尊重民意，维护权益。在实施土地整治时，从试点村镇的选择、规划设计的编制到新村建设方案的实施，均尊重民意，示范引导，不搞强行拆迁。积极发挥村两委和村民代表的作用，让他们参与拆迁安置工作，切实维护农民权益。
　　宣城市开展农村土地综合整治时间虽然不长，但已取得初步成效。
　　一是落实了耕地占补平衡，支持了地方经济发展。自开展土地整治工作以来，宣城市新增耕地5.5万亩，尤其是通过综合整治明显改善了农业生产条件，为推进农地流转、规模经营奠定了基础。
　　二是有效地增加了农民收入，有力地推动了新农村建设。土地整治更新了农村面貌，改善了农村生产条件，提升了农民生活水平和生活质量，拓宽了农民增收渠道。有的县整合多项涉农政策和资金，发挥支农惠农政策的综合性效益，使土地整治成为反哺三农和社会主义新农村建设的重要平台。
　　三是提高了土地利用率，规范了农村建设用地管理。通过土地整治，推动了工业向园区集中、人口向新村集中、农村向城镇集中，优化了用地结构，促进了土地节约集约利用。此外，通过土地整治特别是建设用地置换，使农民无序建房变为有序依法建设，促进了农民合理使用宅基地，规范了农村依法用地。
　　四是解决了建设用地指标，拓展了城镇发展空间。据测算，宣城市2009~2015年，平均每年约需新增建设用地3万亩，其中耕地缺口约2.5万亩，全市通过旧村改造新增耕地潜力约10.13万亩，可见推进农村土地整治是解决建设用地计划不足、拓展城镇发展空间的有效手段。
　　需要把握的几个问题
　　一是少数群众不理解影响项目整体进展。农村土地整治是一项系统工程，关系到千家万户的利益，但由于群众实际情况不尽相同，利益诉求不完全一致，少数群众抱有抵触情绪，工作难做。必须妥善解决好绝大多数人受惠拥护，少数人切身利益受损反对的问题。
　　二是部分土地整治项目设计不合理。目前一些地方在开展土地整治工作时，因受技术因素和自身条件的限制，部分项目设计论证不够充分，与实际脱节，实施过程中需要变更设计方案，影响了施工进度和预算成本。也有些项目出于资金等考虑，设计标准偏低，与当前发展现代农业生产的要求不相适应，不能让农民充分满意。
　　三是资源和资金有效整合难度较大。各部门在申报和实施支农惠农项目过程中，由于立项的不一致，资金来源不同，使用用途不一样，建设内容产生独立性，验收标准出现差异性，要做到真正的科学整合难度很大。
　　四是农民住房拆迁补偿安置难度不小。宣城市多数地区由于受地理环境影响，农村建房成本比较高，各县市区在实际操作中都大大提高补偿安置标准，但也有个别地区，压低补偿安置标准，背离了农村土地整治的初衷。
　　五是土地整治成果管护有待完善。由于管护资金短缺、责任不落实，土地整治项目后期管护工作往往流于形式，后期管护长效机制需进一步建立和完善。
　　着力破解“双保”难题，扎实推进土地整治
　　思想认识要进一步提高。要深入调查研究，全面把握开展农村土地整治的有利条件和不利条件，做到有利条件充分利用，发挥优势，不利因素积极探究原因所在，化解难题。要考虑和鼓励多样性的探索，充分调动农民群众、社会各界投入土地整治工作的积极性和热情，把好事做好，好事办实。
　　建立政府主导的管理体制。必须以各级党委政府为主导，以土地整治为平台，由党委政府强力整合各部门资源，统筹项目、资金和规划，建立健全工作组织协调机制，落实共同责任机制，真正做到优化配置资源、捆绑使用资金、灵活运用政策、催生综合效益。总体目标是建立以土地整治为纽带，党委政府主导，国土搭建平台，部门协同合作，上下联动共进的管理体制。
　　坚持市场运作的利益机制。农村土地整治项目必须遵循市场经济原则，按照产业化方式运作，乡镇、行政村或村民组、农民、社会投资企业签订合同，明确各自的职责、权利。总的要求是通过市场机制的运行，最终实现全市耕地占补指标的共享化、项目实施的规模化、资金使用效率的最大化以及投资的受益化。
　　落实循序渐进的工作方法。要坚持“全面探索，局部试点，封闭运行，结果可控”的原则，积极支持和鼓励主客观条件成熟的地方先干，发挥示范带动作用。要注意把握“梳理现实问题，设计具体方案，局部先行试点，形成制度成果”四个关键环节，边试点、边总结、边规范，积极推动政策制度的立、改、废。要充分尊重和依靠农民，坚持探索土地利用的多样性，探索融资渠道，处理好依法依规和改革创新的关系。
　　树立统筹兼顾的规划设计理念。按照“统一规划、统一设计、统一整治，统一发展”的要求编制土地整治专项规划，突出土地整治区域综合性、多功能性、多效益性的特点，协调和衔接好基本农田保护、产业发展、村镇建设、交通、水利和生态环境保护等规划，田水路林村房综合考虑，统筹把握生产、生活、建设和生态用地，全面促进新农村建设和发展。
　　跟进完善相关的法律规章。对土地确权登记、宅基地管理和退出机制、土地承包经营权流转、集体建设用地流转、项目资金政策支持、改革征地制度和维护农民权益等现实性问题，以及各类倾向性、非常规性问题，要积极探索，及时跟进研究，总结经验，化解矛盾，转化成果，尽快出台相关的法律法规政策和制度，做好土地整治的法制保障。