努力让公共风险最小化(上)

——兼论财政是国家治理的基础

中国财经报网 2014-07-19 00:00:38

近期，财政部科研所专家刘尚希、李成威通过研究发现，资源环境、经济、民生的脆弱性是目前公共风险的三大表现，公共风险最小化决定着公共服务的水平，也就决定着公共收入的规模。但公共风险最小化不是无条件的，这个约束条件是财政风险在可控范围之内。

经过编辑整理，并征求作者的同意，本刊及时刊发这个研究成果，以飨读者。——编者

 

嘉宾：财政部科研所 刘尚希 李成威

话题：公共风险

 

公共服务评估：一个分析框架

公众认可的公共收入水平往往低于治理公共风险所需要的公共收入水平。这也是民主社会容易产生公共支出缺口（赤字）的一个重要因素。因此，需要政府出面对公共风险进行全面评估，提出治理公共风险所需要的公共收入水平，并向公众做出解释，这就是为什么政府要在公共选择方面发挥主导作用的原因。

提供公共服务，治理公共风险，需要筹集资金，因此，公共风险最小化决定着公共服务的水平，也就决定着公共收入的规模。但公共风险最小化不是无条件的，这个约束条件是财政风险在可控范围之内。

提供公共服务，治理公共风险，往往伴生财政风险。尤其是在经济社会中的不确定性扩大条件下，更是如此。在上述逻辑关系中，公共服务是联结公共风险和财政风险之间的纽带。而在这个纽带的两头，所追求的目标是不一样的。公共风险的目标是最小化，这是政府所担负的公共责任。而财政风险的目标是可控，构成特定条件下的天花板，即成为公共风险最小化的约束条件。这样，公共服务评估的实质就是，评价财政风险可控约束条件下，公共风险是否实现了最小化目标。从公共风险最小化目标出发，公共风险、公共服务（公共支出）、公共收入和财政风险之间是顺时针的逻辑关系，而公共服务的评估，则需要反推考察，即从约束条件出发考察最小化目标是否达成。财政风险虽然是一个可变量，但还是有限度的，财政赤字不可能无限扩大，即不可能通过借债来无限地扩大公共收入规模，也就是说，财政风险制约了公共收入的边界；以此类推，公共收入规模的边界制约了公共服务（公共支出）的水平；公共服务（公共支出）的水平决定了公共风险的治理能力和水平，并最终制约公共风险最小化目标的实现程度。对公共风险最小化目标的追求，对财政风险形成制约，往往要求财政风险这个政策工具得到最充分的利用，即达到可控条件下的最大财政风险。这取决于公共风险和财政风险的权衡，两权相害取其轻。

对公共服务进行评估，即对财政风险可控条件下的公共风险最小化实现程度进行评估，这包括几个层面：

第一，财政风险是否可控？是否还有空间？财政风险可控，是通过公共服务治理公共风险，并使其最小化的约束条件。评估公共服务首先要对财政风险进行评估，要评估财政风险是否可控，是否还有空间。如果财政风险可控，说明公共服务水平还没有超过警戒线。而如果财政风险还有空间，则说明公共服务水平还可提升，公共风险实现最小化还有余地。

第二，在一定财政风险水平条件下，公共收入水平是否达到了最大可能性边界？从理论上来说，公共收入水平越高，可提供更多公共服务，从而使公共风险水平越低。但同时也意味着，财政风险水平也越高，可能是依靠更多赤字债务来支撑的。但逆向观察，既定的财政风险水平对应着不同的公共收入水平。这与公共收入的结构相关。如果公共收入中的赤字债务规模不变，而其中的税收、公共产权收益增长，则公共收入水平提高并未导致财政风险水平相应提高。这表明，相对于一定的财政风险水平，公共收入水平有一个可能性空间，不是一个固定值，而是一个区间。区间的最大值是公共收入的最大可能性边界。

第三，所筹集的公共收入通过公共支出是否提供了有效的公共服务？公共服务的规模和种类是否符合公共风险治理的要求？公共收入的使用，体现为公共支出；公共支出形成的产出是公共服务，公共服务治理公共风险是结果。从公共收入到风险治理，这涉及到多个环节，是一个复杂的链条。上下环节之间都存在逻辑上的勾稽关系，但由于不同环节的效率不同，上下环节之间不是简单的线性关系，而是一个类似联立方程之间的关系。在简化的条件下，公共收入决定了公共服务水平，也就决定了公共风险治理的规模。从公共风险治理的有效性来看，这不仅取决于公共服务水平，还与公共服务的结构相关。不合理的公共服务不但不能降低公共风险，反而会引发或扩大公共风险。

第四，中央与地方之间的财政关系，以及中央与地方之间公共服务配置是否合理？有效抵御公共风险，需要确立合理的政府间财政关系并在政府间合理配置公共服务，这是政府间事权划分的理论基础。政府间配置公共服务越合理，在既定财政风险水平下，通过公共服务治理公共风险的能力就越强、效率越高，否则，其能力就会越弱，效率就会越低。

基于这样的分析框架我们对中国公共服务水平的总体评估是：

●中国经济社会发展过程中的脆弱性和其所蕴含的公共风险暂未显现出收敛的趋势。

●中国财政风险总体可控，但财政风险的空间在收缩。

●在既定的财政风险水平下公共收入没有达到最大可能性边界，公共收入结构还有待于进一步调整优化。

●公共服务存在较为严重的浪费、效率低下等问题，公共服务成本偏高，治理公共风险针对性不强。

●中国政府间财政关系和公共服务配置已与未来发展要求不相适应，不利于公共风险的治理，甚至可能放大公共风险。

财政的可持续性

从财政形势来看，虽然目前的财政总体状况保持健康，主要财政指标如赤字和债务等还在通常认为的警戒线范围之内，但赤字和债务呈现攀升之势，财政可持续性堪忧。从外部环境看，过去支持中国经济高速发展的因素趋于弱化，未来10年经济增速预计会放缓，加之中国财政收入对GDP增长、特别是PPI变化的弹性较高，随着经济增速放缓，财政收入增速的下滑幅度更大。按照到2017年GDP年均增长7%、通胀率年均上涨3%、外贸进出口年均增长8%测算，今后几年财政收入年均增长8.5%左右，财政收入增速下降到一位数阶段。在收入增速大幅下滑的同时，支出刚性增长，导致财政赤字呈扩大趋势。2014年，全国财政预算赤字1.2万亿元，预计占GDP比重为2.1%。今后几年，在财政收入降速和支出刚性增长的情况下，预计全国财政收支缺口还将继续扩大，赤字率可能突破3%。此外，2007年以来地方政府性债务年均增长超过20%，2013年审计署公布的全国地方政府债务规模为17.8万亿元，个别地方已经出现债务逾期现象。上述情况和数据说明，从目前及今后的预测情况来看，中国财政风险总体可控，但未来不确定性因素很多，财政风险的空间愈益缩小。

公共权力收入与公共产权收入同等重要

根据取得收入的依据不同，公共收入可分为公共权力收入和公共产权收入两大部分。公共权力收入是依据国家的权力无偿取得的收入，公共产权收入则是依据国家财产权而取得的收入。最优公共收入结构，是指在既定财政风险水平下，能够在最小经济效率损失的情况下，最大限度地增加公共收入结构。公共产权所带来的各种公共收入与公共权力带来的公共收入应处于同等重要的地位。比较而言，在数量上公共产权收入小于公共权力收入，但不能因此而忽视公共产权收入。不重视公共产权收入，不仅会带来公共收入的流失，更重要的是会导致公共产权虚置和社会不公。

目前，公共收入结构失衡，各类收入的增长不协调，对经济的扭曲性较大。主要表现在以下几个方面：一是公共权力收入（税收收入）的增长与公共产权收入的增长不协调，公共权力收入对公共收入的贡献远远大于公共产权收入。在公有制条件下，这种公共收入结构一方面使宏观税负水平提高，纳税人的负担加重，对经济造成拖累，另一方面，本应依据公共产权取得的收入却没有取得，造成公共产权收入流失，如经营性国有资产收益、非经营性国有资产收益以及一些资源性国有资产收益的流失相当严重。此外，航道等特许经营权属于国家的公共产权，但并没有据此取得相应的公共产权收入。这也同时造成了国有生产要素的价格扭曲，导致资源错配。二是目前作为公共收入主要来源的税收没有体现中性化和简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，制约了经济和社会的发展。三是从税收收入自身结构来看，环境税、消费税、财产税比重的适当提高还有一定空间。

努力让公共风险最小化(下)

——兼论财政是国家治理的基础

中国财经报网 2014-07-26 00:06:59

嘉宾：财政部科研所 刘尚希 李成威

话题：公共风险

(上接7月12日第6版)

公共服务成本偏高治理公共风险针对性不强

评估公共收入是否提供了合理的公共服务，需要引入公共服务成本的概念。公共服务成本是公共组织为治理公共风险，在处理公共事务、提供公共服务管理活动过程中所耗用的资源。依据公共服务成本是否产生绩效可以分为有效公共服务成本和无效公共服务成本。有效公共服务成本是指公共组织为治理公共风险，在处理公共事务、提供公共服务管理活动过程中所必须耗用的资源。无效公共服务成本是指公共组织不必要的资源耗用，这些资源的耗用不能达到治理公共风险的基本目的。无效公共服务成本都是对公共资源的浪费。

无效公共服务成本包括三个部分：一是公共组织没有履行公共事务和提供公共服务而耗费的资源；二是公共组织履行了无效的公共事务或者提供了无效的公共服务而耗费的资源，这样的公共事务和公共服务不能达到满足治理公共风险的要求；三是公共组织在履行公共事务和提供公共服务过程中，在有效公共成本之外所耗用的资源。

近年来，财政的“公共化改革”不断推进，在各项支出普遍增加的同时，支出结构也得到改善，各级财政用于社会性、公共性程度高的支出比重不断提高。特别是在城乡和区域基本公共服务均等化，改善民生，支持科技创新和环境保护等方面的支出比重明显上升。这说明，大部分公共收入提供了有效的公共服务，但也存在较为严重的浪费、效率低下等问题，主要表现在以下几个方面：

1．治理资源环境脆弱性，化解可持续发展风险的力度不够。工业化提高了生产率，充裕了社会财富，推进了物质文明。但其外部化成本很高，生态环境面临危机。空气质量下降、水污染，使人的生存环境受到严重威胁。工业化、城市化的推进，导致可耕地不断减少，粮食与庞大人口之间的矛盾加剧。生物技术、基因食品、网络技术等高科技，也加大了人类生存安全和经济安全的脆弱性。

2．治理经济脆弱性，防范经济领域公共风险的认识不深。一是政府替代市场，妨碍市场竞争。政府在微观领域干预过多，向一般竞争性生产建设领域延伸过多，超出了财政职能的合理范围，除了对国有企业直接和间接的投入、补贴过多等老问题依旧外，近年来又出现了打着产业促进旗号，对民营企业补贴干预过多过滥的情况。一些本应由市场自我调节解决的问题，政府统统揽过来以财政补贴等手段干预，诸如广受诟病的“母猪补贴”等等。许多需要通过体制机制改革来解决的问题如能源价格等，不是靠深化改革寻求出路，而是靠财政“一补了之”。二是宏观调控过度，而宏观经济管理职能弱化。长期以来，对宏观调控存在很多认识上的误区，将宏观调控“全能化”，自觉不自觉地抑制市场机制，把宏观管理的对象当作宏观调控的对象，把宏观调控的基础建设当作宏观调控本身。这样的“调控”产生的后遗症巨大，某些上马的项目可能论证并不充分，导致资源配置上的低效甚至浪费，一些无效投资的项目在运行一段时间后，形成银行和财政的负担，加大公共风险。

3．治理民生脆弱性，预防社会分化和社会失衡公共风险的力度不够。随着经济市场化程度的提高，在经济快速增长的同时，总是会伴随着“社会分层”的出现。由于个人禀赋、知识水平、机遇与环境的不同，在自由选择的市场竞争中，总会有一些人沉到社会的底层．构成弱势群体和低收入阶层。对这些社会成员及其家庭，需要政府来关注，给其提供各方面的帮助，如社保、教育、医疗、培训、就业、救济、扶贫等。这既是人文关怀精神的体现，也是化解社会矛盾的需要。但政府在这方面的作用未能充分发挥出来，尽管这些年来政府投入不断扩大，但改善效果不明显，民众的满意程度不高。民生事关起点公平，应落实到社会成员素质与能力的提升上来。但当前民生的改善出现了一种“福利化”的倾向，以所谓“权利”和“资格”为依据来分配使用资金，能力提升的效果相当低，导致贫困阶层和贫困地区的固化。体制上的碎片化，也使资金分配使用碎片化，城乡区域之间的公共消费差距甚至反而加大了。如教育投入增长很快，但农村基础教育与城市的差距并未因此而缩小；职业教育、技能培训的政府投入力度也很大，但分散在各个部门办的各个项目上，钱花了不少，效果不彰。能力鸿沟未能缩小，意味着未来的收入分配差距仍会扩大。同时，这也是导致暴力、犯罪、吸毒等社会问题的基本原因。改善民生脆弱性，这急需政府通过调整公共服务来应对。

4．无效和低效成本多，公共服务提供效率较低。这突出表现在专项资金设置刚性化，缺乏激励相容的运行机制，部分领域出现财政投入与事业发展“两张皮”、“钱等项目”甚至“敞口花钱”问题，一些项目存在乱支、挪用、浪费等现象，导致公共服务提供碎片化、短期措施长期化、资金使用低效化等问题。

政府间财政关系和公共服务配置存在诸多问题

财力与事权不匹配，基层财政一度陷入困境。财政分权，而事权则未做正式调整。地方普遍模仿中央与地方的财政关系，层层分税。一些穷的地方，工业基础薄弱的农业地区，即使赋予其一定财权，政府也难为“无米之炊”，税源单薄，无法组织到与事权相匹配的财力。在这种情况下，即使是做到了财权与事权相匹配，也会出现财力与事权不匹配的结局，使一级政府难以正常运转。

各级政府财政行为“层级化”。各级政府以本级财政利益为中心、以本级财政预算平衡为目标、以“本级经济”为基础。“层级财政”的负面效用越来越明显。强调各级政府财权与事权的匹配，必然是从中央到乡镇，迫使每一级政府都以经济增长——当然是有利于本级财政增收的经济增长一一为中心，从而加剧了资源配置的扭曲和资源、环境的破坏，而且使不具备开发条件的地方陷入了“越穷越开发，越是开发越穷”的恶性循环之中。尽管有了主体功能区规划，但若每一个县乡都以经济增长为中心，则意味着主体功能区规划将无法落实。

地方政府财政风险扩散。由于财力与事权不匹配，而履行事权又以各级政府的政治任务形式存在的情形下，地方各级政府别无选择，只能是千方百计找钱。一是扩大非税收入，二是债务融资。当各种行政事业性收费空间越来越小的情况下，出售公共资源以及用地方政府实际上所控制的资源来进行各种形式的债务融资就成为地方政府主要手段。地方政府进行债务融资，除了财政上的原因之外，追求政绩是主要的动因。但财力与事权不匹配的情形在边际意义上加大了地方政府债务融资的压力。显然，这会使地方财政风险扩散。

区域间基本公共服务差距扩大。我国区域间基本公共服务不均等的问题较为严重，各地基本公共服务水平差距很大，并呈现扩大的情势。公共服务的差距在当期反映为不同区域民生的差距，从长期来看，将会演变为各区域老百姓能力上的差距，其引致的公共风险将会扩散到经济、社会领域。这种情形已经在现实生活中显现出来。

不利于公共风险治理，甚至可能放大公共风险。现行政府间财政关系的核心是“分级吃饭”，要想“吃饱”，或“吃好”，就必须多收。而政府多收的基本前提是必须发展经济，开发财源，培养税源。这种体制设计对地方各级政府所带来的财政压力，最终转化为各地大力发展经济的动力。也可以说，这是财政分权对地方产生的激励。这种财政激励与以GDP为主要考核指标的官员政绩考核机制共同作用，形成了中国经济发展的强大动力。但发展的动力不会自动地带来科学发展。无论从逻辑上看，还是从实证过程分析，现行财政体制对科学发展也产生了诸多的制约性影响。具体表现为：激励数量增长，不利于质量提高；激励粗放增长，不利于资源节约；激励城市扩张，不利于农村发展；激励经济增长，不利于环境保护；激励物的生产，不利于人的发展。