胡琳琳：城镇化要重视公平分配土地开发权二

作者：胡琳琳  时间：2014-05-16   浏览次数：65 次
 

　　改革土地财政要紧紧抓住土地开发权

　　实行“土地财政”即政府掌控土地开发权并通过出让土地来获得财政收入，并非问题的关键，关键是政府能否实现土地开发权及其增值收益的公平分配，以及由此解决农民融入城市、平等享受权利的问题。解决土地财政问题，涉及方方面面的改革，并非一朝一夕可以改变，必须统筹设计、分步推进。总的思路是紧紧抓住土地开发权而非所有权的分配问题，实现土地增值收益在社会群体间的公平分配，特别是要回馈给进城农民，促进以人为本的城镇化。

　　首先，改革用地指标分配机制，实现土地与户籍联动改革。

　　我国改革开放30多年来，土地开发权分配的基本方式是建设用地无偿计划分配方法，即中央政府主要按基数和经济发展需要给地方分配建设用地指标。这种方法是只见GDP、不见人口的分配机制，是导致土地城镇化与人口城镇化脱节的根本制度原因。因此，应从根本上改革建设用地指标分配机制，实行建设用地指标与城镇常住户籍人口挂钩的新体制。地方申请年度建设用地指标，应有相应的市民化即城镇户籍人口增加的计划，由此形成城镇吸纳户籍人口与增加建设用地指标的正向激励机制。进城农民获得城镇户籍及其附着的各项社会保障和福利，从而分享到城镇化中的土地增值收益。进城落户农民退出农村宅基地，或在购买商品房后对其在农村的宅基地缴纳不动产税。

　　其次，建立以财务平衡为原则的土地开发模式，改变地方政府卖地谋利动机。

　　目前土地出让中政府失灵的根本原因在于政府谋求土地净收益最大化的动机，扭曲了政府行为，导致土地收益分配的紊乱和社会不公。改革方向是建立起以政府财务平衡为原则的土地开发模式，将征地全过程的成本和利益分配公开化、透明化。政府公开拍卖商业用地及住宅用地应该以弥补土地一级开发、收支平衡为限，既不多收也不少收。任何单位，包括工业用地和政府机构本身占用土地必须支付基础地价，即不包含任何盈利的全成本地价。财务平衡原则可以消除政府在征地活动中的利益导向，遏制政府由于本身经济利益带来的征地冲动;同时又是全成本地价，不给政府形成额外债务负担。这样就使政府在征地活动中中立化，恢复政府作为土地增值收益分配仲裁人的角色。

　　再次，清理地方政府债务和调整地方财政体制，终结卖地财政依赖。

　　土地开发建设的财务平衡，意味着地方政府将不能依赖新的土地开发来偿还以前的债务和利息。因此，需要对地方政府债务开展全面清理，从根本上消除卖地财政依赖，消除地方债务风险累积的金融隐患。对清理出来的历史欠债和利息负担，可以利用政府已掌握的土地储备、城区中工业用地的集约使用或向商住用途转换的收入等来偿还。在清理核算并完善地方债务管理体制的基础上，赋予地方政府发债权。地方债发行要通过同级人大审议批准。从长期来看，要通过税制改革，培育地方税种，使得房地产税、资源税、个人所得税等替代土地收入成为地方政府的主要收入来源，推动地方财政体制逐步规范化。

　　最后，建立多元融资和参与机制，为城镇化提供长期持续发展的动力。

　　我国城镇化建设处于快速发展期，所需资金规模大，需要开辟多元化的投融资渠道，形成多方参与建设的模式。一是大力发挥政策性金融在城镇基础设施、住宅建设中的作用。政策性金融具有成本低、期限长和相对稳定的特点，对于商业性金融具有诱导性功能，从而对城镇化投资形成乘数效应。二是建立社会力量参与基础设施和住宅建设的机制。在老城区改造中，打破政府垄断，允许业主单位或联合起来的个人业主进行自我更新改造。可以借鉴台湾地区“市地重划”的经验，即以居民为主体对老城区重新规划改造，向政府交出“抵费地”(通常占重划土地面积的10%)，由城市政府通过公开标售来抵充重划所需的工程费用、贷款利息等。打破开发商对房地产开发的垄断，探索住宅开发模式多样化。发展专业性的建房合作社、住房金融合作社等社会企业，以保本微利为原则，开展形式多样的合作建房。