2021年6月，银保监会印发了《关于开展银行业保险业“内控合规管理建设年”活动的通知》，文件要求，要“推动屡查屡犯顽疾根源性治理”，要“确保2021年各类屡查屡犯问题发生率显著低于2020年。整改问责要坚持更严标准和更高要求。
同时也可以看到，自2020年以来，分别有4家机构，4名从业人员，因为“屡查屡犯”，受到监管处罚。（具体案例详见后）。还有个别银行如民生在“屡查屡犯外，还出现了“整改不到位”。
同样都是犯错误，到底什么算屡查屡犯，什么算整改不到位呢，估计很多朋友都是傻傻分不清。那今天笔者就和大家来解释下。
一、什么是“屡查屡犯”？
二、近年来监管关于“屡查屡犯”政策梳理。
三、“屡查屡犯”会带来什么结果？
四、什么是“整改不到位”？与“屡查屡犯”的区别是什么？
五、“整改不到位”相关处罚案例。
一、什么是“屡查屡犯”？
屡查屡犯，从字面上意思来看，就是每次检查都发现该机构会犯同样的错误。但实际认定中，至少要考虑以下三个要素：一是同一性质的违法、违规行为，二是同一个行为主体，三是再次实施。笔者结合具体案例来为大家逐个因素解释下：
什么是同一性质的违法、违规行为，一般情况下，是指两次行为违反同一个法规，这里的同一个法规，不一定局限于同一个规范性文件，也可以旧的规范性文件和修订后新的规范性文件中性质相同的法规，下面就以资产管理举一个例子：
案例：在2017年检查中发现，A银行2016年募集了理财产品B，理财产品投资底层资产C，产品到期后资产C价格下降出现亏损。A商业银行并未按照实际情况对产品B进行兑付，而是进行转仓交易，按照产品B预期收益率兑付。按照资管新规前规定，A银行违反了《中国银监会关于完善银行理财业务组织管理体系有关事项的通知》（银监发〔2014〕35号）第三条“银行理财产品之间相分离是指本行理财产品之间不得相互交易，不得相互调节收益”。
在2020年检查中发现，A银行2019年募集了理财产品D，理财产品投资底层资产E，产品到期后资产E价格下降出现亏损。A银行并未按照实际情况对产品D进行兑付，而是进行转仓交易，按照产品E预期收益率兑付。按照资管新规后规定，A银行违反法规：《商业银行理财业务监督管理办法》第二十条“商业银行开展理财业务，应当遵守市场交易和公平交易原则，不得在理财产品之间、理财产品投资者之间或者理财产品投资者与其他市场主体之间进行利益输送”。
另外，假设A银行已经在2016年检查后递交了整改报告，还将违反《商业银行内部控制指引》（银监发〔2014〕40号）第四十五条“商业银行应当建立内部控制问题整改机制，明确整改责任部门，规范整改工作流程，确保整改措施落实到位”。
相关人员还将违反第四十六条“商业银行应当建立内部控制管理责任制，强化责任追究。（一）董事会、高级管理层应当对内部控制的有效性分级负责，并对内部控制失效造成的重大损失承担管理责任。（二）内部审计部门、内控管理职能部门应当对未适当履行监督检查和内部控制评价职责承担直接责任。（三）业务部门应当对未执行相关制度、流程，未适当履行检查职责，未及时落实整改承担直接责任”。
案例：2016年，A银行与B银行协商，A银行向C客户发放固定资产贷款，受托支付至C客户在B银行的结算账户，并产生派生存款。B银行将部分派生存款，以低于市场公允价格的利率通过同业存款存放至A银行。违反法规：《关于完善商业银行存款偏离度管理有关事项的通知》第二条：商业银行应进一步规范吸收存款行为，不得采取以下手段违规吸收和虚假增加存款：（二）通过第三方中介吸存。通过个人或机构等第三方资金中介吸收存款。（四）以贷转存吸存。强制设定条款或协商约定将贷款资金转为存款；以存款作为审批和发放贷款的前提条件；向'空户’虚假放贷、虚假增存”；以及《中国银监会关于整治银行业金融机构不规范经营的通知》第一条“（一）不得以贷转存。银行信贷业务要坚持实贷实付和受托支付原则，将贷款资金足额直接支付给借款人的交易对手，不得强制设定条款或协商约定将部分贷款转为存款”。
2018年，监管对A银行B分行、A银行C分行开展检查，发现2017年后B分行、C分行仍在违规开展该业务。虽然是B分行、C分行，但是A银行总行对分支机构B分行、C分行负有管理义务，所以B分行、C分行违法、违规行为与总行管理不到位存在密切联系，视为同一主体。
什么是再次实施？这个也是大家困惑的问题，下面我就举三个例子来为大家说下：
在2019年检查中发现，A银行的B支行发放的B1个人消费贷款、C支行发放的C1个人消费贷款、D支行发放的D1个人消费贷款，都存在违规流入房市的情况，B1、C1和D1发放的时间分别为2017年12月，2018年6月和2019年3月。该行为算再次实施吗？答案是：不算！
该行为属于一次检查中，同一个违法、违规行为主体实施的多个性质相同的违法、违规行为，应该按照一事从重处罚，对于B1、C1和D1不会累加计算罚款金额。
在2019年检查中发现，A银行的B支行发放的B1个人消费贷款存在违规流入房市的情况，B1发放的时间为2017年12月，监管对违规行为进行了处罚。在2020年检查中发现，A银行的C支行发放的C1个人消费贷款存在违规流入房市的情况，C1发放的时间为2018年6月，且贷款正常存续。该行为算再次实施吗？答案是：不算！
虽然是两次检查，但是C1贷款属于后续检查中又发现尚未处罚的违法、违规行为，应当进行处罚，但不属于屡查屡犯。
在2019年检查中发现，A银行的B支行发放的B1个人消费贷款存在违规流入房市的情况，B1发放的时间为2017年12月，监管对违规行为进行了处罚。在2020年检查中发现，A银行的B支行发放的B2个人消费贷款存在违规流入房市的情况，A银行的C支行发放的C1个人消费贷款存在违规流入房市的情况，B2、C1发放的时间为2020年1月，行为算再次实施吗？答案是：算！按照屡查屡犯从重处罚！
二、近年来监管关于“屡查屡犯”政策梳理
近来年，银保监会对“屡查屡犯”问题越来越重视，问责力度也不断加大。梳理文件来看，时间脉络大致如下：
1.《中国银监会办公厅关于开展银行业“违法、违规、违章”行为专项治理工作的通知》，其工作目标中提到：“当前银行业金融机构制度存在一些漏洞和'牛栏关猫’现象，有章不循、违规操作等问题屡查屡犯、屡罚屡犯，必须进行全面治理。通过开展'三违反’行为专项治理，促使银行业金融机构进一步深化合规文化建设，筑牢依法依规依章经营的制度基础和机制保障，消除风险管控盲区，切实做到令行禁止，着力打造“铁的信用、铁的制度、铁的纪律”，确保'不越监管底线、不踩规章红线、不碰违法违规高压线’”。
在具体工作措施中提到“对自查工作不落实、屡查屡犯不收手、整改问责不到位、监管检查不配合的机构，要依法从严采取监管措施”。
2.《中国银监会办公厅关于开展银行业“监管套利、空转套利、关联套利”专项治理工作的通知》在具体工作措施中提到“对自查工作不落实、屡查屡犯不收手、整改问责不到位、监管检查不配合的机构，要依法从严采取监管措施”。
《中国银行业监督管理委员会关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》，其整治重点中提到：“要抓住依法合规经营这个着力点，坚决根治普遍存在的合规意识淡薄、制度缺失、屡查屡犯等问题痼疾”。在整改问责中提到“各级监管机构要及时采取监管措施予以纠正，对严重违法违规行为、屡查屡犯问题、重大案件和风险事件，要依法处罚问题机构和责任人”。
《中国银保监会关于开展“巩固治乱象成果促进合规建设”工作的通知》，其工作目标中提到：“查处屡查屡犯违规问题，消化存量，在推动银行保险机构合规建设方面取得新成效”。在具体工作措施中提到“对发生重大案件的、被监管处罚的、同质同类问题屡查屡犯以及苗头性趋势性等问题，要从制度流程、内控机制等方面进行整改，要根据违规业务发起、审批、风控、监督等各个环节的责任，对责任人员按照法律法规、党规党纪和内部规定追究责任”。
《中国银保监会关于开展银行业保险业市场乱象整治“回头看”工作的通知》，其工作目标中提到：“通过持续集中整治，实现屡查屡犯的违法违规行为明显减少，内控合规长效机制建设明显进步，金融服务实体经济质效明显提升。”在具体工作措施中提到“要注重从制度、流程和系统等方面推进根源性整改，将'排查—整改—提升’贯穿于经营管理全过程，坚决杜绝整改之后同质同类问题仍然屡查屡犯现象。在整改问责中提到“对整改问责工作推进不力的要责令限期完成，对整改工作存在弄虚作假的要严肃查处，对违反宏观调控政策、侵害金融消费者合法权益以及屡查屡犯等违规问题要加大查处力度”。
《中国银保监会关于近年影子银行和交叉金融业务监管检查发现主要问题的通报》，文中提到，“严防屡查屡犯，紧盯本机构易犯多发的问题，集中力量，一抓到底，对有令不行、屡禁不止的部门、分支机构和人员，要严肃处理和问责；要举一反三，建立健全管理机制，积极稳妥推进有关业务规范转型”。
《中国银保监会关于开展银行业保险业“内控合规管理建设年”活动的通知》，其工作目标中提到：“屡查屡犯为银行业保险业稳健发展提供重要支撑和坚实保障”。在具体工作措施中提到：“屡查屡犯深入挖掘业务问题背后的内控合规缺陷，明确风险控制点、控制要求和应对措施，完善激励机制设计。开展屡查屡犯问题集中整治，认真梳理2017年以来乱象整治监管检查、非现场监管通报和自查发现的问题库，制定识别标准，锁定问题范围，深入自查自纠，量化压降目标，确保2021年各类屡查屡犯问题发生率显著低于2020年。屡查屡犯问题的整改问责要坚持更严标准和更高要求，明确整改责任部门、监督部门和验证部门，打造全闭环治理机制；提升问责层级，'问题在基层、根子在总部’和”。在整改问责中提到“各级监管部门对机构自查发现问题不力、整改缓慢、问责不到位、屡查屡犯问题压降不达标的，要采取重点督促、监管约谈等措施；逾期未整改、弄虚作假的，要依法进行监管问责；对主动自查自纠、整改效果良好且未导致严重后果的，可以依法从轻、减轻或免予处罚”。
三、“屡查屡犯”会带来什么结果
从历年监管文件来看，银行机构屡查屡犯，大致会有三种结果，一是从重处罚；二是下调监管评级、限制市场准入、加大现场检查频率等综合监管措施；三是追究领导责任。
1.依据《中国银保监会行政处罚办法》第八条“当事人有下列情形之一的，依法从重处罚：（一）屡查屡犯的；（二）不配合监管执法的；（三）危害后果严重，造成较为恶劣社会影响的；（四）其他依法从重行政处罚的情形”。
2.《中国银监会关于切实弥补监管短板提升监管效能的通知》（银监发〔2017〕7号）中提到：“坚持罚没并举，对有违法所得的，均应依法没收违法所得，并处罚款；对提供虚假资料、隐瞒重要事实、屡查屡犯的，要从重处罚、顶格处罚”。
从实际执行来看，2020年以来，共有4家机构行政处罚中涉及“屡查屡犯”
一是招商银行股份有限公司（银保监罚决字〔2021〕16号），主要违法违规事实“票据转贴现假卖断屡查屡犯”。行政处罚决定（含其他违法违规事实的合并处罚）：罚款7170万元。
二是中国民生银行股份有限公司（银保监罚决字〔2021〕26号），主要违法违规事实“监管发现问题屡查屡犯”。行政处罚决定（含其他违法违规事实的合并处罚）：罚款11450万元。
三是上海浦东发展银行股份有限公司（银保监罚决字〔2021〕27号），主要违法违规事实“监管发现问题屡查屡犯”。行政处罚决定（含其他违法违规事实的合并处罚）：罚款6920万元。
四是交通银行股份有限公司（银保监罚决字〔2021〕28号），主要违法违规事实“监管发现问题屡查屡犯”。行政处罚决定（含其他违法违规事实的合并处罚）：罚款4100万元。
《中国银监会办公厅关于进一步做好“两个加强、两个遏制”回头看整改问责工作的通知》中提到：“对银行业金融机构自查发现问题整改问责不到位的，各级监管部门要依法采取措施；对于屡查屡犯、违规问题严重且整改问责不力的，要采取下调监管评级、限制市场准入、加大现场检查频率等综合监管措施。”
1.《中国银保监会关于开展“巩固治乱象成果促进合规建设”工作的通知》中提到“各银行保险机构要切实承担起整治乱象和合规建设的主体责任，分级管理实行一把手负责制，确保责任到位、措施到位、落实到位。要指定牵头部门对2018年整治发现问题建立整改台账，严肃处理问责。对发生重大案件的、被监管处罚的、同质同类问题屡查屡犯以及苗头性趋势性等问题，要从制度流程、内控机制等方面进行整改，要根据违规业务发起、审批、风控、监督等各个环节的责任，对责任人员按照法律法规、党规党纪和内部规定追究责任”。
2.在具体处罚上，一般会按照《中华人民共和国银行业监督管理法》第二十一条“银行业金融机构的审慎经营规则，由法律、行政法规规定，也可以由国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定。前款规定的审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容。银行业金融机构应当严格遵守审慎经营规则”。第四十八条“银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的，银行业监督管理机构除依照本法第四十四条至第四十七条规定处罚外，还可以区别不同情形，采取下列措施：（一）责令银行业金融机构对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予纪律处分；（二）银行业金融机构的行为尚不构成犯罪的，对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告，处五万元以上五十万元以下罚款；（三）取消直接负责的董事、高级管理人员一定期限直至终身的任职资格，禁止直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员一定期限直至终身从事银行业工作”进行处罚。
从实际执行来看，2020年以来有4名从业人员行政处罚中涉及“屡查屡犯”。
1.张希（时任中国建设银行股份有限公司重庆市分行副行长，银保监罚决字〔2020〕34号），主要违法违规事实：“屡查屡犯，对监管已发现问题整改不到位”，行政处罚决定：警告并处罚款5万元。
2.蔡莉（时任中国建设银行股份有限公司重庆市分行机构业务部总经理，银保监罚决字〔2020〕35号），主要违法违规事实：“屡查屡犯，对监管已发现问题整改不到位”，行政处罚决定：警告并处罚款5万元。
3.刘新（时任国家开发银行浙江省分行行长，银保监罚决字〔2020〕69号），主要违法违规事实：“对国家开发银行浙江省分行逾期未整改、屡查屡犯、违规新增业务，以及向检查组提供虚假整改说明材料行为负有责任”，行政处罚决定：警告。
4.倪贤孟（时任国家开发银行浙江省分行副行长，银保监罚决字〔2020〕70号），主要违法违规事实：“对国家开发银行浙江省分行逾期未整改、屡查屡犯、违规新增业务，以及向检查组提供虚假整改说明材料行为负有责任”，行政处罚决定：警告。
四、什么是“整改不到位”？和“屡查屡犯”的区别是什么？
“整改不到位”或是“整改不力”，是和“屡查屡犯”经常伴生出现的词，像《中国银保监会关于开展银行业保险业“内控合规管理建设年”活动的通知》中，甚至出现了“对屡查屡犯问题整改不力的，要及时移送纪检监察部门。”这两者到底有啥区别呢？
通俗来讲，整改不到位，就是对监管发现的问题（发现的方式可以是现场检查、通报等形式），银行机构提出了整改计划，但是有没有按照整改计划严格执行并整改的。
可能会有些绕口，这里还是举两个例子来区分下吧：
在2019年检查中发现，A银行的B支行发放的B1个人消费贷款存在违规流入房市的情况，B1发放的时间为2017年12月，监管对违规行为进行了处罚。在2020年检查中发现，A银行的B支行发放的B2个人消费贷款存在违规流入房市的情况，A银行的C支行发放的C1个人消费贷款存在违规流入房市的情况，B2、C1发放的时间为2020年1月，该行为属于屡查屡犯。
在2019年检查中发现，A银行的B支行发放的B1个人消费贷款存在违规流入房市的情况，B1发放的时间为2017年12月，监管对违规行为进行了处罚。在2020年检查中发现，银行承诺对B1个人消费贷款提前收回，但截至检查日，B1个人消费贷款并未收回，也未做其他处理，该行为属于整改不到位。
五、与整改不到位相关的处罚
自2020年以来，银保监会关于“整改不到位”共对3家机构、2名个人进行了5次处罚，各银保监局关于“整改不到位”共对5家机构进行了5次处罚，各银保监分局关于“整改不到位”共对5家机构、1名个人进行了6次处罚。
下面简单列三个银保监会做出的处罚：
1.中国进出口银行交通银行股份有限公司（银保监罚决字〔2021〕31号），主要违法违规事实“对以往监管通报问题整改不到位”。行政处罚决定（含其他违法违规事实的合并处罚）：罚没7345.6万元。
2.中国民生银行股份有限公司（银保监罚决字〔2021〕26号），主要违法违规事实“检查发现问题整改不到位”。行政处罚决定（含其他违法违规事实的合并处罚）：罚款11450万元。
3.国家开发银行（银保监罚决字〔2020〕67号），主要违法违规事实“逾期未整改，屡查屡犯，违规新增业务”、“向检查组提供虚假整改说明材料”、“对以往监管检查中发现的国别风险管理问题整改不到位”。行政处罚决定（含其他违法违规事实的合并处罚）：罚款4880万元。
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