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一、加强投融资行为管理
对于这个问题，文件从地方政府和融资平台两个方面提出了要求。
1.规范地方政府行为
首先，提出了一个“剥离”：各地政府和有关部门要切实剥离融资平台公司政府融资职能，要维护所属融资平台公司作为市场主体依法享有的权利。
这里就是要减少乃至取消政府对于融资平台经营的不必要的干预，只有政府不干预，融资平台的债务才不能算在政府头上。
接着，又提出了政府“六不得“：不得干预企业经营活动，不得以行政决议方式违规将政府出资建设项目交由融资平台公司筹资承建，不得在未履行投资合规程序前决策融资平台公司投资，不得将招商引资项目变相为融资平台公司投资项目，不得通过融资平台公司举债，不得为融资平台公司融资提供任何形式的担保或承诺。
并且强调：对地方政府采取委托代建等方式交由融资平台公司建设的项目，地方财政应按有关规定足额拨款。
此处强调说明，目前政府以“委托代建、延期付款”方式由城投融资的情况还比较多。关于委托代建的融资问题请看薄著老师文章——江苏文件里说的“委托代建”到底能不能融资？
2.规范融资平台公司行为
文件要求：融资平台对外投资应当符合产业发展规划，投资规模与投资实力、融资能力、财务承受能力相适应，严控高风险业务投资。
提出了融资平台“五不得“：不得投资收益不能覆盖市场化融资成本的项目，不得违规为其他企业提供借款、担保，不得违规改变资金用途，不得开展融资性贸易，不得欺诈发行债券、虚假披露信息、操纵市场价格，严控资产出表、表外融资等行为，在举债融资时需主动声明不承担政府融资职能、所举债务是企业债务。
注意：不得投资收益不能覆盖市场化融资成本的项目---这个要求下，融资平台的投资经营性项目，至少项目收益要足够支付利息，利息保障倍数要在1以上，这个要求看似不高，其实对很多城投还是比较难做到的。
二、强化融资规模约束
在这一部分中，又采取了总量控制和分类管理的措施。一方面从总量上控制融资平台的融资规模，另外一方面，对于融资平台根据经营状况的好坏区别对待。
3.加强融资平台公司融资总量控制
各地政府应当加强融资平台公司全口径债务监测管控，全面摸清融资平台公司政府隐性债务。严禁新增政府隐性债务，确保政府隐性债务余额和风险不断下降。
地区年度新增经营性债务融资规模，原则上要与地区名义经济增速、项目投资资金需求、预期回报水平和对应融资主体的偿债能力相匹配。
注意这里说的是经营性债务融资规模，这是江苏文件的一个新提法。过去，我们控制地方政府债务，是分成控制显性债务和隐性债务两类的。江苏的文件扩大到要控制融资平台的经营性债务。这种做法是比较务实的，因为尽管是经营性债务，但是，由于融资平台政府属性的这种特殊性，如果融资平台的经营性债务出现问题，仍然会牵连到政府，政府也要承担相应的责任。
4.做好融资平台公司融资分类管控
融资平台公司应当制定年度融资计划报本级国资监管。各地国资监管部门应当建立融资平台公司资产负债约束指标，并按不同行业、不同类型、不同评级对各融资平台公司实行融资限额和负债比率管理。
对经营业绩好、负债率低的企业：可新增一定的经营性债务融资；
对经营业绩较好、负债率相对较低的企业：审慎新增经营性债务融资；
对经营业绩一般、负债率高的企业：严格控制新增经营性债务融资。确需新增的，按程序和授权报出资人同意后实施。
以上原则体现了分类指导、区别对待的精神，有利于引导融资平台转型，做好经营性业务。
三、改善融资产品结构
此部分要求融资平台提高银行贷款等标准化融资产品的比重，压降非标融资规模。
5.不断提高银行贷款类和标准化融资产品比重
各地政府应当通过増加资本金、注入优质经营性资产、整合重组融资平台公司等方式，提高银行贷款和信用债券等标准化融资产品比重，鼓励通过公募REITs等方式融资，做好资金流动性管理，避免集中兑付风险。
上面这是为融资平台增加银行贷款等标准化融资产品打好基础。因为企业想多申请银行贷款等标准化融资产品，那首先必须要资质好，在这方面，政府可以合法合规给予融资平台支持。支持的方式，文件也列举了几种。听过信贷白话【博主讲堂】的朋友，可能理解会更为清楚。
6.稳步压降非标类融资产品规模
各地政府要指导融资平台公司逐步压降信托、资管计划、融资租赁、私募基金和在地方交易场所发行的各类非标产品规模。
各地国资监管部门要将融资平台公司非标产品融资占比压降成效纳入年度经营业绩考核范围，同时强化监督，确保控压到位。
非标融资政策波动比较大，财务风险也相对大一些，由违约导致的舆情风险也比较高，同时，非标融资成本较高，还容易有滋生腐败问题，所以，现在总体上，各地都要求压减非标融资。这一点其实对于银行带来了一定的业务机会，我们后边再说。
7.坚决杜绝变相集资行为
融资平台公司不得以变相集资方式融资。重点约束公职人员及其近亲属套取金融机构信贷资金变相参与融资平台公司集资行为。
后面
四、推动融资成本压降
五、防范化解债务风险
我们不展开解读了。注意第12条：
12.有力推动弱资质平台公司风险防范关口前移
各地政府要重点关注货币政策、财政政策和金融监管政策变化，对债务风险较大的县级和市场主体评级AA级以下的融资平台公司，推动资产重组，做大资产规模，建立“一企一策”风险应急处置预案，提前做好风险防范缓释等工作。
这一点其实也对银行带来了一定的业务机会，当然也有相应的风险，我们后面再说。
13.鼓励建立市场化债务风险平滑帮扶机制
鼓励金融资产管理公司按照市场化、法治化原则参与融资平台公司债务实质性重组，整体帮助化解风险。
这一点大家可以注意一下，同样也是机会和风险并存。
另外文件还提出了：
六、落实投融资管理责任
14.应明确投融资平台公司的责任主体地位，健全投融资管理责任制
15.各级审计部门要加大融资平台公司投融资行为的审计监督力度
16.严肃责任追究。依法对渎职失职的主要责任人依法追究责任
下面主要从银行风险防控的角度出发，概述江苏94号文对银行有何机遇与挑战——
《意见》给银行带来了两个机会
一、置换的机会
《意见》要求各地方政府要重点关注非标类产品监管政策变化，指导融资平台公司稳步压降非标类融资产品规模，国资监管部门强化监督确保控压到位。
想要压降非标类融资产品规模，就需要拿银行贷款去置换。《意见》还要求各地国资监管部门要将融资平台公司非标产品融资占比压降成效纳入经营业绩考核范围。所以该政策出台后，江苏的置换需求会变得非常大，给银行带来了巨大的置换机会。
上一轮地方政府隐性债务置换，后来看起来，实质是银行业对于政府业务蛋糕的重新分配。薄著老师最早于2018年发表文章《部分银行正在通过替地方政府化解隐性债务而获得巨大业务机会》，对此进行了提示。本次《意见》其实就是第二次债务置换，给了银行置换那些没有进入隐债系统的经营性融资的机会。
在2019年置换地方政府隐性债务的文件出台后，很多人就关注那些没有进入隐债系统的债务如何化解风险、进行置换。江苏的文件其实对此就予以了明确。当然这个置换在带来业务机会的同时也会有风险，我们后面会提到。
二、整合的机会
《意见》要求城投对债务风险较大的县级和市场主体评级AA级下的融资平台公司，推动资产重组，做大资产规模。在该政策背景下，地方政府肯定会思考如何进行融资平台的重组整合，这时如果银行向政府出主意帮助政府提高信用获取融资，有利于银行取得业务，包括对于银行的并购贷款，重组类贷款都提供业务机会。
并且这类的业务规模是非常大的，比如江苏仪征县46个城投要整合成一个城投，总资产达到了450个亿，该《意见》后，江苏各地方政府肯定会及时做出决策，推动融资平台进行整合，给银行带来巨大业务机会。
《意见》在带来了机遇的同时也带来了三个风险
一、城投的项目决策难度增大
《意见》下发后，城投应严格按照投融资的审批机制做项目，文件中的“五不得”也会使城投决策项目更加困难。以前有些银行可能会给城投出主意，把城投之间的贸易做大，然后进行融资，现在是不被允许的，《意见》后将严格控制表外融资的行为。
二、城投的负债控制力度增大
《意见》下发后，融资平台公司进行融资会非常困难，需要制定年度融资计划并上报本级国资监管，各地国资部门也将建立融资平台公司资产负债约束指标，对融资平台公司进行分类管理。
规定对公司治理结构完善，经营业绩好，负债率低的企业可新增一定的经营性债务融资，对这类企业的标准也会非常高。
此次江苏《意见》可能要比国家更加严格，国家只规定控制隐性债务项目，而江苏此次对经营性项目也做了控制要求，政策的严格必然会增加今后城投融资的难度。
但从另一个角度来讲，也可能会导致总体风险下降。省级政府出面管理省内的融资平台，对金融机构是有利的，整体融资平台的信用风险会下降，在这种情况下银行更应该要去抢占城投的业务。
三、债务接盘的风险提高
城投的项目可能因为非标压降、反腐败等一系列政策要求，导致一些历史遗留问题的爆发，银行在抢占城投业务过程中可能就会有债务接盘的风险。 我们说江苏的文件给银行提供了置换贷款、并购贷款、重组贷款的业务机会，但是，接盘就有可能接到好盘也可能接到差盘。比如说，非标业务不合规、偿债能力不足，融资平台自身造血能力弱，未来发展前景不明确。在这方面还是要审慎选择接盘，选政府、选城投、选业务。因为，江苏文件的方向是城投走向市场化，成为真正的企业，那么银行在承接业务的时候呢，也要按照企业授信的原则去选好的客户，好的业务。
江苏的文件比较务实，可操作性也比较强，可以作为其他地方政府的参考和借鉴。我们预计，在国务院国资委国资发财评规〔2021〕18号《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》要求之下，各地都会开展相关工作，可能会出台与江苏类似的文件或者类似的措施。所以，我们今天把江苏的文件再进行一次解读，并且着重对于银行的机遇和风险进行了分析，希望对各地的读者朋友有所帮助。
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